对于街道运行状况调查报告

　按照区委安排，本着重在发现问题、研究对策的思路，通过调查走访、查阅资料、座谈讨论等方式，对于街道工作现状、存在问题及解决办法进行了解和探讨，现形成如下调查报告。

　一、基本情况 现街道由 2012 年 12 月全市社会扁平化管理改革而来，承接了原来街道所承担的一切工作职责，扮演着政府派出机构的重要工作角色。现全区设 11 个街道，街道下辖 29 个居委会。

　（一）管辖地域广。街道管辖面积 275 平方公里，占全区总面积 44%，管理全区 13 个城市区块。驻有油田二级单位18 家，矿大队级单位 100 余个，个体工商业户 4300 多家、各类法人企业 600 余家，医疗教育金融通讯等机构几十家，市（商）场等人员聚集场所 45 处。

　（二）服务人口多。街道服务人口 4365 户 13.5 万人（2013 年），占全区总人口的 81%（2013 年）。其中油田、区政府的家属及职工约占城市人口的 80%。城区老、弱、病、残、穷以及邪教、街道矫正等特殊人口近 2 万人，占全区的15%以上。同时，随着服务的扩面和深化，油田在职人员及流动人口更多的社会责任也已列入街道服务范围。

　（三）业务范围杂。街道当前承接的工作内容，直接与百姓接触的所有事项都是通过街道实现的，基本涵盖了包含

　党委、政府、人大、政协和公、检、法在内的所有部门。同时在事权下放的大环境下，一些原本由部门承担的业务例如社保等，直到今天仍在陆续下放。同时，街道迎检多、挂牌多、争创先进多。据不完全统计，2015 年街道共迎接大少检查 150 余次，参加各类先进评选 20 余次；共有司法、公安、团委、妇联等 10 余个部门在街道挂牌分支部门。

　（四）工作责任大。街道工作点多、线长、面广、量大，特别有些职能界定模糊，在当前有错必查必处、纪检一问三责的大环境下，街道所需承担的责任风险大增。目前，街道所需承担的最大风险是属地管理责任。安全、信访稳定等工作，在一年的关键节点，很多时候都明确属地管理为主，但由于街道责大权弱的实际，很多事项无法彻底解决，大多只能维持一时的稳定。同时，区每年确定的城市管理、协税护税、文明卫生城市创建等工作，几乎半数以上都由街道具体落实。

　二、存在问题 街道作为党委和政府的一个层级，运行要件主要是人、事、钱、权、责 5 个要素。特别是在街道管理体制改革后，由于相关配套没有到位，加之长期以来形成的事多、权小、责任大的局面，致使在人、事、钱、权、责五个方面矛盾日渐突出。

　（一）关于“人”的问题。目前，街道共有各类工作人

　员 571 人。（附表一：街道人员构成一览表）

　一是成分杂。街道工作人员可分为 4 大类 18 种情况。第一类是体制内的身份人员，归人社局和组织部管理，共 102人，其中录入省公务员平台行政编制干部 30 人，未录入省公务员平台的行政编制干部 13 人（区编办显示为行政），参照公务员管理事业编制干部 20 人，事业编制干部 32 人，机关工勤 7 人；第二类是全市统一招考人员，归人社局管理，共 93 人，其中人事代理 28 人、治安员 43 人、技校生 22 人;第三类是公益性岗位的协管人员，归人社局管理，共 251 人，分为城管、交通、流动人口、残疾人、医保、社保、劳动、卫生、彩虹工程、助老、妇联共 11 种情况；第四类是街道聘用人员和居委会选举人员，归民政局管理，共 125 人。其中街道聘用人员 38 人，居民选举人员 87 人。从四类人员身份看，临时人员构成了街道工作人员的主体。这部分人员进入渠道多，过去共有 9 个业务主管部门招聘过协管人员。这些部门当时主要基于解决人员不足、社会就业、维护稳定、行业内部平衡、贫困救助几方面考虑，并把招录的 85%人员都安排到了各街道（全区 293 人），最终形成了街道人员身份多、素质低、年龄偏大、不稳定、女性比例大的特点。街道 375 名临时聘用和居委会人员中，女性 323 人。由于男性少、具有执法资格的编制人员少，致使城管、劳动监察、安全、维稳等工作很难有效开展。

　二是编制乱。目前，省市分别实行原街道办事处和现有街道两个平台管理，人编不符。全市 70 个街道的行政和事业编制全部按照改革后街道进行了核定（各区在原街道办事处编制和人员的处理上情况不清）。目前我区核定街道行政编制 44 个，实有行政编制人员 43 人，其中编制在原街道司法所和区司法局 6 人、未在街道落编 2 人，没有录入省公务员平台 13 人（详见附表二：行政编存在问题情况）。核定事业编制 66 个，实有事业编制人员 52 人，其中 20 人为参公管理的事业编制，人事关系分别在城管监察大队、行政办、动检所、财政局、人社局、经发局。

　在科级干部中，现有正科级干部 13 人，调至市庆南园区管委会 1 人，没有录入省公务员平台 5 人。副科级干部 30人，其中事业编制 8 人与区编办核定的副科级为行政编不符（详见附表三），未进入省公务员平台 6 人；另外还有行政编副科级 2 人仍在执行科员工资。

　因编制产生了两个问题：第一是所占岗位为行政编，但自身为事业编制，没进入省平台的副科级以上干部，共 19人，这部分人调入街道后岗编不符；第二是参公管理人员 20人，由于省市进行人事制度改革，将这批人按照事业编制执行，但这部分人以前作为参公管理单位人员，并没有相应的职称等，工资待遇受到影响较大。（目前参公问题市人社局正在研究）

　三是待遇低。主要是街道临时人员同工不同酬问题突出。街道临时人员共有 376 人。其中公益性岗位人员按照全市统一标准执行，共 251 人，月工资在 1200—1500 元之间，三险扣除财政缴纳部分，个人还需承担 330--552 元。街道聘用人员共 38 人，工资从 2014 年 7 月份开始调整到 2000元/月，和其他区基本持平。目前只有居委会委干部工资最低，共 87 人，这部分人员执行主任 1500 元/月、副主任 1300元/月的工资标准已经 10 年，他们自己每月需缴纳三险528--842 元（详见附表四：临时性人员薪资待遇情况）。上述三类人员中，公益性岗位人员的工资保险等由市财政全额拨款，区里只负责日常管理和考勤等；街道聘用人员和委干部的工资保险由市区两级财政各承担 50%。他们中存在问题最大的就是居委会选举人员，2012 年末街道改革时，市民政局表示居委会人员可以不坐班，采取相对宽松的流动工作法。但在实际工作中，很多工作都要求他们必须坐班。目前他们平均工资待遇已经低于全市最低工资 1450 元的标准，全市居委会主任（副主任）曾到市民政反映，但各区并没有统一标准，目前已知萨区委主任月工资为 2100 元，副主任月工资为 2000 元，其他区没有具体明确。

　四是难留人。街道虽然是服务群众的第一线力量，但在“传统”的观念中，其地位还是“低”于机关“核心部门”。这一方面是由于街道工作琐碎，年轻人感觉学不到有用的

　“业务知识”；另一方面就是相比区机关成长慢、边缘化，年轻干部看不到提拔希望，不愿意长期在街道工作。比如按照市里有关规定，一般干部按照 10%的比例评选优秀干部，但 11 个街道人数都不够，一般干部很难评到优秀档次，或者根本不可能连续二、三年为优秀。在职称聘任中，去年市人社局明确规定街道不允许晋副高及以上职称，具有聘任资格的人员只能降级聘任。纪检、政法、信访、司法等工作在区级部门全部都有工作津贴，但街道做具体工作的人员却没有津贴补助。此类问题的堆积，造成街道留不住人的局面。

　（二）关于“事”的问题。目前，街道共承担区级部门具有法律依据的事项 32 项，其中承担行政确认 23 项，行政给付初审 5 项，行政审批初审 4 项。

　一是机构不理顺。街道成立后，没有任何一级组织和单位对街道的机构性质予以明确，省里也没有通过街道工作站机构的审批，街道“一套人马、两个机构、两个章子”的局面，造成很多工作上和机制上不顺畅。由于街道的机构性质没有确定，街道干部的正常调转就存在问题，同时也涉及科级干部的一些切身利益，比如如果实行公务员任正科十五年享受副处级待遇，就会产生新的问题。一些涉及大庆市外的工作业务，都需要原街道办事处的公章，就需要履行现街道工作站和原街道两个手续，增添了很多不必要的麻烦。各街道在争取大庆市以外的项目上，也存在不顺畅的问题，很多

　国家和省的荣誉是要求街道争创的，但在我市实际上承接的是居委会，有些以街道名义争创的项目，在我市实际上是街道，不但在准备迎检材料时名称不一，在检查验收时，室外设置的一些牌子和宣传资料也让很多群众看不明白，经常分不清街道和街道、居委会三者的关系。同时，原街道办事处下面设置的劳动保障所、司法局设置的司法所等机构，改革时没有同时进行，目前还保持原来状态，也给开展相关工作带来很多麻烦。

　二是政策面不统一。所有区级业务部门直接面向居民的工作都是由街道承接的，市级机关部门在落实国家和省的同一政策过程中，有时候由于各部门缺少沟通，对政策理解不一致，经常发生各部门之间的要求相互交叉甚至冲突问题，导致街道不知道该如何落实，很多工作只能应付了事、蒙混过关。再就是街道职能定位不清晰，比如街道改革时公章管理一项，市里专门由“两办”下文，规定街道只给开 23 个方面的证明。但在实际工作中，像已毕业大学生报考教师和参加公务员考试，教育局和人社局就同时要求街道开具思想状况证明，但这些证明市里也没有具体规定。再就是证明血缘关系、财产归属、生活状况等，有的规定模棱两可，有的不在文件规定范围之内，造成了街道与居民之间的较大矛盾。同时，政策面的不统一，造成工作失真，很多部门对上级的文件要求，没有认真研究红岗的实际，直接组织街道开

　会传达上级文件进行落实，致使很多工作随意性大、附和上意，上级要求什么标准就填写什么标准，在街道队伍和群众中造成了很多负面影响。比如，在整顿软弱涣散基层党支部工作中，省里文件已经明确各类支部打分项和标准，并在各支部会议上进行了学习传达。但在实际执行过程中，市组织部门要求按比例确定软弱涣散基层支部，不仅街道党工委工作很难做，而且被确定为软弱涣散的基层支部意见也比较大。

　三是工作不顺畅。由于行业管理、属地管理、业务管理的多重管理模式并行，应该说在大多数情况下推动了工作的有效开展，但由于与之匹配的责任机制没有完善，也产生了互相指靠、互相推诿、互不负责的情况，致使一些工作不顺畅。目前街道乃至机关部门的工作还存在程序复杂、无用功多的问题，加大了街道人财物的无端浪费。比如考勤问题，每个街道都存在人员借调情况，借调人员最多的街道涉及近10 个部门，按规定每个月都需要向借调部门报送考勤表，很多时候仅仅为报考勤报，单位车辆就往返多次。在工作部署上，很多业务部门按照上级要求，或者为了转移责任，分配给街道的工作有很多街道不涉及或者没有的，在报送电子版的情况下，也要求一把手签字盖章并报送空表，实质上除了防止发生问题转移责任，或者说明做了一些工作以外，实际意义并不大。再比如，按照区里城管权力下放的精神，相当

　一部分城管执法权力在街道执行，但在实际工作中，除去街道城管队员业务不熟外，每个执法案件最后都要提交到法院申请强制执行。这其中，案件到每个程序都分别需要街道城管队员、区城管局法制办主任、监察大队大队长、城管局长签字，一个案件办下来，街道需要到城管局盖章签字少则五六趟，多则十几趟，程序过于繁琐。

　（三）关于“钱”的问题。街道的财政收入主要由区政府财政预算拨款、自有资产出租、争创品牌上级资金匹配和协调油田相关部门支持等四部分组成。目前看，油田企业和其他一些企事业单位的管理方式都发生了变化，加上街道自身的造血功能有限、额外收入全部上缴区财政、品牌创建资金专款专用管理更加严格、同时很多工作还没有落实费随事转政策，几方面因素叠加影响，造成街道保刚性、保运转、抓创新的压力越来越大。

　一是保基本运转压力大。目前街道全年预算主要为办公经费、车辆、误餐费、武装、通讯、居委会办公费及托儿费相关福利几个方面。其中误餐费体制内的人员每月补助 150元，公益性岗位及居委会干部等体制外人员没有误餐补助，车辆经费每个街道 20000 元/年，武装费 5000/年，每个居委会办公费 1500/月，这几项也是各街道的主要额外支出项。上述经费都属保底线运营，基本可以维持街道的日常运行。

　二是预算外支出增加。随着街道属地职能的强化，社会

　服务创新项目、各类宣传活动、大型普查等越来越多，街道承担的城市管理、维稳、安全、招商引资等工作越来越重，致使街道预算外支出增加。特别是街道的创新服务项目支出和维稳支出几乎占到了预算外支出的三分之二，一些维稳压力大的街道难以支撑。另外，人口普查、经济普查、地名核查、僵尸企业调查、重点人群调查、安全隐患排查、维稳对象排查等大型调查普查活动，各部门的经费也不多甚至没有，基本都是只安排工作不提供经费，都由街道在自有经费内进行调剂，每年需要调动街道的工作人员、网格长、甚至志愿者都很多，基本依靠社会资源的支持，各街道人财物压力很大。

　三是入不敷出，欠账运行。在街道日常工作和突发性工作中，由于当前辖区各企事业单位在人财物的管理上日渐趋紧，各街道难以再通过寻求支持的方式开展一些临时性工作，为保障工作运行，很多预算外支出都采取平时签字，定期一次性结算的方式，以保证各项工作正常开展。特别是对临时性发生的预算外支出，基本都采取个人先行垫付，在年末或半年时统一结算。

　（四）关于“权”的问题。街道作为政府的派出机构，自身不是独立的执法执罚主体，自身所履行的属地管理责任，主要通过相关业务部门赋予的初审权和自身进行属地管理所履行的监督权来实施。

　一是偏重业务型的初审权。街道的初审权主要来源于承接上级业务部门的具体工作，全区所有区级业务部门涉及到的特殊人群、社会救助、高龄老人、供热补助、低保、计生、贫困人口、特殊人群、就业失业、社保医保、流动人口基础性资料等，全部都由街道进行统计、调查摸底、宣传教育和入户走访。在具体工作中，上级一些业务部门将初审的第一道关口放在了街道，由街道对具体信息归纳整理把关后，将符合条件的报由上级业务部门审批。目前，街道共有初审事项 32 项，涉及计生、民政、社保、医保、政法、公安、司法、房产、规划、教育、卫生、妇联、人社、经济、城管共15 个部门。

　二是缺乏依据型的执法权。按照权责法定的原则，街道开展的城管、劳动监察、安全、食品卫生等项目执法执罚检查工作，还存在法定依据模糊的问题。在我市，街道（原街道）从事的相关工作，绝大多数都是以宣传教育为主，具体执法执罚工作涉及到履行法律程序时，都是由县区级行政主管部门执行。目前，全市街道层面开展的相关执法执罚工作都需要与相关职能部门联合开展，并由相关职能部门承担主要的法定责任，街道主要从事一般性的日常管理工作。由于街道在履行执法程序时不是执法的主体，很多执法工作能否顺利推进还主要取决于职能部门的意见。

　三是近似告知型的监督权。街道管理辖区事务主要是通

　过监督的方式进行，重点集中在消防安全、食品卫生、劳动用工，及各类公共事务等方面，街道对发现的问题直接进行告诫，并告知相关业务部门，督促其履行监管责任。比如在安全、卫生、劳动等方面，每次区里统一安排相关检查工作，街道都组织人员开展相应的检查活动，并上报相应的问题汇总报表。但在实际工作中，很多问题由于缺乏有效的跟踪问效机制，相关检查只限于街道报表结束，很难得到有效解决。日常工作中，对于街道反映的相关问题，也都是以相似的结果收尾。街道监督权的实施，一方面是告知有关部门存在的问题，另一方面也是有效减轻带给自身的责任，但一旦发生不可预见性问题，街道仍承担着不可推卸的行政风险。

　（五）关于“责”的问题。街道在推动社会管理，履行属地责任的工作中，和县区级以上政府有很大的区别，县区级以上政府自身具有一定的执法执罚职能，而街道作为派出机构，自身缺乏有效的执法执罚等硬措施，更主要的是作为区级相关业务部门触角的延伸，自身很多管理服务职能的实现，都是通过和区业务部门的合作实施的。

　一是安全责任风险大。街道在社会安全管理上主要是排查隐患、宣传告诫、信息反馈等职能，能够整改的协调组织相关部门进行整改，问题较大的将隐患告知主管部门和业务部门，并配合督促存在隐患单位和个人进行整改。由于街道自身不是行政执法主体，加上一些隐患单位考虑经济利益等

　因素刻意拖延，执法程序周期长，导致隐患整改率低，很多问题迟迟得不到解决，属地管理的风险加大。

　二是维稳责任难化解。目前很多维稳工作，特别是在国家重点时期，都要求把属地责任作为主要责任，但由于很多问题错综复杂，街道不是属事单位，自身没有化解问题的能力，主要是采取日常监控、思想劝诫、延缓拖延等办法，维持暂时的相对稳定，难以从根本上解决问题。目前实行的驻京驻省及市里值班制度，每个街道每年都有两人驻京驻省到市，很多街道男同志少，个别同志需要年年到北京和省市值班，街道和个人压力都很大。

　三是社会综治管理难。很多街道都存在精神病、邪教、街道矫正、刑解释放、街道戒毒、“新疆人”等特殊人群，这部分人员对于各业务部门都是管理难点，需要多个部门配合，开展长期的管理服务。特别是街道矫正、刑解释放、街道戒毒人员，目前已经全部下放到街道司法所直接管理，街道与这些人员日常接触最多，工作任务也相对最重，又缺少专业性的人员和必备的手段，一旦发生恶性事件，承担的风险也最大。

　正是不可推卸的属地责任存在，导致街道在履职过程中出现三个问题：一是行政风险大。为了转移责任，在工作部署上，很多工作区直部门直接内部沟通就能解决，有的也安排给街道，让街道充当第三者去沟通，无形中加大了工作量。

　在工作程序上，还规定必须街道签字盖章。不但经济责任如此，很多工作都形成了这样的惯例，将发生错误所带来的行政问责等风险移交给了街道。又由于街道很多人员素质偏低、流动性大，又无形中提高了风险概率。二是法律风险大。街道不是开展行政执法执罚的主体，由街道去操作例如城市拆迁事宜，如果发生行政复议或法律败诉，街道将处于非常尴尬的处境，给政府增添不必要的麻烦。实际上，法律赋予街道的更多是服务和监督的权力，而全市目前很多街道都承担着一定的执法执罚的责任，如果发生问题，最终的责任都会转嫁由政府承担。三是推诿扯皮多。由于街道和区级部门都存在安全稳定和城市管理的执法执罚和监督管理责任，很多行业部门直接将上级文件转发，一些事情都实行属地管理，但街道由于缺乏执法执罚的力量，致使很多工作推着干、拖着干、推诿扯皮的事情很多。

　三、几点建议意见 为保障街道职能的有效实施，真正成为推动经济社会发展的基层动力，建议从明确街道机构定位、解决人员编制待遇、理顺街道和部门职能关系、增加街道投入四方面入手，解开束缚街道的枷锁，使之真正发挥自身所蕴藏的能量。

　（一）理顺人员编制，加强队伍建设。目前省市实行街道和街道两个平台管理，编制办和人社部门的人员身份等也不一致，由于编制性质、行政职级互相关联，解决这些问题

　需要协调省市区三级的关系，并统筹编制办和人社、组织三个管理部门。一是理顺人员身份。11 个街道共有 21 人存在自身编制与岗位编制设置不符的问题，其中 13 名行政编副科级以上干部没有进入省公务员平台，这些人需要市委组织部出台相关文件报送到省委组织部门，然后区编制办才能录入信息，履行相关手续。建议协调市委组织和编制部门出台相关文件，完善所有手续，解决这部分人的编制问题。另外还有 8 名事业编副科级干部也需要与上级组织编制部门沟通，进一步理顺关系。二是理顺科级干部职级。目前我区街道核定的副科级以上编制为 44 个，而原街道办事处副科级以上编制为 25 个。如果街道机构得不到省里审批，恢复到原街道的编制设置，将超出 19 个副科级以上干部职数，目前实际人数超出原街道编制 18 人。建议首先在目前街道编制下进行理顺，根据现有街道科级干部指数，对目前街道岗编不符的副科级以上干部，待事业编制转行政编制以后，履行正常程序调转。

　（二）加大投入力度，解决财事矛盾。为了保证街道队伍的稳定，解决同工不同酬、财权事权不匹配问题，进一步调动街道队伍的积极性，建议从投入上和机制上完善相关的管理办法。一是提高居委会选举人员薪酬待遇，解决同工不同酬问题。在全市 2001 年全面推行街道建设以来，居委会干部在所有的人员中贡献最大、任务最重，待遇最低、在街

　道平均工作年限最长，他们过去直到现在也仍然是各街道不可缺少的工作主力。他们工资待遇低的问题已经呼吁多年，目前全市其他四区居委会选举人员工资调整各不相同，结合我区实际，建议给予一定调整，以激发这部分人的工作积极性。（据民政部门了解，目前全市正在研究统一的解决办法）。二是明确费随事转的工作机制，解决一些工作开展难的问题。针对大型普查、宣传活动多的实际情况，建议建立一套业务部门与街道的协调工作机制，按照人随事转、费随事转的原则，明确各自工作分工，理顺工作程序，确实解决好无人干事，无钱干事、推诿扯皮的问题。

　（三）明确职权定位，完善工作机制。街道改革后，岗编发【2013】5 号文件中规定：“各街道工作站为区政府派出机构，分别与各街道党工委合署办公，承接原街道办事处全部职能。”目前看，街道改革后，与之相匹配的人、财、事、权一系列配套机制还没有完善，街道行政管理体制和机构都还存在体制不顺、职责不清、责权利不一致的问题。建议理顺区政府业务部门和街道的关系，合理划分职责权限。按照统一领导、分级负责、权随事走、费随事走、责权利相一致的原则，明确以条为主的工作由条条负责，以块为主的工作由街道负责。一些服务性较强的机构和人员，可由街道和主管部门双重领导，以街道管理为主；安全、卫生、市场监督等具有监督检查职能的机构和人员，以主管部门管理为主。

　以上汇报不当之处，请领导批评指正。

　说明：1、本文所说的没录入省公务员平台，是指我区编办平台虽然显示为行政编，但在省公务员平台没有登记。

　2、本文所说的岗编不符，是指街道工作站的站长、副站长在区编办设置的都是行政编，但目前在这个岗位上的干部实际上是事业编。

　目前，各街道岗编不符问题主要表现在，就是事业编制和没有录入省公务员平台的科级干部，身份与所担任的站长、副站长行政岗位不符。

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