精准扶贫中政府作用研究12.7

　精准扶贫中的政府作用研究 ---- 以 四川凉山彝族自治州为例

　 摘

　 要 贫困是全世界、全人类都需要面对的现实问题，在我国经济社会发展过程中,贫困一直是制约我国经济增长和社会稳定的主要因素。

　“消除贫困，改善民生，实现共同富裕”是社会主义的本质。党的十九大报告指出：要动员全党全国全社会力量，坚持精准扶贫、精准脱贫。四川省是中国第二大藏区、中国最大彝族聚居区、中国唯一羌族聚居区，少数民族地区精准脱贫工作是四川省精准脱贫的重点和难点，也是决定全省能否如期脱贫实现全面小康的关键所在。凉山作为全国最大的彝族聚居区、四川民族类别和少数民族人口最多地区、全国典型“直过民族”贫困地区，是全国全省脱贫攻坚的主战场。那么，在精准扶贫过程中政府发挥了怎样的作用？基于此，笔者利用学习期间，广泛收集凉山州精准扶贫的相关政策文件、报表数据及工作总结计划，精准扶贫中政府职能、政府行为的相关材料，同时进行实地调研，深度访谈相关工作人员，并运用文献研究法、案例分析法、系统分析法等方法，对凉山州精准扶贫中政府作用现状及取得的成效进行梳理和分析，并从四个方面分析了精准扶贫中存在的问题及原因，最后从四个方面提出了对策及建议。

　关键词：精准扶贫

　政府作用

　凉山州

　 Abstract

　In the process of China"s economic and social development, poverty has been the main factor that restricts China"s economic growth and social stability. "Eliminating poverty, improving people"s livelihood and achieving common prosperity" is the essence of socialism. As p ointed out in the 19th CPC report,We need to mobilize the whole party, the whole country and the whole society to adhere to targeted poverty alleviation and targeted poverty alleviation. Sichuan is the second largest Tibetan region in China, the largest yi

　region in China and the only qiang region in China. Targeted poverty alleviation in minority areas is the key and difficult point of targeted poverty alleviation in sichuan province, and also the key to determine whether the province can achieve a compreh ensive well- - off life. Liangshan is the largest yi community in China, the largest ethnic group in sichuan, and the largest ethnic minority population concentration area in China. It is a typical poverty- - stricken area "directly connected to the whole countr y" and the main battlefield of national poverty alleviation and development. So, in the process of targeted poverty alleviation, what role does the government of liangshan state play? On this basis, the author

　 in the process of research, using a large numb er of liangshan region poverty alleviation policy documents, summarize the data and report on its work plan, the precision of the government function, the behavior of the government poverty alleviation related materials and field survey, in- - depth interview s related personnel, and using methods of literature research, case analysis, system analysis, liangshan government role in poverty alleviation and development and the result analysis, and the precision is analyzed from four aspects the problems and reason s for poverty alleviation, and finally puts forward countermeasures and Suggestions from five aspects.

　Key words: T T rgeted poverty reduction, , The government role ,Li angshan

　目

　录

　第 1 章 前言

　 1.1 研究背景、目的及意义 1.1.1 研究背景 1.1.2 研究目的及意义 1.2 国内外研究现状 1.2.1 国内研究现状 1.2.2 国外研究现状 1.3 研究方法与思路 1.3.1 研究方法 1.3.2 研究思路 1.4 研究创新点 第 2 章 精准扶贫与政府作用核心概念和理论基础 2.1 精准扶贫核心概念及特点 2.1.1 精准扶贫背景 2.1.2 精准扶贫概念 2.1.3 精准扶贫特点 2.2 精准扶贫中的政府作用

　2.2.1 政府在精准扶贫中的政治作用

　2.2.2 政府在精准扶贫中的经济作用

　2.2.3 政府在精准扶贫中的社会作用 2.2.4 政府在精准扶贫中的党建作用 2.3 精准扶贫的理论基础 2.3.1 精准扶贫理论 2.3.2 政府作用理论 第 3 章 凉山州精准扶贫政府作用现状与取得的成效 3.1 凉山州基本概况 3.1.1 凉山州地区概况 3.1.2 凉山州贫困现状 3.1.3 凉山州贫困特征分析 3.2 凉山州政府在精准扶贫中政府作用方式 3.2.1 制定与执行精准扶贫政策 3.2.2 划拨与调配精准扶贫资金 3.2.3 培育与引进扶贫人才队伍 3.2.4 加强精准扶贫工作监督管理 3.3 凉山州政府精准扶贫政府作用取得的成效

　 3.3.1 经济保持持续增长 3.3.2 社会进一步稳定 3.3.3 贫困户生产生活条件明显改善 第 4 章 凉山州政府在精准扶贫中存在的问题及原因

　4.1 凉山州政府在精准扶贫中存在的问题 4.1.1 脱贫效果不够明显 4.1.2 基础设施建设缓慢 4.1.3 社会扶贫力量薄弱 4.1.4 贪污腐败现象严重 4.2 凉山州政府在精准扶贫中存在问题的原因 4.2.1 政策制定滞后

　 4.2.2 交通困难 第 5 章 凉山州政府在精准扶贫中发挥作用的对策 5.1 因地制宜，强化政府的引导作用 5.1.1 科学制定目标责任 5.1.2 加快异地搬迁脱贫 5.2 加强社会保障体系建设，完善公共服务体系 5.2.1 硬件设施---基础设施建设 5.2.2 人力资源---提供人才保障

　5.2.3 财力储备---建立多元资金吸取渠道 5.3 创新方式，搭建多元参与扶贫新平台 5.3.1 加强东西扶贫协作和省内对口帮扶 5.3.2 加大政府向社会力量购买服务力度 5.4 加强党的领导，强化政府的监管作用 5.4.1 强化脱贫攻坚领导责任 5.4.2 完善问题整改机制 5.4.3 完善督查问责问效机制 第 第 6 6 章

　结论

　参考文献

　附录

　致谢

　 第 第 1 1 章

　前

　言

　1.1 研究背景与意义

　1.1.1 研究背景

　从 2011 年以来，中国已成为第二大经济体，但贫困问题依然困扰中国。“消除贫困，改善民生，实现共同富裕”是社会主义的本质，2015 年 1 月，习近平总书记在国家民委一份简报上批示“全面实现小康，少数民族一个都不能少，一个都不能掉队。”党的十九大报告指出：要动员全党全国全社会力量，坚持精准扶贫、精准脱贫。在深度贫困地区脱贫攻坚座谈会上强调，脱贫攻坚本来就是一场硬仗，深度贫困地区脱贫攻坚更是这场硬仗中的硬仗。2018 年春节前夕，习近平总书记来到四川省凉山彝族州考察精准脱贫工作。四川省是中国第二大藏区、中国最大彝族聚居区、中国唯一羌族聚居区，少数民族地区精准脱贫工作是四川

　 省精准脱贫的重点和难点，也是决定全省能否如期脱贫实现全面小康的关键所在。

　凉山作为全国最大的彝族聚居区、四川民族类别和少数民族人口最多地区、全国典型“直过民族”贫困地区，是全国全省脱贫攻坚的主战场。贫困问题在全省乃至全国都是最突出，尚有贫困村 1618 个、贫困人口 56.1 万人。区域内雷波、美姑、甘洛、越西、喜德、昭觉、金阳、布拖、普格、盐源、木里 11 县均是国家扶贫开发工作重点县，也是全省深度贫困县，所辖 1590 个深度贫困村、12.24万户 54.2 万人贫困人口是贫中之贫、困中之困，贫困发生率 22%，成为全国六个深度贫困地区之一。凉山州作为从奴隶社会“一步跨千年”进入社会主义社会的民族“直过地区”，经过“二·六”扶贫、“八·七”扶贫、新阶段扶贫开发，进入新一轮扶贫开发，脱贫攻坚取得阶段性成果，但受地理、自然、历史、社会等因素制约，原始的贫困、综合的贫困、整体的贫困、深度的贫困问题仍然十分突出。特别是 11 个深度贫困县贫困量大面广程度深，穷、愚、病、毒等特殊问题交织，消除贫困难度更大、攻坚拔寨任务更重，与全省全国小康进程不断加快呈明显反差，是脱贫攻坚中最难啃的“硬骨头”。凉山州在精准扶贫中能否取得阶段性成效，关系着为凉山州、四川省乃至全国少数民族贫困地区更好的推进精准扶贫，确保如期实现脱贫攻坚目标，提供可借鉴的经验，具有样板意义。

　1.1.2

　研究意义

　理论意义：首先，精准扶贫是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，也是马克思主义反贫困理论中国化的最新贡献，是中国特色社会主义道路的又一重大创新。其次，长期以来，我国政府和群众为消除贫困做出了艰苦努力，取得了举世瞩目的成绩，大多数人都走上了脱贫致富的道路，但是西部地区，特别是凉山彝族地区的贫困状况没有得到根本改善。扶贫工作是一项系统工程，涉及到许多方面，在对凉山州精准扶贫政府作用进行研究的过程中，不仅需要行政管理的学科知识，还涉及政治学、经济学、社会学等学科领域，对凉山州精准扶贫政府作用研究可以为其他学科提供一定的学术启发，目前，关于少数民族地区精准扶贫政府作用研究迄今还比较缺乏，因此，本论文从政府的角度分析精准扶贫问题，相信本论文写作将会对凉山彝族自治州精准扶贫中政府作用研究有一定理论价值。

　现实意义：随着中央政府的高度重视，精准扶贫工作成为热点话题，精准扶贫也成为学术热点问题。截止 2018 年 5 月 16 日，在中国知网数据中，仅以“精准扶贫”为关键词进行搜索，就列出 595 篇相关论文，虽然研究内容比较丰富，但仍有不足之处。首先，政府在精准扶贫中的作用的研究很少，其次，多数学者关注技术措施方面，管理类文献较少。本文通过整理和分析凉山州在精准扶贫方面的基础数据，结合典型案例分析凉山州在精准扶贫方面中政府的政策引导、资

　 金支持、组织保障、公众参与、调研督导、评估检查等方面做的努力和效用，并在凉山州在精准扶贫过程中政府作用发挥方面的相关建议和对策，对政府加速和推进少数民族地区精准脱贫有参考价值，准确探索少数民族地区精准扶贫的特殊规律，并在此基础上为相关部门提供决策参考和可行性建议，以此提高扶贫效率，加快贫困人口脱贫致富，推动全面小康社会的建成。

　2 1.2 国内外研究现状

　1.2.1 国外研究综述

　1. 国外贫困概念

　贫困是一个全球性的问题，随着经济社会的发展，国外学者对贫困问题的研究和认识不断加深。对贫困问题的认识是学术界扶贫理论研究的基础。对资本主义国家来说，马克思认为，资本主义生产关系带来的“劳动异化”是贫困的根源，被认为最具代表性的是英国企业家和管理学家本杰明﹒朗特里。后来，越来越多的西方学者开始研究贫困问题。通过对国外有关贫困及政府行为的文献资料进行阅读，可以看出国外学者和权威机构主要从社会学和经济学、管理学角度对贫困进行概述，本杰明﹒朗特里最早把贫困定义为：假设以家庭为单位，家庭总收入不能维持身体正常功能所需的最低生活必须品，包括零食、房租和其他项目等。那么，我们可以界定这个家庭可能已经陷入了贫困中。亚当﹒斯密认为“人是贫是富，要看他在何种程度上享有人生的必需品便利品及娱乐品”。印度学者阿马蒂亚﹒森首次使用权利方法提出了一个与众不同的贫困理论，他认为贫困本质上是个人可行能力剥夺，真正背后的原因是权利与机会的丧失。贫困不能仅仅从物质单一的维度进行定义，而且应该包括能力缺失方面，他对贫困的分析完成了从区域到人的转换。从近年来研究趋势来看，对贫困定义的认同，已经从最初的关于收入与消费的定义以及关于行为与能力的定义进展到了脆弱性和权利的定义。这也说明收入作为贫困的重要物质特征已经不再是唯一关注点了，而是将更多的注意力转移到贫困的教育、文化、权利、能力、脆弱性等非物质层面。威尔逊根据实践研究提出了“低收入水平均衡陷阱”理论。纳克斯认为，发展中国家主要存在两个恶性循环：一是从资本供给来说形成“低收入—低储蓄能力—低资本形成—低生产效率—低产出—低收入”的恶性循环；二是从资本需求来说“低收入—低购买力—投资引诱不足—低资本形成—低生产率—低产出—低收入”的恶性循环。莱宾斯坦认为，发展中国家长期处于低收入水平的循环中，国民经济的内在推动力量太小，低下的收入水平决定了他们即使不断增加投资，资本形成的规模都小于经济起飞所需要的临界最小数量，因而最终又会落到低收入均衡的陷阱，无法打破这种稳定的均衡。

　2. 国外扶贫工作中政府作用研究

　 国外有关学者对贫困问题展开了大量研究，有关概念也多以“救助”、 “减贫”、“反贫困”等词出现，但没有提及“精准”之意。国外学者主要从政府反贫困的必要性，政府职能以及政府采取的对策方面进行研究。在政府反贫困的必要性研究上，瑞典学者冈纳认为市场机制作用下经济相对比较发达的区域在发展中进一步积累对自己有利的要素，而那些发展比较缓慢、贫穷的区域则加剧对自己的不利的要素，而循环积累的作用使二者经济空间上呈现出“地理二元结构”，也就是说发展快且经济方面较好的区域和发展慢且落后的区域同事存在。因此，有必要通过政府干预来限制二者的差异的扩大。在政府职能上，美国经济学家 P·斯特雷坦( PaulSteretein) 指出：“从把经济增长作为通过就业和再分配衡量发展的主要标准到基本需求的演进，是从抽象目标到具体目标，从重视手段到重新认识结果，以及从双重否定( 即减少失业) 到肯定( 满足基本需求) 的演进”。满足基本需要战略注重对穷人，尤其是对农村贫困人口提供基本商品和服务、基本食物、水和卫生设施、健康服务、初级教育和非正规教育以及住房等。满足基本需要战略涉及人力、教育等领域，内容包括规章制度方面的政策和经济政策。但是这种政策造成财政赤字严重、政策执行力弱、教育投资顾此失彼、经济制度缺陷、产业结构断层等问题。威尔金森认为，非正式部门的经营活动是社区居民主要的参与方式和获利方式。莱文斯坦认为，人口迁移理论能为国外异地扶贫开发模式起到巨大的启发效果。在反贫困对策研究上，法国经济学家佩鲁在 1955 年提出了“发展极理论”。这一理论认为，经济发展在时间和空间上都不是均衡分布的。在一个国家的经济空间中，经济发展应当以非总量的方法来安排发展计划，经济增长不是在不同的部门、行业或地区按相同的速度平衡增长。这种理论主张尽可能把有限的稀缺资源集中投入到发展潜力大、规模经济和投资效益明显的少数地区或行业，使主导部门或有创新能力的企业或行业在一些地区或大城市聚集，形成一种资本与技术高度集中、具有规模经济效益、自身增长迅速并能对邻近地区产生强大辐射作用的“增长极”或“发展极”。这些措施为欠发达地区提供了发展路径，但是，消除贫困是一个涉及多方面的社会系统工程。

　3. 国外扶贫研究述评 综上所述，国外学界对贫困的研究和理解，是随着社会经济的发展而不断深入的。国外对于扶贫工作的研究起步较早，通过运用比较的方法、案例研究法等，对贫困的产生原因与对策提出了深刻见解，对我国精准扶贫有很高的借鉴价值。但是国外的研究大多偏重于实践且碎片化，并没有一个系统的较为完善的分析框架，只是从某一方面进行分析，对于理论上的政府作用发挥系统总结还有待于进一步加强。可以发现这些理论主要发源于发达的工业国家，所在国家不管是贫困人口、贫困程度以及民族特点都与中国有较大差异，凉山州工业基础落后，且贫

　 困人口主要来源于农村，不能完全按照国外理论进行开展，但其中部分理论对分析凉山彝族自治州贫困原因、提出脱贫措施有一定的指导意义。

　2 1.2.2 国内研究综述

　1. 国内精准扶贫提出与内涵

　 我国研究精准扶贫问题比西方国家晚，近几年，我国的学者和研究人员非常重视精准扶贫工作，对“精准扶贫”这一概念进行了深入的研究，从内涵、对策等方面进行了全面的分析。直到目前为止，国内学术界对于精准扶贫一词的具体内涵表述，尚未达成统一或权威的共识，专家学者对其解读更多地是源于官方文件及自身在扶贫领域的研究经验。王思铁认为，精准扶贫是指针对不同贫困区域、不同贫困农户，对扶贫对象实施精确识别、精确帮扶、精确管理的治贫方式，一般来说精准扶贫对贫困居民而言，就是谁贫困就扶持谁。汪三贵和王子豪认为，在过去很长一段时间，中国的扶贫是区域瞄准，没有识别到户，需要转变和调整扶贫思路，扶到真正的贫困户。葛志军和邢成举认为，中央把精准扶贫、精准脱贫作为基本方略，是对以往在扶贫领域实施工作战略的发展与补充，但并非是完全替代。李鵾和叶兴建认为，精准扶贫就是遵循科学有效的标准和程序，因时、因地对贫困区域、贫困村和贫困户进行精确识别，按照当地的实际开展联动帮扶和分类管理，并引入动态的准入和退出机制开展精准考核的过程。

　总书记首次提出“精准扶贫”一词源于 2013 年在湖南湘西考察时期，总书记强调，扶贫切忌喊口号，目标的设定不能好高骛远，要精准扶贫，同时，扶贫要实事求是，因地制宜。2014 年 1 月，中办详细规制了精准扶贫工作模式的顶层设计，推动了“精准扶贫”思想落地。2015 年 1 月，习近平总书记新年首个调研地点选择了云南，总书记强调坚决打好扶贫开发攻坚战，加快民族地区经济社会发展。2015 年 10 月，习近平在 2015 减贫与发展高层论坛上强调，中国扶贫攻坚工作实施精准扶贫方略，增加扶贫投入，出台优惠政策措施，坚持中国制度优势，广泛动员全社会力量参与扶贫。2018 年春节前夕，总书记来到四川省凉山彝族自治州调研精准扶贫工作。习近平总书记多次深入到我国最贫困、最落后的地区,察真情、看真贫，多次阐述和作出一系列重要论述,精准扶贫理念逐步成型。

　中国的扶贫经历了四个阶段。第一阶段是 1978 年--1984 年农村经济体制改革下的贫困瞄准和扶贫。第二阶段是 1985 年--2000 年的以贫困县瞄准为重点，实施开发式扶贫。第三阶段是 2000 年--2010 年，以贫困村瞄准为重点推进的开发式扶贫。第四阶段是 2011 年以来区域瞄准和到村到户瞄准结合实施的精准扶贫。

　 2. . 国内精准扶贫中政府作用 研究

　廖富州认为应明确政府在精准扶贫中的职能界限。政府在精准扶贫中应当充分发挥立法、示范、宣传、协调、评价、激励等功能。张欣认为，应转变政府的职能，从过去的全能型政府向现代化转变。李敏认为精准扶贫体现了政府的引导作用，精准扶贫是在实践领域对引导型政府职能模式的积极实践。张笑芸认为，精准扶贫要与创新考评机制，转变政府职能相结合。管理上实行省市把关、县做主，省市两级政府主要负责扶贫资金和项目的监管。要处理好政府和市场的关系，改变政府主抓项目、主导企业的局面，应建立“政府、企业、贫困户”三位一体发展模式。李小云、张雪梅和唐丽霞研究分析了在项目扶贫领域出现的因项目分级治理下不同层级政府的多重逻辑以及项目制与科层制之间的张力，导致扶贫实践与国家“精准扶贫”治理目标相背离的现状。汪三贵和王子豪认为，基于“精准扶贫、精准脱贫”基本方略，必须要实施精细化扶贫思想，促使贫困地区整体脱贫、全面脱贫。黄承伟和覃志敏认为，当前精准扶贫实践中存在的问题要通过不断完善精准扶贫工作制度加以解决。伍宗富等人认为政府要以为社会提供服务为目的，同时还应积极协调各方力量参与精准扶贫，为精准扶贫提供资金、人才、制度等方面的支持，完善各类保障体系，并创新考核机制。

　3. . 少数民族地区精准扶贫研究现状

　少数民族地区是我国新一轮脱贫攻坚的主战场，通过对广西壮族自治区、西藏藏族自治区、新疆维吾尔族自治区、宁夏回族自治区、内蒙古自治区五个少数民族地区精准扶贫状况进行梳理与总结。学者们认为少数民族地区一直是我国精准脱贫工作中的重点和难点，老、少、边、穷，贫困人口众多，经济基础薄弱等客观现实一直存在。近年来，少数民族地区政府在政策制定上、资金帮扶上、产业扶持上都采取一系列措施，让精准扶贫工作取得一定成效，但是政府作用发挥方面还存在诸多问题。《中国少数民族地区扶贫进展报告（2017）》显示，截至2016 年，民族八省区共有农村贫困人口 1411 万人，占全国农村贫困总人口的32.5%；2016 年民族八省区有 402 万人脱贫，贫困发生率从 2015 年的 12.1%下降到 9.4%。罗欣认为社会各界参与精准脱贫度不高在一定程度上影响了精准脱贫。青觉、王伟在认为民族地区的贫困与文化有关。在经济发展理念和模式、市场竞争机制、公司经营理念、管理经验和资源利用等方面，民族地区文化与发展之间存在着张力。黄炜、孟霏、肖淑靓认为乡村旅游作为实现脱贫减贫的重要路径，厘清其产业发展的动力因子并进行精准施策，具有重要意义。政府的相关规划亟待整合统一，相关规划必须保持延续性，政府部分领导有待改进决策方式，管理系统仍待优化提升工作效率等问题亟待进行优化改善。莫光辉认为需要探索出以精准脱贫为目标的精准扶贫绩效提升政策体系。结合十八届五中全会的会议

　 精神与少数民族地区扶贫开发实践进程，从创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念探讨发展理念与扶贫实践的契合路径，认为少数民族地区脱贫攻坚政策在执行实践时需要五大发展理念作为价值导向，具体体现为创新扶贫制度、协调扶贫资源、推崇绿色观念、建构开放扶贫格局、共享脱贫成果，从而实现少数民族地区精准脱贫，使其与国内其他地区同步实现全面建成小康社会。亓光勇、李阳认为少数民族干部和科研科技人才是民族团结的人力支持，也是为精准扶贫工作开展献计献策的领头人。张丽君、侯霄冰认为完善基础设施建设，改善公共服务条件，大力开展教育扶贫，强化自我发展能力，有利于进一步推动精准扶贫开发，提高扶贫成效。乌日吉木斯认为，县级政府在政策执行方面存在诸多问题，因地制宜落实精准扶贫方面尚不足。张功认为基层扶贫干部认知不足，精准脱贫政策供给与农户脱贫需求有错位。

　4. . 国内研究述评

　通过对现有国内贫困及政府行为与扶贫关系的文献进行梳理与总结，我们可以知道，学者们结合不同学科知识，从不同角度，采用不同研究方法，对精准扶贫中的政府作用提供了理论支持，同时在研究方法和思路上也提供了诸多借鉴和启发。但现有的关于精准扶贫的研究，大部分作品侧重于理论研究，着重于对国家有关精准扶贫大政方针从不同角度进行阐释解读。这样的作品局限在理论层面，太过于悬空，对于基层具体开展精准扶贫工作可供借鉴的东西较少。与四川凉山彝族自治州精准扶贫中遇到的种种现实问题比较，学者们的研究还远远不够。

　主要体现在：一是现有研究集中在政府行为与贫困的关系研究较多，目前还比较缺乏专门征对少数民族地区精准扶贫中政府行为的研究。二是目前以政府为主导的精准脱贫工作思路主要是“由上到下”的需求供给和“由下到上”的需求反应，纵向思维指导下的扶贫开发战略对于横向的重要性未能引起重视。三是四川少数民族地区脱贫任务艰巨，目前学术界还没有对其政府作用发挥进行直接的研究，因此还存在大量可研究空间。本文从凉山彝族自治州精准扶贫政府作用研究，从中找出推进扶贫工作过程中政府行为存在的问题，找出优化政府作用发挥的途径，以全面打赢这场攻坚战，与全国同步实现小康。

　3 1.3 研究方法及技术路线

　1 1.3.1 研究方法

　本论文以行政管理学、社会学、政治学等学科的理论为基础，主要涉及到行政管理理论。在参阅大量相关文献的基础上，运用文献研究法、案例分析法、系统分析法等，为精准扶贫提供一个新的方法与视角，以期改进现在政府作用的措施，让精准扶贫高效推进。

　 （1）文献研究法。文献研究法在本文研究过程中扮演重要角色，为文章的开展和深入研究打下重要基础。笔者通过中国期刊网、知网、政府门户网等阅读大量的关于精准扶贫的理论知识及最新研究成果，吸取前人经验，认真分析与本研究有关的理论，奠定了研究的理论基础。

　（2）案例分析法。案例作为本文的重要章节之一，为文章的分析和撰写提供了事实依据。笔者通过期刊、网络、视频媒体、报纸等不同媒介获得相关案例的重要资料，并结合本人实际工作，来为文章的分析和展开打下实例基础。

　（3）实地调研法。在研究过程中，坚持理论联系实际，通过实地考察、访谈等方式，收集相关信息，反应扶贫对象的需求，发现精准扶贫工作中的问题，为文章打下实例基础。

　（4）系统分析法。精准扶贫工作是一项系统工程，涉及到很多环节和步骤，本论文采用系统分析方法对精准扶贫工作开展研究，从政策环境、扶贫资金、效果评估等方面入手，将系统分析法贯穿于始终，以认识和把握政府在扶贫中的行为本质，并揭示内在规律。

　2 1.3.2 技术路线

　 图 1：研究技术路线图 国内外研究现状 研究思路与分析方法 政府 建议与对策 凉山彝族自治州政府精准扶贫作用研究

　现状

　作用 政策 建设 财政 加强 强化 创新 方式 制定 脱贫 问题 社会 群众 引导 支持 参与

　 1 1. .4 4 研究创新点

　1.选题的创新性。学界对扶贫工作做了大量研究，近一两年关于精准扶贫的研究也逐渐增多，但对于彝族地区的精准扶贫政府作用研究确很少，凉山作为我国最大的彝族聚居区，同时也是我国最为贫困的地区之一，具有很强的地域特点和民族特点。针对该地区的贫困特点和扶贫情况，开展政府作用研究，不仅有助于精准扶贫理论在凉山彝族地区的合理应用，也能为其他民族地区的扶贫工作提供参考。

　 2.方法的创新性。由于在凉山彝族地区挂职学习，能够方便接触到彝族群众，因此论文采用了实地走访和问卷调查的方法了解彝族群众贫困状况和贫困原因，以及政府对目前脱贫制定的政策，能更深入的了解精准扶贫政策到最基层后面执行过程中面临的问题，为提出解决措施打下坚实基础。

　 第 第 2 章

　精准扶贫与政府作用核心概念和理论基础

　2. .1 精准扶贫核心概念及特点

　2 2. .1 1. .1 1 精准扶贫背景

　贫困问题一直是我国主要的社会问题。我国政府长期以来高度重视减贫工作，改革开放以来，为应对贫困问题，我国以政府主导的形式在各个阶段采取了一系列的扶贫、脱贫政策，经过近 40 年的不懈努力，效果十分显著，根据国家统计局公布的数据，全国贫困人口从 1978年的2.5 亿人下降到2017 底的3046 万人，我国贫困人口大规模的减少，农村贫困发生率也从 30.7%降至 7.2%，成为全球首个实现联合国千年发展目标贫困人口比例减半的国家。在各个阶段采取了一系列的扶贫、脱贫政策作用下，效果比较好。但与此同时，我国现阶段贫困问题的特征发生了相应的变化：我国扶贫开发总体上已经从以解决温饱为主要任务的阶段转入巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距的新阶段。由绝对贫困转向为相对贫困，致贫原因复杂化、扶贫难度加大等，凉山彝区自然条件差、基础设施落后和经济发展缓慢, 使得开展精准扶工作量大, 任务艰巨, 这些地区的脱贫工作进展直接影响着整个四川省的脱贫工作进展。在精准扶贫背景下, 深入研究凉山州政府在扶贫中的作用，可以做到因地制宜、因势利导、因人因户因需施策, 最终实现精准脱贫。

　2. .1. .2

　精准扶贫含义

　“扶贫”的重要思想最早是在 2013 年 11 月，习近平到湖南湘西考察时首次作出了"实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫"的重要指示。

　2014 年 1 月，中办详细规制了精准扶贫工作模式的顶层设计，推动了"精准扶贫"思想落地。

　 2014 年 3 月，习近平参加两会代表团审议时强调，要实施精准扶贫，瞄准扶贫对象，进行重点施策。进一步阐释了精准扶贫理念。2015 年 1 月，习近平总书记新年首个调研地点选择了云南，总书记强调坚决打好扶贫开发攻坚战，加快民族地区经济社会发展。5 个月后，总书记来到与云南毗邻的贵州省，强调要科学谋划好"十三五"时期扶贫开发工作，确保贫困人口到 2020 年如期脱贫，并提出扶贫开发"贵在精准，重在精准，成败之举在于精准"，"精准扶贫"成为各界热议的关键词。2015 年 10 月 16 日，习近平在 2015 减贫与发展高层论坛上强调，中国扶贫攻坚工作实施精准扶贫方略，增加扶贫投入，出台优惠政策措施，坚持中国制度优势，注重六个精准，坚持分类施策，因人因地施策，因贫困原因施策，因贫困类型施策，通过扶持生产和就业发展一批，通过易地搬迁安置一批，通过生态保护脱贫一批，通过教育扶贫脱贫一批，通过低保政策兜底一批，广泛动员全社会力量参与扶贫。

　2.1.3 精准扶贫特点 “精准扶贫”是“粗放扶贫”的对称。精准扶贫，主要是就贫困地区、贫困居民而言，谁贫困就扶持谁，精确识别、精确帮扶、精确管理的治贫方式。全面小康→共同富裕是理想，精准扶贫就是实现这个价值和理想可以落地的操作路径。一是实事求是，满足发展的需求。“小康不小康，关键看老乡”。在民生问题中，困难群体往往有更多更强烈的诉求，需要给予更多的关注和扶持。由于受时代的局限性，原先的扶贫制度设计存在缺陷，不少扶贫项目粗放“漫灌”，针对性不强，扶贫中的低质、低效等社会不公问题普遍存在。因此，必须运用科学有效程序，修补和完善扶贫体制机制，解决钱和政策用在谁身上、怎么用、用得怎么样等问题。做到“精准度”使用国家综合扶贫的各类资金、政策，用准用足，用在贫困群众身上，用在正确的方向上，扶到最需要扶持的群众、扶到群众最需要扶持的地方。二是突出重点，创新扶贫。农业基础薄弱、农村发展相对滞后、农民增收难是最大的困扰。贫困地区的发展，完善基础设施建设是脱贫的前提，尤其对于集中连片扶贫区域更要积极推进重大基础设施建设。针对不同贫困区域环境、不同贫困户状况，从现实条件出发，理清发展思路，制定符合客观实际的扶贫规划，并凝聚强大合力，对扶贫对象实施精准扶持，提高扶贫成效；解决突出问题，从根本上帮助当地谋发展，给贫困群众带来切实的福祉，为贫困地区与全国一道全面建成小康社会发挥重要作用。三是提升扶贫质量，注重成果。把扶贫工作当作一个系统工程，不仅要适应现代农村经济发展的需要，解决困难群众生产生活的问题，还要适应当前社会形势的发展，最大限度挖掘、整合、运用好各方面的资源和力量，凝心聚力、聚焦发力、准确用力，让困难群众破除诸多壁垒，更多地享受到深化改革红利。同时，坚持分类指导扶贫原则，注重提高贫困农民的创

　 业意识和创业能力，增强农民脱贫致富的主动性和自觉性，着力提高贫困人口自我发展能力，切实做到既“雪中送炭”又增强“造血功能”，体现精准性要求和组合拳特征，使精准扶贫工作走向可持续的健康发展道路。精准扶贫、精准脱贫的攻坚战、整体战和大决战，就是一场贫困地区、困难群众加快脱贫致富的解放战争。

　 2. .2 精准扶贫中的政府作用

　2. .2. .1 政府在精准扶贫中的政治作用

　不同于西方反贫困战略中认为市场导向的经济增长是解决贫困问题的最主要的方法，中国的精准扶贫首先要强调的是国家行政力量的主导与政府的作用，“精准扶贫”正是在行政力量主导之下自上而下发起的一项综合性的扶贫工程，凉山州的精准扶贫，展现出来的最主要的特征就是政府主导下行政力量的直接干预和规划，从精准扶贫政策实施本身来讲，从建档立卡精准识别、到村入户的精准帮扶、农户信息和扶贫项目的精准管理以及各层级部门的监督考核等各个环节都是完全在政府的主导之下而具体开展的。在精准扶贫中，政府的主要职责包括：贯彻执行国家关于扶贫开发的法律法规、方针政策和规划；研究全州脱贫攻坚重大政策、重大事项、重大举措和年度攻坚目标任务；审议全州脱贫攻坚总体规划和各类专项规划；检查、督查、指导全州脱贫攻坚工作进展，协调解决全州脱贫攻坚中的重要问题，组织开展全州脱贫攻坚调查研究和工作考核；指导县市脱贫攻坚领导小组和脱贫攻坚指挥部开展工作。

　2. .2. .2 政府在精准扶贫中的经济作用

　贫困问题一直是制约我国经济发展的重要因素之一。我国政府把市场失效作为财政在职能角度定位的经济依据，把公共权力作为财政收入定位角度的法律依据，把公共需要作为财政支出角度定位的社会依据，把公共选择作为财政决策定位角度的理论依据。国家在现有精准扶贫政策下，因地制宜原则的基础上，根据现有特点，提出了以经济学理论为支撑的一系列创新财政扶贫和金融扶贫政策，以及综合运用财政和金融政策，开展精准扶贫工作。例如：财政转移支付、财政贴息、财政税收优惠政策，扶贫再贷款政策。从中央到地方、从各行各业到各个方面，对脱贫攻坚投入了大量资金，关键确保把各类资金使用好、管理好，确保扶贫资金不出问题。对四项扶贫资金，重点解决使用管理粗放的问题。积极引导社会各方面资金注入，滚动使用，不断壮大资金规模，对扶贫项目资金进行可视化管理。

　3 2.2.3 政府在精准扶贫中的社会作用

　 （一）严格标准抓脱贫 根据省州下达年度减贫目标任务，按照“六个精准”要求，围绕贫困户脱贫“一超六有”标准、贫困村退出“一低七有”标准，层层分解任务签订责任书，落实帮扶力量，细化帮扶措施，全面推进各项工作落地见效。贫困户脱贫方面：

　“一超过” “两不愁”：通过发展核桃、花椒等经济作物，水稻、玉米、脱毒薯等粮食作物，牛、羊、猪、禽等畜牧业提高贫困户生产经营性收入；通过劳动力技能培训带动贫困户外出务工，提高贫困户工资性收入；通过政府补贴、社会救助、低保兜底等提高贫困户转移性收入，促进建档立卡户家庭收入稳步提高，贫困户人均可支配收入超过 3300 元/年，能够稳定支撑“两不愁”。

　“三保障”：义务教育，全面实行 15 年免费教育，构建覆盖全市所有学段贫困学生的帮扶工作机制，全市无因贫辍学学生。基本医疗，实施健康扶贫“六大行动”，全面落实“十免四补助”医疗扶持政策，新农合参合率 100%，贫困患者住院自费率为 2.94%。安全住房，全面实施 828 户 3323 人易地扶贫搬迁、3 个彝家新寨、54 个幸福美丽新村、 1390 户钢结构安全住房建设， 100 户地质灾害避险搬迁，减贫人口安全住房全部达标。

　“户三有” ：完成无电村电力和光伏太阳能建设，生活用电实现全覆盖；完成 2131 户无电视户线路新建和改造，完成 66 户农村电视“户户通”，广播电视实现全覆盖；完成 33 个贫困村 253 处安全饮水工程，实施黄联水厂、樟木水厂、中坝山咀水厂改造工程和黄联供水站、高草乡供水站建设解决 6.7 万人安全饮水问题，全市安全饮水实现全覆盖，达标率 100%。贫困村退出方面：贫困发生率：采取多种举措提高贫困户家庭经济收入，保障贫困户实现“两不愁、三保障” “户三有”，贫困发生率显著下降。村“七有”：村集体经济，为每个贫困村安排 5 万元集体经济启动资金，为每个有贫困村的乡镇安排 15 万元产业发展资金，47 个贫困村集体经济收入全部超过人均 3 元标准。设立贫困村产业扶持基金规模 2483 万元，惠及贫困人口 6510 人。通村硬化路，全市通乡油路 100%全覆盖、行政村通村公路 100%全覆盖，47 个贫困村建成硬化路。村卫生室，47 个贫困村均有达标卫生室，配备了常用药品、基本医疗设备和 1 名具有资质的乡村医生。村文化室，47 个贫困村均有达标文化室，并统一配置了文化、广播器材。通信网络，47 个村均有有线或移动通讯。学前教育设施，建成“一村一幼”100 所、招收 147 个班 4244 名幼儿，47 个贫困村学前教育实现全覆盖。民俗文化坝子，47 个贫困村均有民俗文化活动坝子，并经常性开展群众性活动。

　“四好”创建，47 个贫困村均有序推进“四好村”创建活动，2017 年全市评出“四好”家庭户 105959 户，占全市总农户 126363 户的 83.8%，拟申报省级“四好”村 14 个，州级“四好”村 54 个，评选市级“四好”村 62 个。

　 （二）抓产业促脱贫 实施特色产业发展一批行动计划，构建基地、品牌、龙头企业、专合组织、农村电商“五位一体”发展格局，做大优质水稻、制种玉米、特色水果、精品花卉、地方水禽、生态畜牧、绿色蔬菜、 “1+X”经果林八大产业，发展壮大礼州花卉园区、黄联大德石榴园区、西乡葡萄园区和安宁、经久现代农业园区五大农业园区规模，川兴镇、西乡乡、月华乡万亩葡萄、优质桃创建为“四川省现代农业万亩示范区”，西昌葡萄成功入选《2015 年度全国名特优新农产品目录》。一是长短结合抓当前。抓地膜玉米、脱毒马铃薯、烤烟，特别是大棚蔬菜、反季节蔬菜等种植业，抓鸡、猪、牛、羊、建昌鸭、西昌钢鹅等养殖业，管好现有蚕桑、果树等，解决当前增产增收问题。二是结合实际抓特色。大力发展核桃、水蜜桃、杨梅、板栗、苹果、脐橙、蓝莓、芒果、中药材等特色经果业，并在果树下开展套种或养殖增加短期收益。三是盯住市场壮产业。市场需要什么，就选择什么产业；适合发展什么，就大力发展什么，并强化专合组织、品牌创建、电商营销等对产业的支撑作用，为产业寻找市场，帮群众发现市场，靠品牌拓宽市场，把缺文化、缺见识、缺资金、缺技术、缺销路、缺规模的贫困户及产业聚集起来，把农户、产业、市场连接起来。四是提升壮大“1+X”生态产业， 2017 年， “1+X”产业新建核桃基地 13.13 万亩，青、红花椒 5.96 万亩，油橄榄 100 亩，杨树 1500 亩，其他经果林 798 亩，完成核桃丰产（嫁接）技术改造 3 万亩以上，“1+X”产业基地实现 47 个贫困村全覆盖、技术帮扶实现 47 个贫困村全覆盖。五是提升发展种养殖业，2017 年，采购发放 1000 吨脱毒薯推广种植 6667 亩，采购发放 4623 头优质商品羊、3133 头商品生猪、15.512 万羽脱温鸡苗及过度饲料，推广特色经济作物 1260 亩，建成巴汝乡俩谷村 212 亩当归种植园区、磨盘乡铁匠村 370 亩芒果产业化扶贫示范基地、开元乡甘洛村 274 亩特色水果基地。全市水果种植面积 6.47 万亩，产量 8.08 万吨，产值 4.26 亿元六是提升创建示范园：在贫困村建立种植或养殖业示范园区，向通过验收的 10 个乡镇各预拨 10 万元资金，由各乡镇按实施方案组织实施。结合“万名农业科技人员进万村”行动，组织农业科技人员深入到村到户开展技术帮扶。

　（三）办实事抓脱贫 办好“五件实事”，让群众切身感受到实实在在的帮扶效果。一是帮助每户贫困户种植 5 亩以上经果林。组织贫困户因地制宜大力发展核桃、花椒、水蜜桃、樱桃、板栗等特色经果林，对有土地的坚持集中连片、规模种植，对没有土地的利用房前屋后、田边地角、沟边田坎零星种植，目前贫困户户均种植经济林 8 亩以上。二是免费向每户贫困户每年发放 5 只小羊羔。结合西昌实际将“借羊还羊”拓展为“无偿发放”优质牛、商品猪、商品羊、鸡苗、鸭苗、鹅苗等折

　 算为小羊羔户均达到 8 只左右，确保贫困户养殖收入“当期见效”和扩大再生产。三是帮助每个有就业能力的贫困家庭实现至少 1 人稳定就业。因人施教，量身定制开展劳务技能培训，针对贫困人员举办劳务精准扶贫专场招聘会，建卡贫困户就业 1186 人。在乡、村两级开发公益性岗位 268 个，优先解决就业困难的建档立卡贫困人口。试点启动 10 个乡镇对外劳务输出工作，开展对外劳务精准扶贫宣传活动 15 场次，达成初步出国务工意愿 175 名，强烈出国务工意愿 50 名，成功面试 8 名。四是帮助每户贫困户解决子女入学问题。通过教育均衡化发展，确保每个贫困家庭学生都有书可读、有学能上。严格落实控辍保学责任制，确保义务教育阶段适龄儿童应读尽读。全面提升义务教育普及质量，九年义务教育巩固率达到 98%以上。实施义务教育学生营养改善计划 115174 人。实施十五年免费教育，减免在园幼儿保教费 31706 人，普通高中免学费和免教科书费 17107 人，资助普通高中学生助学金 11392 人次。设立教育扶贫救助基金 500 万元，2016-2017 学年度救助 2223 人发放 219.83 万元，2017-2018 学年度第一批救助 39 人发放 3.94 万元，第二批正在公示。五是完善贫困群众基本医疗服务保障，建立城乡居民健康档案 733489 人，其中建档立卡贫困群众完成健康档案 17147 人，免费体检 16116 人。对体检异常贫困人口逐户分类建档，实行医生签约服务，因病施策，分类救治。对慢性病按照“一人一策”原则实施精准健康评估、健康管理。全市共开展公众健康咨询活动及健康知识讲座次数共为 791 次，覆盖群众 136124 人次。对口支援人员诊疗贫困地区群众 7744 人次，开展免费巡回医疗服务 372 次免费服务人次 171270 人。设立卫生扶贫救助基金 550 万元，累计救助 54 人发放 18.69 万元。

　（四）抓党建促脱贫 坚持以“大党建”引领“大扶贫” ，通过 2016 年“三清五建一覆盖”专项行动，夯实脱贫攻坚基层基础。一是全面推进“三清”：“清事务”，进一步明确村级组织职能职责，规范办事流程、排查和化解矛盾纠纷；“清财务”，进一步摸清村级“三资”和债权债务情况，建立健全村级集体民主理财制度和资产监督管理制度； “清法纪” ，查实处理举报案件，维护群众合法权益。二是扎实推进“五建”：建好全民健身文化体育场所、建设“五有”干部队伍、建立村规民约、建优村活动阵地、建强村集体经济，要求每个村依托村级绿地、广场等，建设一个规范的健身文化广场，每个贫困村均建立了村规民约；新建村级组织活动阵地 12 个、改扩建村级组织活动阵地 6 个，村级组织普遍有了较高标准的服务群众平台，村工作经费达到 3 万元，服务群众专项经费达到 5 万元；围绕推动贫困村脱贫奔康目标，通过发展种植、养殖业和在村级活动场所办便民超市、将贫困村党员示范项目纳入集体经济管理等方式，全部解决无集体经济收入现状。

　 三是全域深化“一覆盖”：全覆盖开展“党旗飘扬安宁河畔先锋示范”行动，以村级党组织为单位开展“统一党组织活动日”和“亮身份、亮职责、亮承诺”工作，制定《党员行为规范》，在村级党务公开栏亮出党员“一句承诺”，进一步增强党员先锋意识；加强贫困村村务监督委员会规范化建设，配套相应运行制度，加强贫困村村级日常监督管理，逗硬实施目标责任制、村党组织书记和“第一书记”党建述职评议、干部轮流坐班、“四议两公开一监督”等制度，全面推行“月考季晒年评”“重大事项报告”等制度；推行党员“积分制”管理制度，完善流动党员管理服务“双找”制度，进一步促进贫困村党支部运转制度化、规范化、程序化，为打赢脱贫攻坚硬仗提供坚强的基层组织保障。

　（五）优环境促脱贫 一是大力推进“三建四改五洗” 。2016 年发放水泥 5882 吨，建成入户路 108.95 公里、沼气池 400 口、庭院 1062 个，改水 1165 户、改厨 909 户、改厕 1101 户、改圈 905 户。2017 年投入 900 万元，采购发放水泥 13880 吨，实施“三建四改”惠及 15876 户。大力开展“七乱”治理，加强农村环卫设施投入，新建农村垃圾填埋场 126 个、垃圾池，添置垃圾箱 1000 多个，配备农村专（兼）职保洁员 400 余人，定期不定期开展环境卫生大整治活动，建立曝光台、红黑榜制度，表扬先进，曝光陈规陋习等不文明行为，引导村民逐步养成良好和生活卫生习惯，农村人居环境不断改善。二是成功举办素质提升工程第一期培训班。以“形成好观念、养成好习惯、找到好路子、绘出好愿景”为主要...

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