陈瑞华：劳动教养的历史考察与反思

　　一、引言

　　近期以来，劳动教养问题引起了法学界的广泛关注。这一方面是由于立法机关曾经启动了“劳动教养立法”机制，试图通过颁行“劳动教养法”，来实施对劳动教养制度的重大改革，另一方面也是因为在法治观念日渐深入人心的今天，劳动教养制度在其存在的正当性和合法性上正面临着越来越强烈的质疑和挑战。

　　尽管绝大多数人都对劳动教养制度的正当性持贬低甚至否定的态度，然而，有关劳动教养制度的讨论总体上是围绕着立法对策问题来展开的。人们所关心的主要是应否取消劳动教养制度，以及如何将劳动教养纳入现存的刑法或者行政法体系之中的问题。在这些问题上，确实存在着一些不同甚至相互对立的观点。例如，不少人主张在中国建立“保安处分”制度，从而将劳动教养的一部分适用对象吸收进中国式的“保安处分”之中；
有人认为应当将劳动教养所针对的“违法行为”加以刑法化，使它们变成一些轻微的犯罪，并受到较为轻缓的刑罚，从而达到以刑法和刑事诉讼法来控制劳动教养的目的；
还有人建议维持当前这种将劳动教养作为特殊的行政处罚的作法，但在剥夺自由的程度和适用程序上作一定的改革，如将劳动教养的期限缩短到两年以下，将劳动教养的决定权限放置在法院手中，使劳动教养的决定通过司法裁判程序来作出。当然，也有极少数人认为劳动教养制度违背法治的基本原则，带有明显的阶级斗争时代的痕迹，与当前“依法治国”的环境格格不入，因而主张彻底废除这一制度。

　　这些讨论无疑都具有一定的启发性。笔者本人也曾参与这场讨论，并提出了通过改造中国的刑事制裁体系和行政制裁体系的方式，来最终废除劳动教养制度的观点。但是，即便将劳动教养纳入刑法或者保安处分的体系之中，从而使其受到司法裁判机制的控制，这一问题真的就能得到解决了吗？更进一步地说，假使劳动教养从制度上彻底消失了，国家公共权力机构对公民人身自由的限制和剥夺，就可以得到妥善的约束了吗？答案恐怕是否定的。例如，如果劳动教养在适用对象方面的恣意化如何不加以遏制的话，那么，即使这一权力由法院通过一定的司法程序加以行使，其反法治的性质也终究不会改变。又如，劳动教养制度即使被废除了，但如果公安机关仍然像目前这样拥有随意剥夺公民人身自由的权力，那么，诸如收容教养、收容遣送、收容教育、强制戒毒、强制医疗之类的行政措施，依然可能成为剥夺公民自由的“合法途径”。事实上，最高立法机构在1996年就曾试图通过废除收容审查制度，来解决公安机关的任意羁押问题，但这一改革努力并没有取得成功。因为只要公安机关拥有自行剥夺公民自由的权力，那么，任意羁押就会随时随地发生，只不过这种羁押的名义发生了变化而已。

　　看来，不论劳动教养本身存在的问题有多么严重，都终究不过是一种表象。

　　这一表象的深层所反映的其实是如何限制国家公共权力以及如何保证个人权利和自由不受任意侵犯这一宪政问题。有鉴于此，本文拟从历史的角度，对劳动教养制度的产生、变化过程作一简要的回顾。在此基础上，本文将揭示劳动教养制度的反法治和非正义缺陷，分析当前各界所致力的“劳动教养立法”所处的困境，并就公民自由的宪法保障问题提出自己的见解。[ii]

　　二、“肃反”时期的劳动教养

　　新中国成立之初，中共中央为巩固新生的人民民主专政政权，发动了一系列的政治运动。1950年3月8日，中共中央发布了《关于镇压反革命活动的指示》，进行了大规模的镇压反革命运动。这一运动一直持续到1953年。1951年3月，中共第一次全国组织工作会议通过了《关于整顿党的基层组织的决议》，开展了整顿党的基层组织、审查全体党员、清除“混入党内的坏分子”的活动，划定了“坏分子”的界限。同年4月23日，中共中央发布《对土地改革业已完成地区的地主参加劳动生产及就业问题的指示》，决定对那些有农业劳动能力而又无其他职业的地主，“编成劳役队强迫他们劳动”，由此产生了“强制劳动”制度。1951年5月21日，中共中央发布《关于清理“中层”“内层”问题的指示》，对军政机关和党组织内部的“反革命分子”，采取了“集中训练、审查”的措施。从同年12月开始，中共中央发动了“三反”运动，对贪污、浪费、官僚主义行为进行了清查和处理。

　　1955年7月1日，中共中央发出《关于展开斗争肃清暗藏的反革命分子的指示》，在各级党政军和群众团体的机关中开始了肃清暗藏的反革命分子的运动。

　　与以往历次政治运动不同的是，中共中央对这次“肃反”的规模有着预先的估计，也就是全国党政军机关、团体、企业、学校的所有人员中，“大约有百分之五左右的暗藏的反革命分子和坏分子”。[iii]经过审查、甄别，最后被发现和清理出来的“反革命分子”、“坏分子”以及“反革命嫌疑分子”有数万人之多。那么，如何妥善处理这些人呢？

　　1955年8月25日，中共中央发布了《关于彻底肃清暗藏的反革命分子的指示》，对处理“肃反”运动清理出来的反革命分子和坏分子作出了新的规定。按照这一文件的要求，

　　“对这次运动中清查出来的反革命分子和其他坏分子，除判处死刑的和因为罪状较轻、坦白彻底或因为立功而继续留用的以外，分两种办法处理。一种办法，是判刑后劳动改造。另一种办法，是不能判刑而政治上又不适于继续留用，放到社会上又会增加失业的，则进行劳动教养，就是不判刑，虽不完全失去自由，但亦应集中起来，替国家做工，由国家发给一定的工资。各省市应即进行筹备，分别建立这种劳动教养的场所。全国性的劳动教养的场所，由内务部、公安部立即筹备设立。”

　　这是中共中央第一次明确提出对“反革命分子”和“坏分子”实行劳动教养的政策。在历次政治运动中，中共对那些被清查出来的“反革命分子”、“坏分子”及其他有问题的人，采取了从警告、调职、撤职、开除党籍到判刑、枪决等各种不同的处理方法。当然，对于那些在各种机关和团体中任职的公职人员而言，行政开除也可能是一种处理上的选择。不过，对于这次“肃反”中清查出的如此多的政治上有问题的人，单单采取上述几种处置方式显然缺乏必要的选择余地，且容易带来一定的消极作用。可以说，劳动教养就是在这种背景下产生的。

　　之所以采取劳动教养这一新的处置方式，是因为在被清查出来的人中，有一部分人的罪行尚未达到判处死刑和判刑后劳动改造的程度，但他们又有一定的反革命行为，因而不适于继续留在党政军机关和其他群众团体中任用。而如果采取行政开除的方式，将他们清理出机关和团体并放置到社会上去，又可能造成一定的失业情况，从而导致社会不安定的因素增加。因此，对这些人实施介乎开除和判刑之间的处置方式，既不像对待罪犯那样完全剥夺其人身自由，也对其采取一定的强制手段，使在丧失一定自由的情况下，参加劳动，接受教育，这显然为处理那些尚不够判刑的“反革命分子”和“坏分子”找到了一条崭新的出路，从而既达到对这些加以有效管束从而巩固政权的目的，又能体现“惩办与宽大相结合”的政策。

　　在1956年1月10日发布的《关于各省市应立即筹办劳动教养机构的指示》中，中共中央再次强调了建立劳动教养制度的指导思想：

　　“在肃清一切暗藏的反革命分子的运动中，将清查出一批不够逮捕判刑而政治上又不适合继续留用，放到社会上又会增加失业的反革命分子和其他坏分子，需要进行适当的处理。为了妥善地解决这个问题，中央决定，采取劳动教养的办法，把这些人集中起来，送到国家指定的地方，组织他们劳动生产，替国家做工，自食其力，并且对他们进行政治、思想改造工作，使他们逐渐成为国家的真正有用的人。”

　　这份文件不仅再次指出了劳动教养对于妥善处理那些不够判刑而又不能继续任用的反革命分子和坏分子的意义，而且明确既要强迫他们进行劳动生产，又要对他们进行政治和思想方面的改造，以便使他们最终成为对国家、社会有益的“新人”。可见，所谓“劳动教养”，实际包含着强制劳动和教育改造的双重含义。其中，强制劳动生产是手段和途径，进行政治改造和思想改造是最终的目标。

　　劳动教养制度在后来无论发生怎样的变化，其上述指导思想和宗旨显然不会发生较大的偏离。

　　当然，在“肃反”运动中应运而生的劳动教养制度，后来逐渐适用于“反革命分子”和“坏分子”以外的其他人。这些人主要是指“流氓不守规矩”、“游手好闲”的人，以及危害社会治安、屡教不改，尚不够逮捕判刑的人。这种将劳动教养适用于不够刑事处分的人的做法，对后来的劳动教养制度产生了较为重要的影响。不论是1957年劳动教养制度的建立，还是1979年以来劳动教养制度的重建，这一措施所适用的对象都被确定为有轻微“违法行为”、尚不够刑事处罚的人。其中又可以分为两大类：一是政治上有问题的违法者；
二是实施了普通违反治安管理行为的违法者。

　　当时尽管没有颁布有关劳动教养的法律和法规，但根据中共中央的有关文件，劳动教养的审批制度开始形成，劳动教养机构在各省市开始设立，劳动教养期间的劳动生产制度也逐渐有了雏形。例如，劳动教养的决定必须由各省市党委五人小组负责审查和批准；
劳动教养机构应在省市人民委员会领导下，设立一个有公安、民政、司法行政三部门负责人参加的领导小组。当然，劳动教养的“法定”期限、审批程序以及被劳动教养人的申请救济等问题，都没有明确的文成文规定。[iv]

　　三、“反右”时期的劳动教养

　　对于发生在1957年的“反右”运动，中共十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》是这样评价的：“反右派斗争被严重扩大化了，把一批知识分子、爱国人士和党内干部错划为‘右派分子’，造成了不幸的后果。”[v]根据李维汉的回忆，“这场反右派斗争的后果很严重，把一大批知识分子、爱国人士和党的干部错划为右派分子，使他们和家属长期遭受委屈和打击，……

　　这不仅是他们本人的不幸，也是国家、民族的不幸。据统计，全国共划右派分子55万人。其中，……半数以上失去了公职，相当多数被送劳动教养或监督劳动，有些人流离失所，家破人亡。“[vi]当然，55万余人是个概数，具体数字是552877人，约占当时全国500万知识分子总数的11%以上。[vii]

　　大批“党外人士”和知识分子被划为“右派分子”，起因于他们对当时的党政机关工作提出了尖锐的批评。1957年四、五月间，中共中央发动了一场“整风运动”，并将“知无不言，言无不尽；
言者无罪，闻者足戒；
有则改之，无则加勉”，作为整风运动的基本原则。为此，中共中央专门发出“指示”，组织“党外人士对党政所犯错误缺点展开批评”。[viii]同时，各主要报纸都发出要求党外人士“帮助整风”的强烈愿望和信息。在此背景下，整个中国出现了“大鸣”、“大放”、“大字报”、“大辩论”的高潮。“民主党派”和知识分子也大胆地对各级党政机关工作中出现的缺点和错误提出了公开的批评。当然，由此也引出了章伯钧的“政治设计院”、罗隆基的“平反委员会”、储安平的“党天下”等政治性言论。[ix]最初，毛泽东和中共中央将此言论视为“反共情绪”的表露，并采取了“引蛇出洞”、“诱敌深入”、“准备后发制人”的对付策略。直到1957年6月8日，《人民日报》发表了毛泽东执笔的《组织力量反击右派分子的猖狂进攻》社论，中共中央于三天后发布《关于反击右派分子斗争的步骤、策略问题的指示》，“反右派运动”正式开始。“右派分子”的言论被视为“攻击社会主义制度，推翻无产阶级和共产党的领导”，“右派分子”本身则被定性为“反共反人民反社会主义”的“敌对力量”，同右派的矛盾被认为是“敌我矛盾”。[x]

　　几乎所有有关“反右”运动的资料都显示，劳动教养是当时处理“右派分子”的主要方式。[xi]那么，究竟有多少“右派分子”被送劳动教养呢？迄今为止，有关的准确数据还没有被发现。不过，可以肯定的一点是，劳动教养确实是当时处置“右派分子”的首要手段。[xii]

　　但另一方面，也恰恰是由于要处理大批“反党反社会主义的资产阶级右派分子”，劳动教养才有了一个历史性的制度化、法律化的机会。当然，发端于“肃反”运动之中的劳动教养制度，并非仅仅为处理“右派分子”而建立。“反右运动”只不过加速或推动了劳动教养法律的顺利出台而已。1957年8月1日，经第一届全国人大常委会第78次会议批准，当时的国务院正式公开发布了《关于劳动教养问题的决定》，对劳动教养的对象、性质、处罚内容、审批程序、管理机构等作出了明确的规定。(点击此处阅读下一页)

　　由此，劳动教养正式成为经过中国最高立法机关批准实施的一项法律制度。

　　尽管这部“决定”只字未提“右派分子”之类的话语，但从其对劳动教养适用对象的表述来看，右派分子其实是隐含其中的。因为稍加分析就不难理解，所谓“罪行轻微，不追究刑事责任的反革命分子，受到机关、团体、企业、学校等单位的开除处分，无生活出路的”人，显然包括了“右派分子”。当然，除此以外，劳动教养还适用于三种人：一是违反社会治安、屡教不改但不够追究刑事责任的人；
二是在公职机构中长期拒绝劳动或者破坏纪律，受开除处理，无生活出路的人；
三是不服从工作分配和就业安置，或者不接受从事劳动生产的劝导，“不断地无理取闹、妨害公务、屡教不改的”人。为什么要对这些“流氓、阿飞、盗窃、诈骗分子、反革命分子、反社会主义的反动分子及其他各种坏分子”采取劳动教养措施呢？1957年8月4日的《人民日报》社论提供了这样的解释：

　　“事实证明，对于这些坏分子，一般地用说服教育的办法是无效的；
采取简单的惩罚方法也不行；
在机关、团体、企业内部也决不能继续留用；
让他们另行就业又没有人愿意收留他们。因此，对于这些人，就需要有一个既能改造他们，又能保障其生活出路的妥善办法。根据人民政府长期的研究和考虑，把他们收容起来，实行劳动教养，就是最适当的也是最好的办法。这个办法用最通俗的语言来说，就是国家把那些坏分子收容起来，加以安排，给他们适当的劳动条件，例如由国家投资举办一些农场和工厂，组织他们生产，甚至强制他们生产，用这样一种办法来使他们有饭吃。这样说来，劳动教养既是通过他们自己的劳动养活他们自己；
同时也是通过劳动来改造他们自己。这正表现我们社会主义国家对于这些人的生活、劳动、前途的关怀和负责精神。国家对于他们的处理和安排，也正是为了保障绝大多数的自由幸福生活和社会主义秩序不受破坏。”[xiii]

　　值得注意的是，国务院的“决定”将劳动教养定位为“对于被劳动教养的人实行强制性教育改造的一种措施，也是对他们安置就业的一种办法”。相对于“肃反”时期的劳动教养而言，“反右”时期的劳动教养除坚持原来的通过强制劳动来实施教育改造的社会功能以外，又增加了一项崭新的使命：为那些因为受到开除而生活没有出路的人提供就业的机会。换言之，对“右派分子”以及其他反革命坏分子强制送交劳动教养，其实是给他们在新的社会主义政治经济条件下以工作的条件，使他们由此获得生存的出路。毕竟，在整个国家都完成社会主义经济改造，以及中共的主流意识形态已占据绝对统治地位的情况下，这些被视为“反革命分子”和“反动分子”的人，几乎不可能有独立创业和妥善生存的能力，将他们放置在社会上等于死路一条。正因为如此，《人民日报》的社论才将劳动教养看作是“充分体现了社会主义国家改造坏人的宽大政策和仁至义尽的精神”。

　　那么，劳动教养所发挥的“安置就业”功能怎样才能实现呢？是将被劳动教养者永久性地安置下来，还是暂时将他们放在劳动教养场所从事劳动？对此，国务院的“决定”并没有作出明确的规定。结果，劳动教养的“法定期限”即使在该“决定”中也并不存在。该“决定”只是强调被劳动教养者在劳动教养期间“表现良好而有就业条件的”，可以另行就业，或者由单位、家长、监护人“领回自行管教”，从而解除劳动教养状态。但是，那些在劳动教养期限表现不好而没有就业条件的人呢？如果他们不具备另行就业或者被领回管教的条件，岂不就将被无限期地劳动教养下去了吗？

　　事实上，这种追问并不只是反思国务院“决定”的“立法技术漏洞”。在该“决定”实施后的三、四年时间里，确实存在着“劳改有期，劳教无期”的现象[xiv].也确实存在着劳改与劳教不分、劳动教养举办权下放到县、劳动教养随意审批等问题。于是，才有了公安部1961年的第十一次全国公安工作会议。根据该会议形成的文件《关于当前公安工作十个具体政策问题的补充规定》，收容劳动教养人员须经过专署（市）公安处、局长批准；
劳动教养在指导思想、性质和执行场所方面要区别于劳改；
劳动教养的期限一般为二年到三年，由劳动教养机构“内部掌握”，只在收容时向本人及其家属宣布；
对表现不好的劳动教养人员，可以延长劳动教养期限。同时，劳动教养机构必须由专署、市经省级党委批准才可以举办。[xv]

　　对于1957年的“反右派”运动，无论是中共中央的文件还当时亲历者的回忆，几乎都将其定性为“严重地扩大化了”，并且“造成了严重的后果”。既然大量“右派分子”属于被错划的，那么，这种“错划”究竟错到什么程度？根据薄一波的介绍，“反右派斗争中所划的55万人中，除极少数是真右派外，绝大多数或者说99%都是错划的。”[xvi]据统计，经过审查，全国只摘帽子但维持原案而不予改正的，不到5000人，约占原“右派分子”总数的百分之一；
中央一级“不予改正”的只有五位：张伯钧、罗隆基、储安平、陈仁炳、彭文应。[xvii]

　　如今，人们对“反右派运动”已经作出过各种各样的反思，并在一定能够程度上给予了客观的评价。但是，对于当年作为处理“右派分子”主要手段的劳动教养制度，除了法学界给予了冷静的反思和中肯的评价以外，社会公众甚至当年的众多“右派分子”本人，却很少有提出尖锐的批评者。这不能不令人深思。时至今日，劳动教养依然在制度层面上存在，并被用来处理大量不构成犯罪的“违法犯罪分子”。

　　四、劳动教养制度的重建

　　在十年“文化大革命”期间，中国的法制进程陷入中断的境地，劳动教养制度与其所赖以存在的法律制度一起停止实施。一部教科书是这样形容当时劳动教养制度的处境的：“由于林彪‘四人帮’反革命集团推行‘砸烂公检法’的倒行逆施，劳动教养事业也遭到了严重破坏。全国各地劳动教养场所被撤销或停办；
许多劳动教养工作干部受到打击迫害；
原有的劳动教养人员，有的在阶级斗争扩大化的影响下被转移到监狱、劳改队按罪犯对待和管理，有的则被遣散放回社会，其中不少人乘乱之机继续违法犯罪、危害社会；
劳动教养工作多年来建立和发展起来的基础也被严重破坏，整个劳动教养事业几乎陷入停顿状态。”[xviii]

　　“文化大革命”的确导致50年代以来劳动教养法制化的努力毁于一旦。但是，公民的人身自由受到任意剥夺的情况不仅没有发生任何积极的改变，反而以另一种形式表现得更加严重。不然，就不可能有“文化大革命”结束以后整个国家法制化进程的恢复，也不可能有刑法和刑事诉讼法的快速出台。1979年12月5日，国务院公布了《关于劳动教养的补充规定》，并将1957年颁布的《关于劳动教养问题的决定》重新发布实施。由此，劳动教养制度在中断十余年之后，又重新得到实施了。

　　“文化大革命”的结束导致中国在政治、经济、文化、社会等各个方面都发生了“翻天覆地”的变化。在这一背景下，恢复和重建劳动教养制度的理论依据较之以前有什么区别吗？对于这一点，1980年2月26日的《人民日报》作出了解释：

　　“在我们国家里，虽然阶级状况已经发生了根本变化，社会治安总的是好的，但是，阶级斗争依然存在，危害社会治安、干扰四化建设的不安定因素依然存在。

　　除了少数反革命分子、特务间谍分子和其他严重破坏社会秩序的犯罪分子，不时进行各种捣乱和破坏外，还有一批为数不少的大法不犯、小法常犯的人，经常扰乱社会治安，危害人民利益。尽管他们罪行较轻，尚不够追究刑事责任，但是严重妨害了社会秩序、生产秩序、工作秩序和人民群众生活秩序。对这些人如果不采取强制性的行政措施，对他们进行教育、挽救和改造，让其发展下去，就可能走上严重的犯罪道路，对国家和人民将会造成更大的危害。因此，要整顿社会治安，对少数犯有严重罪行的反革命分子和其他犯罪分子，必须依照刑法从重判刑；
对有一般违法行为的青少年，必须依靠社会各方面的力量进行帮助教育或者送工读学校，对介乎这两者之间，即那些大法不犯、小法常犯而又屡教不改的人，必须依照《国务院关于劳动教养问题的决定》及其补充规定，把他们收容起来，实行劳动教养。如果放任他们在社会上偷、骗、抢、打，搞流氓犯罪等，为非作歹，扰乱治安，那就是对社会、对人民和他们本人不负责任。所以，必须把他们收容起来实行劳动教养，使他们悔过自新，走上有意于社会的道路。这样做，既体现了我们社会主义国家对这些人的学习、劳动、生活、前途的关怀和负责的精神，也是保障绝大多数公民的权利、社会主义秩序不受侵犯和破坏的重要措施。“[xix]

　　鉴于劳动教养制度一直延续到今日，这一在“文革”结束后就劳动教养的理论依据所作的解释很值得法学者加以深入研究。尽管国务院的“补充规定”只是对1957年“决定”的补充，而两者都是劳动教养的法律依据，但是，劳动教养制度并不只是简单地恢复，而是发生了一些微妙的变化。或者可以说，恢复的只是“劳动教养”这一处罚制度本身，而劳动教养的理论基础已经较之以往有所不同。

　　毕竟，在50年代建立劳动教养制度时，中国还没有颁布刑法、刑事诉讼法以及一系列的行政法，当时几乎还没有明晰的刑事处罚制度和行政处罚制度。二十多年过后，伴随着法制建设的进程，中国已经建立一套刑事制裁体系和行政处罚体系，有关“犯罪”和“违法”的概念开始被纳入法律的轨道。结果，劳动教养的政治化色彩大大减弱，它开始成为中国行政处罚体系的有机组成部分。另一方面，大规模的阶级斗争和肃清反革命分子的政治环境也不复存在，中共中央倡导的“以经济建设为中心”的路线逐渐得到贯彻，这也使得劳动教养的适用对象不得不进行调整，由原来的以“反革命分子”和“坏分子”为主，变为主要针对那些违反社会治安而又不够刑事处罚的人。

　　《人民日报》的社论还指出，“劳动教养，就其性质来说，是对被劳动教养的人员实行强制性教育改造的一种行政措施，也是对他们安置就业的一种办法。这是正确处理人民内部矛盾的一项有效的辅助手段，不同于罪犯的劳动改造“。

　　由此可以看出，“文革”后的劳动教养制度具有行政法律制度的性质，有关劳动教养的法律规定也大体可以归入行政法的范围。当然，劳动教养依然属于一种教育改造措施，同时也具有安置就业的功能。不过，值得指出的是，随着中国改革开放政策的推行和变化，社会经济构成越来越向多元化的方向发展，劳动教养所具有的“安置就业”的社会功能势必会越来越弱化，直至最后逐渐消亡。毕竟，在社会经济成分越来越复杂、经济自由化越来越明显的时代背景下，被劳动教养者会有越来越多的就业机会。这就使得劳动教养的惩罚功能逐渐得到强化。

　　作为完善劳动教养制度努力的一部分，国务院的“补充规定”第一次将劳动教养的管理和审批机构确定为“劳动教养管理委员会”，该委员会设置在省、自治区和直辖市以及大中城市的人民政府之下，并由民政、公安和劳动部门的负责人组成。劳动教养的期限为一年至三年，最长可延长至四年。这些规定都一直沿用到今天。当然，所谓的“劳动教养管理委员会”似乎从一开始就属于虚设的机构，后来劳动教养的审批权完全由公安机关所控制，这可能是当时的立法者所没有想到的。同时，“补充规定”中所要求的劳动教养只适用于“大中城市需要劳动教养的人”，而后来则扩展到一般的小城镇甚至农村居民。这也是后来逐渐发生的适用范围上的突破。

　　从制度建设的角度来看，劳动教养制度的重建过程其实一直延续到1982年。

　　其间有两个非常重要的法律文件值得注意。一是1980年由国务院公布的《关于将强制劳动与收容审查两项措施统一于劳动教养的通知》；
二是1982年由国务院转发的公安部《劳动教养施行办法》。根据前一文件的要求，原来按照“强制劳动”和“收容审查”处理的“违法犯罪人员”，如“有轻微违法犯罪行为、尚不够刑事处罚”的人，“有轻微违法犯罪行为又不讲真实姓名、住址、来历不明的人”，以及“有轻微违法犯罪行为又有流窜作案、多次作案、结伙作案嫌疑需收容清查罪行的人”等，均一律按劳动教养加以处理。这样，劳动教养的适用对象得到较大的扩展，劳动教养在一定程度上实现了对其他政治性羁押措施的“收编”。[xx]

　　从篇幅上看，国务院批准转发的《试行办法》共有11章，69个条文，确属迄今为止有关劳动教养的最为详尽的法律文件。但是，这部行政法规却有超过四分之三的条文规定劳动教养场所对被劳动教养者的行政管理、教育改造、劳动生产、生活待遇、通信、会见、考核、奖惩、解教、安置、管教干部等一系列具体执行方面的事项，(点击此处阅读下一页)

　　真正用来规范劳动教养适用对象、审批程序等问题的条文并不多。

　　假如将劳动教养与刑事处罚作一对比的话，该《试行办法》所规定的主要是如何对被处罚者进行处罚、管理和改造的执行规则，而对诸如诸如处罚对象、处罚期限等实体问题，以及按照什么程序进行审查批准等问题则鲜有明确的规定。

　　与国务院的“补充规定”一样，《试行办法》重申了劳动教养的性质：“对被劳动教养的人实行强制性教育改造的行政措施，是处理人民内部矛盾的一种办法”。但是，《试行办法》第一次明确将劳动教养场所视为“改造人，造就人的特殊学校”，甚至要求将那些“办得好的劳动教养场所”直接该名为“劳动教养学校”。这种将劳动教养管理所按照“特殊学校”的模式来举办的观点，对后来劳动教养制度的发展具有较大的影响。这也为后来主张保留劳动教养制度的人提供了一个重要的依据：“劳动教养管理所”作为特殊学校与劳动改造场所截然不同，其对公民人身自由的限制不是十分严厉的。不过，与其他各种形式的特殊“学校”（如“工读学校”等）一样，劳动教养场所对被劳动教养者人身自由的限制尽管不及劳动改造场所，但仍然是有重大限制的。[xxi]

　　值得注意的是，对于劳动教养的适用对象和范围，《试行办法》作出了比《补充规定》更加扩大的解释。首先，原来有关劳动教养仅对家居大中城市的人适用的规定被大大突破，那些“家居农村而流窜到城市、铁路沿线和大型厂矿作案，符合劳动教养条件的”，也可以被收容劳动教养。其次，在劳动教养的适用对象中，诸如“受到开除处分”、“屡教不改”等之类的要求一般不再构成适用劳动教养的条件，劳动教养的适用对象有了一个标准的公式：

　　“实施……行为，不够刑事处分的”。

　　也就是说，只要实施了刑法和行政法所禁止的任何行为，而行为人的违法情节又不够刑事处分的，至少从理论上都可以成为劳动教养的处罚对象。例如，“罪行轻微，不够刑事处分的反革命分子、反党反社会主义分子”，“聚众斗殴、寻衅滋事、煽动闹事等扰乱社会治安，不够刑事处分的”，“教唆他人违法犯罪，不够刑事处分的”，都属于劳动教养的“法定适用对象”。

　　另一方面，《试行办法》规定了劳动教养的适用程序：“承办单位”查清事实，征求本人所在单位或街道组织的意见，报请劳动教养管理委员会审查批准；
劳动教养管理委员会经过审查，作出劳动教养的决定，向本人和家属宣布劳动教养的依据和期限；
被劳动教养者不服的，可申请负责审批的劳动教养管理委员会复查，经复查后作出撤销或者维持劳动教养的决定。

　　但是，劳动教养案件的“承办单位”是谁？劳动教养管理委员会如何行使审批权力？劳动教养管理委员会的人员构成究竟如何？负责复查的人员与原来负责审批的人员是不是同一批人？……这些都没有明确的规定。而在实际劳动教养审批过程中，劳动教养审批权由公安机关独揽的情况逐渐形成，直至后来从“承办单位”、“审批单位”到“复议机构”全部由公安机关充当的局面彻底形成。劳动教养管理委员会也逐渐成为虚设的机构，参与该委员会的民政、劳动和司法行政机构最终完全丧失了对审批劳动教养活动的参与权。

　　被劳动教养者在劳动教养期限届满之后，可以按照以下方式加以处理：一是原来有工作的，回原来单位工作；
二是原来没有工作的，回户口所在地的街道进行就业登记，生活有困难的，则由当地民政部门给予社会救济；
三是家居农村的，回生产队参加劳动。但是，对于以下五种人在劳动教养期满后，除确已改造好的以外，应“注销本人城市户口，留场就业”：一是“劳动教养人员解除劳教后，三年内犯罪重新劳动教养的”：“劳动教养人员逃跑后，五年内延长劳动教养期限的”：“刑满释放后，又违法犯罪，处以劳动教养的”：“在劳动教养场所继续违法犯罪，延长过劳动教养期限一年的”：“屡次逃跑，延长过劳教期限一年的”。

　　何谓“留场就业”？这是由全国人大常委会在其1981年通过的《关于处理逃跑或者重新犯罪的劳改犯和劳教人员的决定》中增设的一种处罚手段，其全称为“强制留场就业”。根据公安部的解释，“留场就业的维护社会治安的一种强制性措施，对被留场就业人员的管理，应当贯彻从严的原则，采取严密的组织和严格的纪律，不准他们擅自离开就业场所，必须接受就业单位的教育和监督。留场就业人员，逃跑和请假不归的，应当追回……”[xxii]显然，“强制留场就业”

　　仍然带有惩罚性，也依旧是对被解除劳动教养者人身自由的一种限制。而在实践中，被“留场就业”的人被限制人身自由的情况并不亚于被劳动教养者，甚至比被劳动教养者要受到更加严厉的限制和处置。不仅如此，强制留场就业不仅导致被解除劳动教养的人城市户口被注销，丧失回城市工作和生活的机会，而且没有明确的适用期限。《试行办法》只是允许那些“解教留场就业已满三年确实改造好的”人返回原住大中城市，但没有规定对那些没有改造好的留场就业人员如何处置。这一方面使得被留场就业者至少要受到三年的继续羁押，从而使得劳动教养的期限客观上被延长到六年甚至七年，另一方面也使得那些被认为没有改造好的“留场就业人员”可能被无限期地羁押下去。

　　五、82年以来的劳动教养

　　如果说1982年公布的《劳动教养试行办法》标志着劳动教养制度重建工作大体完成的话，那么，1982年以后的劳动教养则在适用对象、审批程序等方面又有了新的变化。这一方面是由于劳动教养制度先天就存在着一些极为特殊的特征，另一方面也因为随着中国社会政治、经济、文化方面的变化，劳动教养制度也在随时对其内容进行相应的调整，从而担当了一部分维持社会稳定、控制社会秩序的功能。

　　经过近半个世纪的发展和演变，劳动教养的功能、性质、适用对象、适用程序等都发生了巨大的变化。一项行政性的强制手段，历经长期的社会大变革、大转型而一直存在下来，并在不同时代发挥不同的效用，这的确是中国法律史上值得注意的一种现象。

　　例如，最初主要是用来强制实施劳动教育和安置就业的劳动教养，目前已经成为中国行政处罚措施体系的一个重要组成部分，带有明显的处罚性。又如，原来大量对那些被单位开除、没有生活出路的人适用的劳动教养，在市场经济已经得到较大发展的今天，已经不再是解决就业安置的方法，而是处理那些尚不够刑事处分的轻微违法者的一种手段。

　　又如，本来最初是用来处置“反革命分子”、“坏分子”以及“右派分子”的劳动教养，其作为政治处置措施的性质尽管在今天依旧存在，却不再成为主要问题。如今的劳动教养成为普通行政处罚与刑事处分之外的第三种处罚体系，它尽管在性质上可归为行政处罚措施或者行政强制措施，但又显然不同于一般的行政处罚，也有别于那种以定罪为前提的刑事处罚。劳动教养的大范围适用和审批程序的相对稳定，使得这个国家在刑事法律和普通行政法律中所发生的任何朝法治化方向所发生的变化，几乎很难触及到一个带有神秘性的领域。在这个领域中，国家公共权力机构在法律没有明文规定和限制的情况下，可以剥夺公民的自由达到三年或者四年，甚至还可以延长到六年或者七年。

　　再如，劳动教养审批程序上的行政化，足以证明在这一行政强制措施的适用上，警察机构拥有绝对的自行限制公民人身自由的权力。一个公民的人身自由，在没有经过任何司法裁判、其本人无法获得任何听证、救济机会的情况下，就被限制达一年至四年，甚至延长到六年至七年。

　　1982年以来的劳动教养在适用对象上发生了令人瞠目结舌的变化。大量的法律、行政法规、司法解释、部门规章甚至地方性法规争相扩大劳动教养的适用范围，使得几乎所有为刑法所禁止的行为而又不够刑事处分的，都可以适用劳动教养。甚至各行各业中可能涉及到违反行政法规的行为，除了那些轻微因而可以受到行政处罚之外，也都可以适用劳动教养。

　　首先来看国家法律对劳动教养范围的扩大。1986年由第六届全国人大常委会通过的《治安管理处罚条例》，明确增加了三种可以适用劳动教养的情况：一是卖淫、嫖娼以及介绍、容留卖淫、嫖娼的人；
二是赌博以及为赌博提供条件的人；
三是制作、复制、出售、出租以及传播淫书、淫画、淫秽录象或者其他淫秽物品的人。而且，公安机关在处理这些人时，有权自行选择按照治安管理处罚和劳动教养的方式。劳动教养俨然成为行政处罚的“法定”最严厉方式。

　　1990年12月28日由第七届全国人大常委会通过的《关于禁毒的决定》，明确规定，“吸食、注射毒品成瘾的，……予以强制戒除，进行治疗、教育。强制戒除后又吸食、注射毒品的，可以实行劳动教养，并在劳动教养中强制戒除。”由此，所谓的“毒品复吸、复用人员”开始成为劳动教养的适用对象。

　　1991年9月4日由第七届全国人大常委会通过的《关于严禁卖淫嫖娼的决定》，规定“因卖淫嫖娼被公安机关抓获后又卖淫嫖娼的，实行劳动教养”。这使得劳动教养对卖淫嫖娼者适用有了更加明确的法律依据。

　　国务院公布或者转发的行政法规也扩大了劳动教养的适用范围。例如，国务院1989年通过的《铁路运输安全保护条例》，明文列举了一些可以按照劳动教养方式处理的“危害铁路行车安全的行为”。

　　最高人民法院、最高人民检察院发布的司法解释也扩大了劳动教养适用对象。例如，有配偶的人与他人非法姘居，屡教不改的；
私自为育龄妇女摘除节育环，或者借摘除节育环对妇女进行调戏、侮辱的；
多次倒卖车、船票以及飞机票的，等等，都可以适用劳动教养。

　　甚至一些省、直辖市和自治区甚至一些大城市的政府和行政部门通过的地方性法规或者地方性规章，也大量扩大劳动教养的适用对象。例如，《河南省外商投资企业劳动人事管理规定》、《南京市城市房屋拆迁管理办法》、《黑龙江省黄金矿产保护性开采管理办法》、《深圳经济特区暂住人员户口管理条例》、《上海市出租汽车客运管理办法》、《广州市购买商品房申办蓝印户口暂行规定》等，都有对有关领域“违法人员”采取劳动教养的规定。

　　适用对象上的扩大化不仅表明劳动教养越来越成为介乎普通行政处罚与刑事处分之间的一种特殊行政强制措施，而且还显示所有由刑事法律和行政法律所体现的现代法治原则，在劳动教养适用过程中基本上是不适用的。甚至可以反过来说，刑事法律对诸如罪刑法定、罪刑相适应、无罪推定、公开审判、辩护等基本原则的强调，刑事审判越来越向对抗制、透明化、公正化的方向改革，使得那种任意将一种行为确定为“犯罪”的可能性越来越小，国家公共权力机构随意处罚一个公民的现象也越来越少。与此同时，随着行政诉讼、行政复议、行政处罚程序、行政听证等制度越来越朝着法治化的方向迈进，这也使得按照普通行政处罚方式随意处罚公民的行为变得越来越困难。于是，中国社会中存在的越来越多的为当局所难以容忍的反社会行为，也变得“难以处理”了。这或许可以说是实行“依法治国”所必然要付出的代价。但是，由于存在劳动教养以及其他过去曾经作为政治性羁押措施存在的行政强制措施，这些反社会行为虽然不能明确地被纳入“犯罪”的范围，却可以被安上一个笼统的、模糊的“违法犯罪行为”的帽子，从而成为劳动教养处罚的对象。这就不能不另人产生这样的猜测：某些机构和部门是否在故意规避日益法治化、现代化的刑事法律和行政法律，而以劳动教养来“重温旧日的好时光”。因为在那一“时光”下，剥夺、限制公民的人身自由，是不受罪刑法定、罪刑相适应、无罪推定等原则的限制的。

　　接下来看劳动教养适用程序所发生的变化。1982年以后，劳动教养案件的审查批准权一般由大中城市人民政府下设的劳动教养管理委员会行使。在北京、上海、天津、重庆等四个直辖市，劳动教养管理委员会设置在市政府一级，负责统一审批本市范围内的劳动教养案件。而在其他省、自治区，劳动教养管理委员会除设在省级人民政府以外，还在本省、区内的大中城市设立。一般负责审批劳动教养案件的机构，为大中城市的劳动教养管理委员会。

　　对于劳动教养的决定不服的，被劳动教养者可以向上一级劳动教养管理委员会申请复议。而在四个直辖市，由于劳动教养管理委员会只有一级，因此审批机构与复议机构的合而为一的，只不过原来参与审查批准的人员不得再参加同一案件的复议活动。对于劳动教养管理委员会的复议决定不服的，被劳动教养者可以向原作出劳动教养决定的劳动教养管理委员会的同级人民法院提起行政诉讼。

　　这种现行的劳动教养程序显然适应了后来建立的行政复议和行政诉讼制度。但是，所谓的“劳动教养管理委员会”普遍设置在公安机关内部，(点击此处阅读下一页)

　　或者其办公室就设在公安机关法制部门之下，有关的公章也由公安机关控制。作为这一委员会的组成人员，民政部门和劳动部门的负责人无从参与到劳动教养的审查活动中来，使得这一委员会在全国各地普遍成为一个虚设机构，真正行使劳动教养审批权的是公安机关本身。在中国目前的司法实践中，劳动教养的审查批准权实际是由公安机关代为行使的；
公安机关所缩的劳动教养决定也就是当地劳动教养管理委员会的决定。

　　那么，具体到公安机关内部，一个劳动教养案件究竟是如何审查批准的呢？这里一般要经过哪些程序环节呢？对于这一问题，各地公安机关在适用程序上各有特色，但大体上都遵循了内部行政式的审查批准程序。笔者以北京市公安局法制办公室审查批准劳动教养的实际做法为例，对此作出具体的分析。

　　根据北京市公安局法制办公室制作的“劳动教养审批处工作规定”，“劳动教养审批处”是北京市公安局法制办公室下属的一个业务部门，也是受北京市人民政府劳动教养管理委员会的委托，对被劳动教养的人行使审批权的一个审批机构。经过该“处”的审批，北京市公安局主管劳动教养审批工作的局长签署，劳动教养的决定也就相当于北京市劳动教养管理委员会的决定。

　　对于劳动教养案件，必须由有办案权的县级以上公安机关预审部门预审后呈报给“劳动教养审批处”。这种拥有劳动教养“呈报权”的部门可以是北京市各区公安分局、各县公安局的预审部门，也可以是公交分局、铁路公安局、民航公安局的预审部门，还可以包括北京市公安局下属的一些业务处，如十处、十三处等。这些部门在各自办理治安案件、刑事案件以及涉及毒品、卖淫等“违法犯罪”案件过程中，发现符合劳动教养条件的，可以及时将案件材料呈报给“劳动教养审批处”。

　　劳动教养审批处的承办人受理呈报来的劳动教养案件之后，应首先审查案件的法律手续是否齐备，办案程序是否合法。承办人的审查工作主要是通过阅卷活动而进行的。经过阅卷，承办人要摘录案件的主要证据材料，发现证据存有矛盾，或者案件事实不清、证据不足，影响案件定性审批的，还可以责令呈报案件的办案部门补充相关的证据材料。对于那些事实清楚、证据确实充分的案件，承办人会填写“审阅案卷批示表”和“审卷报告”，然后提出是否采取劳动教养的“处理意见”。无论是否需要采取劳动教养，劳动教养审批处的承办人都要将处理意见逐级向本处副处长、处长作出汇报，然后由北京市公安局主管劳动教养审批工作的局长审批。对于符合劳动教养条件的案件，经过审批后，以北京市人民政府劳动教养管理委员会的名义，制作“劳动教养决定书”，加盖劳动教养管理委员会的公章。

　　很显然，劳动教养案件在公安机关内部基本上采取了行政式的审查和批准程序。这里只有书面的、间接的案卷审查，而不举行任何形式的听证程序。《行政处罚法》中建立的诸如对重大行政处罚决定实施行政听证等方面的程序规定，显然并不适用于劳动教养。对劳动教养案件的复查基本上由作出劳动教养决定的部门重新审查；
有关的复议基本上由上一级公安机关下属的劳动教养审批部门实施，这种复议所采取的仍然是书面的、间接的、秘密的行政式审核。至于被劳动教养者向人民法院提起的行政诉讼申请，则属于事后进行的司法审查，这一诉讼的提起并不影响劳动教养决定的执行。

　　六、对劳动教养制度的反思

　　无疑，劳动教养的反法治性和非正义性为多数法学者所认识。法学者无论主张劳动教养应当予以保留、改革还是废除，都认为这种已经实行半个世纪的劳动教养制度，是与“依法治国”的基本理念背道而驰的。因为它游离于于刑事处罚体系之外，几乎无法受到诸如罪刑法定、罪刑相适应等一系列刑事法治原则的制约。而且与一些已经构成犯罪的人相比，被劳动教养者仅仅实施了尚不够刑事处罚的轻微违法行为，其人身自由却受到长达数年的限制。而且，它还游离于现行的行政法律体系之外，不受诸如行政处罚法定化、行政听证等原则的约束。从公法的角度来说，劳动教养背离了公共权力机构在剥夺个人权利时所必须遵循的“法定原则”、“成比例原则”和“形式正义原则”。另一方面，劳动教养也违背了那种“任何人未经公开、公正的司法听审，不得被剥夺权利和自由”的程序法治原则。在劳动教养的适用程序方面，无罪推定、审判公开、辩论制是无法实行的，甚至被劳动教养者就连获得中立司法机构听审的机会都受到了剥夺，更不用说事后获得有效的司法救济了。很显然，劳动教养事实上已经成为中国刑事法律和普通行政法律体系之外的第三种独立的制裁体系，而不受这两个法律体系在法治化方面所发生的任何积极变化的影响。

　　当然，也有少数法学者主张劳动教养制度尽管存在一定的缺陷，但总体上仍然具有合理性。一位刑法学者曾经将黑格尔的名言“存在的就是合理的”，倒过来解释为“合理的才会是长久的”，以此出发论证劳动教养制度存在的合理性，并主张通过改革劳动教养制度，来加强其运作方面的合理性。因为我国刑法规定的犯罪概念既含定性标准又有定量标准。而劳动教养侧重反映行为人的劣根性，注重对行为人的教养处遇，从而弥补了刑法的结构性缺陷。另一方面，公众更多地关心国家对犯罪的惩罚以及对单最边缘行为人的处遇，相应地对传统刑事司法运作机制和权力配置的变动采取宽容态度，这就为打破传统的行政权与司法权分立机制，允许行政机关行使部分实质司法权提供了运作的合理性。[xxiii]

　　从劳动教养的现状来看，这一分析的确有一定道理。但是，劳动教养制度创建以来累计教育改造了300万有各种违法犯罪行为的人这一事实，并不能抹杀劳动教养制度的反法治性和非正义性。如果仅仅站在所谓社会功效和社会需要的立场上看待劳动教养制度，以为劳动教养的存在和运作本身就表明其有存在的价值和合理性，那么，当年中国“反右派运动”曾经错将50余万知识分子划为右派分子，“文化大革命”更是制造了一系列的人间悲剧……这些曾经满足当时的“社会需要”并具有一定“社会功效”的行为，岂不都具有正当性和合理性了？事实上，所谓的“存在的就是合理的”这一名言，如果这样理解就不至于发生那么多的误解了：“凡是存在的，都有其存在的理由和背景”。这显然是从实然层面上对事物所作的解释，而不是从应然意义上作的价值评价。中国“反右”的扩大化以及“文化大革命”的发生，当然有当时的时代背景，也有一系列的政治、经济、社会和文化方面的原因。但是，谁能否认“反右扩大化”、“文化大革命”运动本身的非正义性甚至非人道性呢？

　　看来，对一项法律制度的价值评价，不能仅仅站在功利主义甚至工具主义的立场来进行，研究者还应有一种悲天悯人的态度，视其是否具有内在的道德品质和价值正当性。劳动教养制度固然对于稳定社会秩序、保障社会治安发挥了一定的积极作用，但它本身却是以违反法治、有违正义原则为代价的。如果说在新中国刚刚成立不久，为了稳固政权而不得不采取这种措施以对付反社会分子的话，那么，在强调“依法治国”的今天，劳动教养制度早就不再具备其存在的时代政治、经济、社会和文化基础，其正当性应受到彻底的否定。可以说，劳动教养作为中国控制社会秩序的重要手段，其实施所造成的对法治原则和正义理念的破坏，早已超过它对于维护社会治安所能发挥的积极作用。

　　既然将劳动教养定位非正义和反法治的制度，那么，对这一制度就应采取一种彻底废除和取缔的态度，而决不能通过所谓“改革”或者“改良”的方式，使其保留在中国的法律制度之中。应当看到，目前被吵得沸沸扬扬的“劳动教养立法”问题，存在着一个十分危险而又极具诱惑力的陷阱：一旦国家立法机关真的通过了诸如“劳动教养法”之类的法律，这就意味着劳动教养制度在合法化方面又往前迈进了一大步。而将来再来废除劳动教养制度，就会变得越加困难和复杂。事实上，1957年有关劳动教养的“决定”也是国务院经当时的全国人大常委会批准后颁布实施的，1979年的“补充规定”也经历过同样的立法程序。只不过这两部法律关于劳动教养的规定都太简单、太不具有可操作性罢了。如果通过所谓的“劳动教养法”，就意味着当前公安机关审批劳动教养的大量程序和规则从内部的行政法规、规章上升为国家的基本法律规定。这样做即使前提是将劳动教养纳入司法裁判的轨道之中，也不足以防止大量弊端和缺陷的出现。对此，我们需要保持十分警惕和谨慎的态度。以下对劳动教养制度的根本缺陷作一具体分析。

　　（一）实体上的反法治性

　　在中国现行法律制度中，劳动教养属于剥夺公民的自由时间最长、适用范围最广、影响最大的行政处罚措施。尽管它时常被披上“教育改造”、“安置就业”等功能方面的外衣，并被认为在人身自由的限制程度上明显有别于劳动改造，但其剥夺公民人身自由的后果却是有目共睹的。劳动教养在执行方式上所具有的一些“人道”、“宽松”的特点，已经被其适用范围的恣意化、持续期限的长期化和适用程序的非正义性所掩盖。[xxiv]

　　从实体构成的角度来看，劳动教养严重违背“罪刑法定原则”。因为即使根据现行法律的规定，劳动教养的适用对象和条件也缺乏明确性和可预测性。一个公民因为涉嫌实施犯罪行为而又情节轻微的，完全可以被公安机关采取劳动教养措施。而根据刑事诉讼法的规定，这类嫌疑人、被告人要么可以被检察机关作出不起诉的决定，要么可以被法院作出定罪但免予刑事处罚的判决。而一个涉嫌实施普通违反行政法律的公民，既可能被公安机关处以行政拘留，也可能被采取劳动教养。显然，劳动教养与普通的行政处罚和刑事追究之间，并没有一条明显的法律界限，而处于随意游动的态势。更有甚者，一些因为证据不足而达不到逮捕条件或者被检察机关不批准逮捕的嫌疑人，都被公安机关以劳动教养的方式作出了“处理”。其次，劳动教养在适用上违背现代公法领域中的“比例性原则”。这一原则在刑法领域体现为罪刑相适应原则，在刑事诉讼中则表现为强制措施的必要性原则，也就是强制措施对个人自由的限制程度和期限应与涉嫌的犯罪严重性和可能科处的刑罚相适应。在中国，一个受到定罪免刑判决的罪犯，不需要被剥夺哪怕是一天的人身自由；
而一个犯有同样罪行而受到劳动教养处理的人，却可能被剥夺人身自由长达3年甚至4年。两个因为实施盗窃行为而受到法律追究的人，其中一个盗窃数额达到法定量刑标准的人可能被定罪，但一般被科处的刑罚可能是短期的有期徒刑、拘役甚至罚金。但另一个盗窃数额不高、没有达到法定标准的人，却可能被处以3年甚至4年的劳动教养。这显然违背“罪刑相适应原则”，损害了最起码的分配正义、形式正义理念。

　　或许，对劳动教养违背实体正义的问题还可以继续评价下去。但本文所论述的主要是程序问题，我们所要重点评价的也是其适用程序的正当性。在以前的研究中，笔者已经提出了程序正义的基本内涵、存在的理论基础和一系列的具体标准。[xxv]本文不再对此重新论证，而直接将其用来对劳动教养的适用程序作出价值评价。

　　（二）审批程序的非正义性

　　在适用程序上，劳动教养的核心问题是作为行政机构的公安机关通过行政审批的方式决定劳动教养的适用和期限，并通过行政方式给予被劳动教养者以救济机会。在这一审批程序中，负责办理治安行政案件、刑事案件的公安机关属于申请者和调查者，而负责审查批准劳动教养的公安机关则属于决定者。表面上看，这里存在着调查者与“裁决者”之间的职能分工，这似乎在一定程度上符合“控审分离”的基本正当程序要求。但是，由于申请者和裁决者分别属于上下级公安机关，它们在职业利益上有着千丝万缕的密切联系，并有着共同的惩治违法犯罪行为、维护社会秩序等方面的职业目标，因此，作为劳动教养的审批机构，公安机关的法制部门要服务于公安机关的基本职业利益，在作出劳动教养决定时不可能在申请者与被劳动教养者之间保持最起码的中立性、利益无涉性，更不可能做到超然和不偏不倚。显然，作为程序正义的一项最基本的要求，裁判者的中立性在劳动教养程序中是不存在的。或许，不由司法机构对劳动教养的合法性进行审查和授权，那么劳动教养将永远难以摆脱行政性羁押的性质，裁决者的中立性问题也将无法解决。

　　另一方面，公安机关在审批劳动教养申请时，并没有举行任何形式的听审或听证程序，而是采取秘密的、书面的、间接的审批方式。从“诉讼模式”上看，这种审批程序与中世纪欧洲宗教裁判所适用的“纠问式诉讼”有些相似。在这一程序中，不仅由司法机构主持的法庭审判活动无从谈起，而且就连公安机关内部举行的行政性听证活动也不举行。(点击此处阅读下一页)

　　毕竟，由法院以司法程序实施劳动教养，要比公安机关以行政程序审批劳动教养更加公正。但是，这样的改革方案真的能解决中国劳动教养存在的主要问题吗？

　　实际上，名称和期限的修改都是无关大局的。只要这种任意限制公民人身自由的制度实性质不改变，那么，不论它以什么面目出现，也不论它持续最长的期限为三年还是1年6个月，问题都不会得到任何实质上的解决。那么，将现行的劳动教养纳入法院的司法裁判之中又能怎么样呢？根据笔者前面的分析，今日的劳动教养在适用对象上已经出现严重的扩大化和立法授权上的恣意化，如果从最高立法机关到国务院、最高人民法院、最高人民检察院、各部委办、省一级甚至省辖市一级政府，都可以通过指定法律、行政法规、司法解释、行政规章、地方性法规或规章的方式，随意将某一领域内的违规行为列为劳动教养的适用对象，那么，劳动教养纵然由法院通过审判加以决定，也不足以克服这一制度反法治、非正义的缺陷。因为作为限制公民自由的行政措施，劳动教养制度违背了“法定原则”，不符合“罪刑相适应原则”，也有违法律面前人人平等这一形式正义原则。这些基本权限决非仅仅通过劳动教养的司法裁判化就能解决的。

　　况且，从中国目前行政诉讼所处的困境来看，在大规模的司法改革没有实施的情况下，人民法院在国家的权力结构中还没有太大的权威，其独立性还面临着来自多方面的挑战。例如，法院不能独立于地方各级党委、政府、人大、政协等权力部门，尤其在具体审判活动中还要受到各级党的政法委员会的控制。再加上法官的职业素质本身并不理想，法官的“职业化”还远未成为现实，基于各种外界因素的影响，法官对正义的追求经常不得不让位于对现实的妥协。在这种情况下，将劳动教养的决定权由警察归由法院来行使，对于避免劳动教养的随意性或许会有一定的作用，但真的能解决根本问题吗？

　　当然，法学界还提出了另外两种“劳动教养立法”方案：一是劳动教养“刑法化”，也就是将劳动教养改造成为欧洲大陆法国家所实行的那种“保安处分”，或者改造为一种限制自由程度极轻的刑罚；
二是劳动教养“行政处罚化”，也就是基本维持当前的劳动教养制度现状，但进行一定的改造，如减少劳动教养期限，在劳动教养审批过程中引入诸如行政听证之类的程序，以减少当前这种由公安机关“暗箱操作”所带来的弊端。对这两种方案应如何评价呢？

　　（二）劳动教养的保安处分化？

　　有不少研究者主张将劳动教养加以改造，使其成为中国式的保安处分。例如，屈学武建议将劳动教养纳入刑法之中，使其成为与刑罚不同的劳作教养处遇或者教养处分。改造后的教养处遇主要适用于犯罪轻微者、劳改犯逃跑后又重新犯罪者以及刑满释放后又重新犯罪而被判处劳改的人。劳动教养应当由人民法院裁决，公安机关执行。[xxix]

　　所谓“保安处分”，其实是大陆法国家针对那些具有社会危险性的人所采取的特殊预防措施。在法国、德国和意大利，刑法采取了刑罚与保安处分的双轨制，也就是将刑罚与保安处分并列确立在刑法之中，作为由法定危害社会行为所引起的两种法律后果。

　　就适用对象来说，刑罚适用于那些已经实施犯罪行为并具有刑事责任能力的人，而保安处分则针对那些已经实施过危害社会的行为，并继续具有社会危害性的人而采用。对于那些被法院依法确认为无罪但有社会危害性的人，如精神病人、吸毒成瘾的人等，可以适用保安处分；
而对那些已经被依法定罪，但在服刑结束之后仍继续具有社会危险性的人，如惯犯、职业犯等，也应适用保安处分。

　　在适用期限上，刑罚必须与犯罪的性质相适应，从而具有明确的适用幅度，而保安处分的适用则一般是不确定的，其期限长短取决于行为人的社会危险性是否已经消失。[xxx]例如，根据意大利刑法典，送交“农业劳动营”的处分，对惯犯至少为2年，对职业犯至少为3年，而对倾向犯则至少为4年。在德国，对那些具有犯罪倾向的人实施保安监督已超过10年，如果不再存在实施对被害人身心造成严重危害的严重犯罪危险的，法院可以宣告终止保安处分。

　　在适用目的上，刑罚具有报应和威慑等多种目的，而保安处分则既不追求威慑目的，也不具有道德报应目的，它唯一的目的是预防，也就是避免将来发生新的犯罪行为。换言之，保安处分依据的是一个人所表现出来的违反刑法的极大可能性，而不是他已经实施犯罪这一事实。[xxxi]根据新社会防卫理论，为保护个人的基本自由，原则上应排除在犯罪行为实施之前采取保安处分措施，但在行为人业已实施危害社会行为之后，他尽管可能因不具备刑事责任能力而不构成犯罪，或者已经受到刑事处罚，但是由于其危害社会的可能性依然存在，因此需要对行为人这种“不适应社会”的状况进行挽救，以便使其回归社会，从而实现预防犯罪发生的目的。[xxxii]在这一理论的影响下，大陆法国家无论是对未成年人的教育，还是对精神病人、吸毒或酗酒成瘾的人的治疗，甚至对那些惯犯、常业犯、倾向犯等的治疗，一方面是为了防止这些行为人继续危害社会，另一方面也是保证他们重新适应社会的必要措施。

　　很显然，大陆法国家的保安处分既不是刑罚，也不同于刑罚，它不具有惩罚性，而带有明显的预防性。在这些国家，保安处分可分为对人的保安处分与对财产的保安处分两大类。其中，对人的保安处分又分为羁押性保安处分和非羁押性保安处分两种情况。以意大利为例。对人的羁押性保安处分主要有：（1）送交“农业劳动营”或“劳动所”，适用于那些具有刑事责任能力的惯犯、职业犯、倾向犯以及其他法定人员；
（2）送交“治疗所”或“监护所”，适用于精神上有缺陷、慢性酒精或麻醉品中毒、因为聋呀而降低刑事责任能力以及有酗酒、吸毒习惯的人；
（3）送交“司法精神病院”，适用于那些因心理性精神病等而被免罪的人；
（4）送交“司法感化院”，主要适用于那些不具有刑事责任能力的未成年人。至于对人的非羁押性保安处分以及对财产的保安处分，所适用的范围极其广泛，前者大体包括“保护管束”，禁止在某市或某省内居留，禁止出入酒店以及驱逐出境等四种，后者则有“交纳良好行为保证金”和“没收”两种。

　　在德国刑法中，剥夺自由的保安处分主要有收容于精神病院、收容于戒毒机构以及“保安监督”三种。由于刑法确定了严格的先决条件，最后一项处分措施只适用于真正危险的犯罪人，因而在实践中很少采用。另外，不涉及剥夺人身自由的保安处分则有行为监督、吊销驾驶执照和禁止从事特定的职业等。目前，德国保安处分的重点放在社会治疗上，主要适用于具有严重人格障碍的危险重犯、危险的性犯罪人、年龄在27岁以下的政治变成倾向犯和已经被安置在精神病院的无责任能力或减轻责任能力的行为人。[xxxiii]

　　通过比较考察可以发现，大陆法国家的保安处分主要适用于那些具有明显社会危害性的人员。这种社会危害性必须通过行为人实施的具体危害社会行为而表现出来，并且在这种危害社会行为结束之后仍然继续存在。与刑罚一样，保安处分也要受到一系列法治原则的限制，如处分法定原则（相对于罪刑法定原则）、比例性原则（相对于罪刑相适应原则）等。另一方面，保安处分被确立在刑法之中，成为与刑罚相并列的刑事制裁体系，这就使它与刑罚一样，被纳入司法审查和司法控制的轨道。在大陆法国家，保安处分与刑罚一样，都属于司法性质的行为。因此，适用保安处分措施，必须按照司法裁判程序，由法官通过裁决来进行。例如，根据意大利刑事诉讼法典，保安处分一般应在有罪或无罪判决中决定适用。被告人被判决无罪的，法院应在无罪判决中同时宣告所适用的保安处分措施，该措施立即执行；
被告人被判决有罪的，法院在判决中一并宣告所适用的保安处分措施，该措施在刑罚执行完毕后执行。当然，在法定情况下，保安处分也可以由行刑监督法官在行刑过程中决定适用。而对于未成年人、精神缺陷者、酗酒成性或吸毒成瘾的人、酒精或麻醉品慢性中毒者，法官还可以在审判过程中决定采取“临时的保安处分”。在法国，目前仍交由行政机关实施的保安处分仅仅为一种例外。而作为从刑或附加刑发挥作用的保安处分，只能由法官进行宣告。为此，法国法律设置有“少年法官”、“少年法庭”、“上诉法院专门法庭”，以便通过司法程序决定对未成年人的收容和教育。至于对那些慢性酒精中毒和吸食毒品的人的戒瘾治疗，也要有法官的参与。

　　很显然，中国的劳动教养无论在适用目的、适用对象、适用期限还是适用程序上，都与大陆法国家的保安处分不可同日而语。在中国的行政性制裁措施中，在性质和功能上真正与保安处分接近的并不是劳动教养，而是其他一些强制性行政措施。例如，对于那些在城市“流浪乞讨人员”，公安机关有权采取收容遣送措施；
对于卖淫、嫖娼人员，公安机关有权采取“收容教育”措施；
对于那些“吸食、注射毒品成瘾”的人，公安机关有关对其“强制进行药物治疗、心理治疗和法制教育、道德教育”；
对于那些有违法犯罪行为的未成年人，公安机关可以采取强制性的“收容教养”措施……上述这些所谓的“收容遣送”、“收容教育”、“强制治疗”、“收容教养”措施，所针对的主要是一些具有社会危险性的人员。只不过，这些措施目前还基本上由警察机构实施，属于行政权的组成部分，还没有被纳入司法控制的轨道。如果真的要建立中国式的保安处分制度的话，那么，这些行政性措施倒可以被纳入其中。当然，即使对这些带有社会防卫性的措施，在纳入保安处分制度时，也需要进行相应的改造。例如，对上述人员采取收容、治疗、教育等措施的前提，应当是他们实施了为刑法所禁止的危害社会的行为；
对这些人员的保安处分必须与刑罚并列确立在刑法之中，并受到诸如处分法定、比例性等原则的限制；
保安处分必须成为司法权的组成部分，依附于有罪或者无罪判决之中，从而适用刑事诉讼的程序，等等。

　　另一方面，除了将上述行政性处分措施纳入保安处分中来以外，还必须将其他一些具有社会危险性的人员列为保安处分的适用对象。例如，对于那些实施了社会危害行为的精神病人，法院在经过司法程序宣告其无罪的同时，还应当决定对其适用保安处分措施；
对于那些惯犯、职业犯、有严重犯罪倾向的犯罪人，法院可以在宣告有罪判决的同时，对其实施保安处分措施，使得行为人在刑罚执行完毕之后，继续受到保安处分，直到其社会危险性消失为止。

　　假如我们真的按照大陆法国家的基本模式建立中国的保安处分制度的话，那么，目前将劳动教养适用的对象被纳入保安处分的可能性是微乎其微的。笔者注意到，目前倡导将劳动教养加以保安处分化的学者，基本上都不满于劳动教养在适用上的恣意化，都主张将劳动教养措施纳入法院的司法审查轨道中来。他们所提出的将劳动教养易名为“教养处遇”，或者缩小适用范围、减少适用期限、改行政程序为司法程序等方面的建议，都是与此有关的。应当说，这些学者的初衷是将劳动教养纳入法治的轨道，这是无可非议的。但是，这些学者似乎没有看到，中国的劳动教养在适用目的和对象上与保安处分是风马牛不相及的。如果真的将目前作为劳动教养适用对象的“违法犯罪人员”全部按照保安处分来处理的话，那么中国式的保安处分就将不再具有预防的性质，而带有明显的惩罚性和威慑性，从而成为实质上的刑罚措施。这是因为，作为目前适用劳动教养的主体对象，那些犯罪情节轻微、违法行为不够刑事处分之类的人员，在不具有社会危险性的情况下，根本就不具备适用保安处分的基础。如果仅仅因为实施“违法犯罪行为”就要受到治疗、教育和监督等预防性措施，那么，所有已经构成犯罪并被判处刑罚的罪犯，岂不都应该成为保安处分的适用对象了吗？这无论如何都是背离保安处分制度所赖以建立的基本初衷的。

　　（三）劳动教养的轻刑化？

　　那么，将劳动教养改造成为一种轻刑又当如何呢？事实上，几乎所有西方国家都在刑法中设立有诸如“简易罪”、“违警罪”、“轻微罪”之类的轻罪。其犯罪情节的严重程度有很多与中国的劳动教养甚至治安处罚相似。可以说，将大量的劳动教养所针对的行为确定为轻罪，对于解决劳动教养问题，确属既简单又有效的改革方案。但是，问题真的那么简单吗？

　　在中国现行刑法中，“犯罪‘是一个极具道义评价性的概念。法院经过司法裁判将一个公民判定为”罪犯“或”犯罪人“，这就意味着国家对一个人的行为甚至这个人本身作出了消极和否定性的法律评价。无论是否会导致刑罚的科处，”犯罪“评价都足以使一个人的名誉和前途受到一系列负面的影响。例如，被法院宣告为罪犯就等于有了”前科劣迹“，这种”前科劣迹?点击此处阅读下一页)

　　会伴随行为人的一生，并影响其升学、结业、结婚、升迁；
即使行为人后来完全回归社会，不再实施任何违法行为，这一”污点“也不会随之而消失。

　　另一方面，中国刑法中的“犯罪”概念是一个既有定性要求又有定量要求的违法行为。例如，一个实施盗窃的人，只能在其所窃财产的价值达到法定较高数额的情况下，才能被判定为“罪犯”。而达不到法定数额的盗窃行为则只能被认定为行政违法行为。这就与一些西方国家的犯罪分类制度有着明显的差异。例如，在法国，犯罪分为违警罪、轻罪和重罪三种，其中的违警罪最高刑仅为6个月的监禁，而实践中大量的违警罪犯都只是被科处罚金等轻微刑罚。又如，英国将犯罪分为“简易罪”和“可诉罪”，这一方面是为了区分治安法院和刑事法院的审判管辖权，而将不同的犯罪归入不同的刑事程序模式，另一方面也便于区分轻微犯罪与重大犯罪的法律后果。而相比之下，中国的犯罪概念过于单一，所要达到的法律标准也较高，但对那些在西方国家可能仅仅被视为违警罪或者简易罪的违法行为，却不具有有效的吸纳力。这些游离于犯罪之外而又比一般行政违法严重的不轨行为，尽管不会被评价为“犯罪”，使得行为人免受较为严厉的法律评价，但同时也规避了刑事诉讼程序的限制，脱离了司法裁判机制的控制，甚至在实际承受的法律后果上要比轻微的刑罚更为苛酷。

　　显然，将劳动教养纳入刑事制裁的体系，虽然有助于使这一措施与刑罚一样，受到司法裁判机制的控制，却有可能带来犯罪化范围扩大、越来越多的人受到消极法律评价的问题。毕竟，在中国的社会控制模式和文化背景下，被定为“罪犯”是十分耻辱的事情，整个社会对“罪犯”和“犯罪”的消极的道义评价会足以使行为人陷入更大的困境。例如，原来被实施劳动教养的人在劳动教养结束后，至少在就业、升职、上学、参军等方面没有明显的不利影响。但是，一旦有受到“定罪”的记录，行为人首先就要面临受到党内开除甚至行政开除的处分，并在就业、参军、上学等方面受到极为不利的影响。

　　要解决这一问题，可以考虑将犯罪的概念加以改变，对犯罪所带来的法律后果作出相应的变更。比如说，可以将犯罪分为三大类：一类是重罪，适用于那些至少可能被判处5年以上有期徒刑、无期徒刑或者死刑的行为；
第二类是轻罪，适用于那些可能判处6个月有期徒刑以上、5年有期徒刑以下的行为，大数额的罚金刑也可以适用到轻罪上面；
第三类是轻微罪，适用于可能被判处6个月以下监禁刑以及拘役、管制或者单处附加刑的行为。那些违反行政法规而又“不够刑事处分”的人员，一律经过刑事诉讼程序，由法院以简易程序按照轻微罪加以制裁。通过这一途径，大量被适用劳动教养的违法人员就可以被吸纳进刑事制裁体系之中，从而被作出“轻微罪”这一法律评价。

　　但是，这种改革的实行意味着对我国刑法和刑事诉讼法进行相当规模的改造。这种改造又有多大的现实基础呢？

　　（四）劳动教养的行政处罚化？

　　最后来看一下劳动教养的“行政处罚化”思路。笔者以为，这是所有改革方案中最难以实施的。劳动教养如果仍然维持其行政处罚的性质，并仍然由公安机关掌握审批大权，那么，即使劳动教养的期限有所缩短，其行政羁押权的性质都不会发生根本的改变。但只要警察机构掌握了限制公民人身自由的权力，并且这种限制和剥夺又长达数个月甚至数年，这就都会使公共权力的行使丧失正当性和公正性。毕竟，以维持社会治安为其天职的警察机构，一旦享有对公民自由限制权，就不具备最低限度的中立性和超然性，被处罚者将既难以获得防御的机会，也无从对自己的权利进行司法救济。事实上，警察享有大量包括劳动教养在内的行政羁押权，恰恰是中国走向法治国家的最大障碍。

　　目前，中国的行政法律针对不同的行政违法行为，设立了一系列的行政处罚措施。按照现代法治原则，任何以公共权力机构的名义剥夺公民人身自由的行为，都不能由警察机构或其他行政机构作出最终的决定，而必须由中立的司法裁判机构，通过司法听审或听证的方式作出决定。因此，《治安管理处罚条例》中授权给警察机构行使的“治安拘留”权或“行政拘留”权，应当被吸纳进刑法之中，成为短期自由刑的有机组成部分，从而受到司法裁判机制的有效控制。作为一个正在逐渐走向法治的国家，中国迟早会将行政性羁押措施的司法化作为其司法改革的重要课题。

　　那么，对于其他非羁押性的行政处罚措施，如警告、少量数额罚款、训诫、具结悔过、责令停产停业、吊销许可证、吊销执照、较大数额的罚款等，行政机关还能继续按照现有的行政程序进行实施吗？应当说，从《行政处罚法》实施以来，中国的行政处罚程序确实得到了相当程度的改革。随着行政复议制度的完善，听证制度的建立，告知处罚理由和当事人申辩制度的实施，行政机关的行政处罚程序越来越能够贯彻公开性、透明性和对席辩论性，也体现出越来越多的司法程序的特征。但是，这些改革几乎都是在行政机关内部实施的，所带来的也只限于调查者与裁决者、申请者与审批者、决定者与复议者之间的权力制约和平衡。而司法审查和司法救济机制的引入，还不过是行政处罚决定生效以后的事情。可以说，对于行政处罚权力的司法控制，目前不仅在时间上明显滞后，而且在法律效力上也极其微弱。

　　如果考虑将劳动教养的一部分适用对象纳入行政处罚范围之中的话，那么，现有的行政处罚程序必须进行大规模的改造。比如说，对一些较为重大的行政处罚，可以在保留行政机关决定权的前提下，加强司法审查的法律效力，并将司法救济的时间予以提前。具体改革方案是：对于重大的行政处罚措施，行政机关在实施当事人陈述、申辩和举行听证的前提下，作出行政处罚决定；
但在该决定中应明确载明向法院申请司法审查的有效期限，在此期限内，如果被处罚者申请法院进行司法审查，那么，有关行政处罚决定就自动丧失法律效力；
在法院举行的法庭审判中，作出行政处罚决定的行政机关与被处罚者构成实际上的控辩双方，法庭在听取双方意见和辩论的基础上，对行政处罚的合法性作出全面的审查；
对于法院的判决，作出行政处罚决定的行政机关和被处罚者不服的，都可以提出上诉。

　　这样，就针对行政处罚行为构建了一种提前举行的“民告官”程序。与行政诉讼不同的是，这一司法审查的申请一旦提出，行政机关的处罚决定就立即丧失法律效力，更不得进入执行程序。当然，对于特别重大的行政处罚决定，还可以将行政机关的处罚权予以剥夺，而赋予行政机关以“申请权”，也就是申请法院通过司法裁判程序，作出是否进行处罚的决定。就像美国联邦司法部诉微软公司违反联邦反托拉斯法一样，作为行政机关的司法部要想寻求对微软公司的重大处罚（一分为二或者一分为三），必须向联邦法院提起诉讼，由法院经过法庭审判之后，确定该公司是否违反联邦反垄断法律，并在确定其违法后作出相应的处罚决定。很显然，最为理想的行政程序实际应为“官告民”程序，也就是行政机关成为行使诉权、申请权的机关，而不再是处罚决定机关；
法院成为受理并审理行政机关控告个人违反行政法律的司法裁判机关。最终是否对个人作出处罚，应由法院依司法程序作出裁决，而不是像中国现行行政程序那样，由行政机关执行直接作出处罚。

　　或许，如果中国的行政处罚制度真的走到这一地步的话，那么，对于劳动教养的一部分适用对象即使再按照行政程序加以实施行政处罚，也就没有什么不合适的了。又假如公安机关现在享有的所有行政性羁押措施要么通过保安处分化，要么通过“轻微罪”化，都能被纳入司法裁判的领域，并且，那些非羁押性的行政处罚又能按照上述提前进行的“民告官”程序甚至“官告民”程序加以司法控制的话，那么，劳动教养问题也就能够得到较为圆满的解决了。

　　但是，这一切真的那么容易实现吗？

　　九、结语

　　由此看来，在不对中国刑事法律制度和行政法律制度作出全面改革的情况下，所谓的“劳动教养立法”确实具有相当大的局限性。几乎所有改革方案都有明显的瑕疵，有的甚至还会引发更大、更严重的问题。完全可以说，近期启动的“劳动教养立法”进程陷入了一定的困境。

　　那么，这种困境究竟是如何产生的呢？在笔者看来，在保留劳动教养制度的前提下讨论“劳动教养立法”问题，将永远难以解决劳动教养本身反法治和非正义的问题。我们为什么非要对劳动教养这一不公正的制度迁就不可呢？为什么不能转变一下思路，以彻底废除劳动教养为基点来讨论问题呢？为什么在面对一种非正义的制度和实践时，我们往往愿意通过立法而将其吸收到正式法律制度之中，而不是彻底废除这一制度呢？

　　在笔者看来，即使在现行法律制度和两大制裁体系保持不变的情况下，废除劳动教养也不至于对社会治安的维护产生太大的负面影响。既然劳动教养所适用的对象都属于尚不够刑事处分的违法行为，那为什么又要将其称为“违法犯罪行为”呢？又既然这些行为尚不够刑事处分，那为什么不能利用现有的行政法律，将它们中的一部分纳入行政处罚体系之中呢？另一方面，对于那些较为严重的违法行为，为什么不能将其纳入刑事处罚体系，从而使其在被定为犯罪的情况下，受到诸如管制、罚金、短期拘役之类的轻微刑罚呢？事实上，中国目前的刑事制裁体系与行政处罚体系已经形成了相互连接的关系，两者之间即使存在一定的空隙和漏洞，也可以通过不太复杂的改革即可加以弥补。为什么非要在这两大法律体系之外，认为地设置一个问题重重的劳动教养体系呢？

　　看来，从技术层面来说，废除劳动教养制度确实是可行的。当然，要确保劳动教养得到彻底的废除而又不至于发生太大的消极后果，将来确实需要对中国的刑事处罚和行政处罚体系进行一定的改造。例如，能否将一些较为严重的行政违法而目前又适用于劳动教养的行为，纳入刑法之中，作为较为轻微的犯罪，使行为人受到诸如管制、罚金甚至短期拘役刑的刑罚。同时，大大减弱这类轻罪的道义后果，如建立有限前科制度，对那些在一定期限内没有实施犯罪的行为人撤销其犯罪前科和劣迹，从而使其更加容易地回归社会。又如，能否将一些与普通违反治安管理行为区别不大的违法行为，就按照现行行政处罚制度加以处理，轻则处以警告、罚款等，重则按照行政拘留等方式加以处罚。当然，中国行政处罚制度的最终出路，还是使公安机关以及其他行政机关逐渐转变为行政处罚的申请者，而法院则成为行政处罚的决定者。由此以刑事诉讼为模式，创建一种新型的以“官告民”为标志的行政处罚制度。

　　但是，废除了劳动教养制度，中国公民的人身自由真的就不再受到任意限制和剥夺了吗？答案恐怕是否定的。这是因为，在公安机关拥有大量行政性羁押权力的情况下，劳动教养的废除仍然不足以阻止公安机关采取其他形式的手段，继续任意限制、剥夺公民的人身自由。例如，为处理在城市流浪的人，公安机关拥有“收容遣送”的权力；
为对卖淫嫖娼者加以教育改造，公安机关享有对这些人“收容教育”的权力；
为对那些实施了违法行为的未常年人进行教育改造，公安机关有权对他们采取“收容教养”的措施；
为强制那些吸毒成瘾的人戒除毒瘾，公安机关有权将他们控制在戒毒所进行“强行医疗”……这些为满足治安行政管理的需要而衍生出来的羁押权，与劳动教养一样，不仅在适用对象上范围极其广泛，适用极其随意，而且完全由警察机构按照行政审批的程序加以实施，而不受司法裁判机制的控制。按照笔者曾经提出的设想，这些行政性羁押措施要么可以通过建立中国式的保安处分制度，使其纳入其中，要么可以通过改造“犯罪”概念，创制“轻微罪”，从而将其吸纳进来。前者可适用于收容教育、强制治疗、强制戒毒、收容教养等带有预防性的措施，后者则可成为治安拘留（行政拘留）的去处。无论如何，作为行政机关，公安机关尽管可以保留一部分行政处罚的权力——当然在适用程序上应当进行现代化的改造，但其所享有的行政性羁押权力则应当一律加以取消。这是从“警察国”走向“法治国”的必由之路。

　　更改进一步地追问：假使有朝一日中国公安机关的行政性羁押权真的被取消，社会治安的维护不再以任由警察剥夺公民人身自由为代价，那么，公民的人身自由可能会得到更加安全、更加完善的保护。但是，警察以外的其他公共权力机构任意剥夺公民自由的行为能否得到良好的控制呢？笔者对此不敢持乐观的态度。实际上，检察机关在侦查贪污贿赂等公职人员涉嫌犯罪的案件时，就拥有自行刑事拘留、逮捕、羁押等剥夺嫌疑人人身自由的权力；
各级纪检监察部门在调查党员干部违纪案件时，就有权直接采取所谓“两规”或“两制”等限制被调查者人身自由的措施；
还有中国特有的“隔离审查”、“软禁”、“办学习班”等变相限制人身自由的措施，(点击此处阅读下一页)

　　为一些公共权力机关任意行使……这些都表明中国公民的人身自由不受任意、非法侵犯这一宪法原则，还远未变为现实。

　　如何保证公民的人身自由不受任意侵犯呢？笔者以为，刑法、刑事诉讼法、行政法等作为公法领域似的基本法律，都从不同方面保证公民的基本权利和自由不受国际公共权力机构的任意侵犯。但是，最根本的制度保证应当是从宪法的高度确立防止公民自由受到任意侵犯的基本制度。在这一方面，重要的不只是在宪法中规定诸如“中华人民共和国公民的人身自由不受任意侵犯”之类的条文，而是在公民的人身自由面临威胁、受到实际侵犯时，如何对公共权力机构加以限制，以及如何确保被侵犯者获得有效的司法救济。为此，应当将限制、剥夺公民人身自由的权力从警察以及其他行政机关手中剥离出来，而原则上放置在司法机构手中，从而受到司法裁判机制的控制。

　　注释：

　　　　[i]参见陈瑞华：“警察权的司法控制——以劳动教养为范例的分析”，载《法学》2001年第6期。

　　　　[ii]或许，在研究劳动教养问题时，我们可以借用鲁迅的一篇短文的标题进行追问：“娜拉出走以后怎么办”？假如真的成功地废除了劳动教养制度，那么，那些本可以按照劳动教养处理的“违法犯罪分子”怎么处理呢？你能保证他们不被采取收容教养、收容遣送、收容教育等行政性羁押手段吗？看来，在劳动教养问题的背后，其实存在的是公民的人身自由受到任意剥夺的制度和观念环境。这一制度性“病根”得不到消除，那么，诸如劳动教养甚至“收容审查”之类的“肿瘤”纵然被暂时割除，它们迟早也会在别的“部位”或者以别的形式发作的。

　　　　[iii]参见“中共中央关于彻底肃清暗藏的反革命分子的指示”，载《建国以来重要文献选编》，第七册，中央文献出版社1993年12月版，第138页以下。

　　　　[iv]有关初创时期劳动教养制度的特点，读者可参见夏宗素、张进松主编：《劳动教养学基础理论》，中国人民公安大学出版社1997年出版，第35页以下。

　　　　[v]转引自王素莉、刘志光：“反右派斗争研究综述”，载《当代中国史研究》，1997年第6期。

　　　　[vi]李维汉：《回忆与研究》，下册，中共党史资料出版社1986年出版，第839页。

　　　　[vii]李华兴：“1957年：良机与逆转”，载《复旦大学学报（社科版）》1999年第5期。

　　　　[viii]薄一波：《若干重大决策与事件的回顾》下卷，中共中央党校出版社1993年出版，第607页以下。

　　　　[ix]参见李华兴：“1957年：良机与逆转”，载《复旦大学学报（社科版）》1999年第5期。

　　　　[x]参见赵杜民：“关于反右派斗争严重扩大化内容的再探讨”，载《党史研究与教学》，1996年第6期。

　　　　[xi]当时处理“右派分子”的方式出来劳动教养以外，还有“监督劳动”、“自谋出路”、“降级降职”等。在实际操作中，对于其中的党团员一般都开除党团籍，学生开除学籍，公职人员则开除公职。右派分子甚至与地主分子、富农分子、反革命分子和坏分子一起，并列为无产阶级专政的对象。甚至就连右派分子的子女也被视为“黑五类”子女，不仅失去入党入团的资格，而且不能参军、上大学、进工厂。参见赵杜民：“关于反右派斗争严重扩大化内容的再探讨”，载《党史研究与教学》，1996年第6期。

　　　　[xii]1958年1月29日，国务院通过了《关于在国家薪给人员和高等学校学生中的右派分子处理原则的规定》，提出了处理右派分子的六条办法，其中最严厉的处理方式就是劳动教养。参见薛晓蔚：《劳动教养制度研究》，中国文联出版社2000年出版，第32页以下。

　　　　[xiii]《人民日报》社论：“为什么要实行劳动教养”，载《人民日报》1957年8月4日第一版。

　　　　[xiv]一位在当时被打成“右派分子”并受到劳动教养的人士曾回忆道：“如果是劳动改造，……开始服刑之日即可以知道刑期终了时，心里有个底。而1957年8月公布的这个《决定》，却对劳动教养期限的长短没有作出任何规定……那时，我们谁都不知道这条路还有多长。直到1979年11月9日国务院公布《关于劳动教养的补充规定》，才宣布‘劳动教养的期限为一年至三年。必要时得延长一年。节日、星期日休息。’我由衷地赞美这个补充规定。我想，许多被劳动教养过的右派分子都会想，如果这时被劳动教养，就不会再有那么多的悬念和失望了。”参见朱正：《1957年的夏季：从百家争鸣到两家争鸣》，河南人民出版社1998年5月出版，第492页，转引自薛晓蔚：《劳动教养制度研究》，第100页。

　　　　[xv]参见夏宗素、张进松主编：《劳动教养学基础理论》，第41页以下。

　　　　[xvi]参见薄一波：《若干重大历史决策与事件的回顾》下卷，第618页以下。

　　　　[xvii]虞宝棠：《当代中国四十年记事》，上海人民出版社1990年出版，第344页以下。

　　　　[xviii]夏宗素、张进松主编：《劳动教养学基础理论》，第43页。

　　　　[xix]《人民日报》评论员：“继续办好劳动教养”，载《人民日报》1980年2月26日，第一版。

　　　　[xx]当然，这只是在书面法律中得到了实现。在这一文件实施之后，强制劳动没有像劳动教养那样完成由政治性措施向行政性措施的合法性转换，而被彻底废除了。但是，收容审查却在实践中保留了下来，成为与劳动教养并驾齐驱的行政性羁押措施，甚至后来被广泛地转用到刑事诉讼之中，成为公安机关获得充分侦查破案时间的制度资源。直到1996年，最高立法机关通过修改刑事诉讼法，扩大刑事拘留的适用对象，延长刑事拘留的期限，才最终将收容审查吸收到刑事强制措施之中，收容审查从制度上才被最终止适用。

　　　　[xxi]对于这一点，读者可参见陈瑞华：“警察权的司法控制——以劳动教养为范例的分析”，载《法学》2001年第6期。

　　　　[xxii]转引自薛晓蔚：《劳动教养制度研究》，第104页以下。

　　　　[xxiii]储槐植：“论教养处遇的合理性”，载《法制日报》1999年6月3日。

　　　　[xxiv]有的刑法学者认为劳动教养制度违背法治原则，但同时也承认，劳动教养制度施行40年来，累计教育改造了300万有各种违法犯罪行为而又符合劳动教养条件的人员，对于预防犯罪、维护社会秩序功不可没。参见梁根林：“保安处分：世界与中国”，北京大学法学院工作论文，2000.008.显然，这些人士将劳动教养所涉及到的两个价值评价标准同时提了出来。对于法治原则，一些法学者会侧重加以强调。而对于控制犯罪、维护秩序的标准，司法实务界人士则会大力主张。例如，有的警察官员就认为，假如取消了劳动教养，大量“违法犯罪分子”得不到有效的“处理”和“收容”，中国的社会秩序将会出现严重的混乱。但问题的关键在于，恐怕不能以这种功利和实用倾向比较明显的观点，否认劳动教养本身的内在的非正义性。假如我们不尊重法治原则，那么，对于控制社会来说，劳动教养的适用可能还显得过于“软弱”和“仁慈化”了。我们完全可以采取极端的军事镇压手段，来对付那些违法犯罪分子。这种“处理方式”更加有效也更加便捷。然而，我们需要追问一下：这种做法符合正义原则吗？无论如何，在对劳动教养作出价值评价时，应遵循一个最低限度的内在正义标准。

　　　　[xxv]参见陈瑞华发表的一系列论文和专著：“程序正义论：以刑事审判为范例的分析”，载《中外法学》，1997，第2期：“程序正义论纲”，载《诉讼法学论丛》，第1卷，法律出版社1998年出版；
《刑事审判原理论》，北京大学出版社，1997年出版，尤其是该书的第二章。

　　　　[xxvi]关于本案例的具体情况，参见“北京纠正一起处理不当刑事案”，载《检察日报》1998年6月15日，第一版。

　　　　[xxvii]对于本案的具体情况，读者可参见“关于公安权力的法律思考”，载《民主与法制》，2000年第16期。

　　　　[xxviii]储槐植：“论教养处遇的合理性”，载《法制日报》，1999年6月3日。

　　　　[xxix]屈学武：“保安处分与中国刑法改革”，载《法学研究》，第18卷第5期。

　　　　[xxx]陈忠林：《意大利刑法纲要》，中国人民大学出版社1999年版，第290页以下。

　　　　[xxxi]（法）卡斯东。斯特法尼等：《法国刑法总论精义》，中译本，中国政法大学出版社1998年版，第430页以下。

　　　　[xxxii]（法）卡斯东。斯特法尼等：《法国刑法总论精义》，第432页以下。

　　　　[xxxiii]（德）汉斯。海因里希。耶赛克：“为德国刑法典序”，载《德国刑法典》，中译本，中国法制出版社，2000年版，第18页以下。

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