论行政公益诉讼的宪法基础

　　摘 要：
　　我国行政诉讼法要求原告与被诉行政行为之间存在利害关系，奉行的是主观诉讼原则。行政诉讼承担着对民主的捍卫功能和实践功能，但是在主观诉讼原则之下公民无法通过司法途径参与公共事务管理并维护公共利益，行政诉讼制度的民主根基被削弱。不断膨胀的行政权几乎垄断了对公共利益的解释权和维护权，法院无法通过司法权对其进行有效制约。利害关系要件和过于狭窄的受案范围导致为数众多的行政违法行为无法接受司法审查，延缓了行政法治的进程。权利的发展变化导致公民与行政行为的利害关系弱化，对权利救济制度提出新的要求。传统行政诉讼模式因此遭遇合宪性危机。行政公益诉讼制度是对传统行政诉讼模式的有益补充，我国初步建立了行政公益诉讼的制度框架，但仍然需要在试点的基础上不断探索该制度的完善之道。
　　关键词：行政公益诉讼；主观诉讼原则；公共利益；利害关系；宪法
　　中图分类号：DF74
　　文献标志码：A DOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2016.06.03
　　一、公共利益的呼声与回应
　　如何有效地治理环境污染、公共安全、食品和交通等涉及公共利益的事项已经成为一项全球性的议题。进入21世纪以后，我国也进入了公共领域的问题多发期，河流污染、雾霾和食品安全成为多数公众所关心的议题，如何通过制度性的手段治理这些难题不仅关系到公共利益的维护，更是对国家治理能力现代化的重大考验。在此背景下，党的十八届四中全会首次提出要探索建立我国的公益诉讼制度，无疑是对公众保护公共利益呼声的有力回应。作为公益诉讼制度之一种，域外法治经验已经表明行政公益诉讼制度对于维护公共利益的积极作用，这直接影响了我国学者对这一制度的认知
　　国内学者对行政公益诉讼研究的代表作有：黄学贤，王太高.行政公益诉讼研究[M].北京：中国政法大学出版社，2008；王珂瑾.行政公益诉讼制度研究[M].济南：山东大学出版社，2009；路国连.论行政公益诉讼——由南京紫金山观景台一案引发的法律思考[J].当代法学，2002（11）.。
　　以诉讼目的为标准，行政诉讼可以分为主观诉讼和客观诉讼两种模式[1]。主观诉讼的目的在于为相对人提供权利救济以维护私益，通常要求起诉者与被诉行政行为之间存在利害关系。客观诉讼旨在维系客观公法秩序或公共利益，仅对起诉者作出形式上的要求而不必受到行政行为的现实侵害[2]。我国行政诉讼法要求行政相对人获得原告资格的要件之一是要与被诉行为之间存在利害关系
　　参见：《行政诉讼法》第25条第1款之规定。，奉行的是主观诉讼原则
　　为叙述方便，本文将这种秉持主观诉讼原则的诉讼模式称为“传统行政诉讼模式”或“传统模式”，以区别于行政公益诉讼。，作为客观诉讼的行政公益诉讼制度则是在回应“如何监督政府在公共利益领域的不法行为”等问题的基础上逐渐发展起来的[3]。
　　事实上，作为行政诉讼的类型之一，行政公益诉讼并不存在独有的宪法基础，它与现行的行政诉讼制度立足于相同的宪法根基，只是由于当代政治与社会的发展变迁导致传统行政诉讼模式已经无法完全满足宪法的要求，行政公益诉讼才获得发展契机。那么，行政诉讼制度的宪法基础包括哪些方面？根据《现代汉语词典》的解释，所谓“基础”是指事物发展的根本或起点[4]；从法学角度来看，“宪法基础”对于一项公法制度的规范含义有两层：一方面，具体制度之构建要有基本的（直接或间接）宪法和法律依据，以解决制度的宪法“资质”问题，可称之为静态基础；另一方面，则是对制度的运作进行引导和规范的宪法基本原则和目标，以约束制度在宪法设定的框架内运转，可称之为动态基础。因此，行政诉讼制度只有兼具静态和动态宪法基础才能谓之为“合宪”。
　　《行政诉讼法》第1条宣称“根据宪法，制定本法”。根据学者的研究，该条款的规范内涵之一是国家通过创制性立法对宪法权力进行细化[5]，据此可以认为行政诉讼法是对国家审判权和司法制度相关宪法条款的细化。而且，根据基本权利作为客观法的建构功能，行政诉讼法也可以被认为是对《宪法》第41条第1款关于公民批评、建议、申诉、控告等权利提供的制度性保障[6]。这些条款构成了行政诉讼制度的静态宪法基础。本文所要尝试进行的则是从动态角度分析行政诉讼制度的宪法基础，因为自1989年《行政诉讼法》颁布实施以来，无论是政府“依法行政”的含义还是国家对人权保障范围都发生了较大变化[7]，事实上对行政诉讼制度提出了新的要求，但是《行政诉讼法》直到2014年才完成第一次修正，而且对行政公益诉讼制度仍然持排斥态度，因此，传统行政诉讼模式是否还能满足宪法的要求就存在一个很大的疑问，这也构成了本文基本的问题意识。
　　虽然我国不同学者对宪法基本原则的表述各有不同，但是从不同学说的交集来看，“法治”、“民主”、“分权”和“保障人权”作为宪法基本原则是学术界的共识
　　参见：张庆福.宪法学基本理论[M].北京：社会科学文献出版社，2015：176-188；周叶中.宪法[M].北京：高等教育出版社，北京大学出版社，2003：93-105；韩大元，林来梵，郑贤君.宪法学专题研究[M].北京：中国人民大学出版社，2008：138-146.。本文将以宪法基本原则为棱镜，考察我国传统行政诉讼模式对上述原则的实现程度，为了避免论证逻辑的混乱，文章以下各部分基本按照“原理——规范——问题”的路径展开，即首先阐述行政诉讼与宪法各原则之间的关系，然后阐释相关宪法条款的规范内涵，最后结合我国行政诉讼的现状指出存在的问题以及行政公益诉讼如何能够解决这些问题，文章结尾对我国行政公益诉讼制度的实践作出评价和展望。
　　二、行政诉讼与民主
　　以司法活动为核心的行政诉讼制度如何承担民主功能？这是一个必须要回答的问题，因为一般认为，司法过程和政治过程有着不同的价值取向。前者是指法官审理和裁判案件的过程，以探寻真相、实现正义为目标，强调从业者的专业性；后者则是按照多数决原则决定公共利益的过程，以民主为导向，注重不同社会成员的政治参与。机械地将民主规则引入司法会在很大程度上破坏法律职业者的专业判断，极端时甚至会导致民众情绪主宰一切而深陷法律虚无主义的泥潭（如“文革”）。不过，法官裁判活动对机械民主规则

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