何俊志,赵永红,何宏纲：官僚体制的内在缺陷及其结构性冲突

　　【摘要】以效率和稳定见长的官僚体制作为一种组织体制是有粉内在缺陷的，其外在表现是效率的有限性和对人性的压抑，根本原因则是工具理性的缺陷及其与价值理性的冲突同时，作为一种非市场性的公共行政组织而存在的官僚体制，在现代社会中与代议民主制、共同参与民主制和西方社会经济系统都存在着深层次的结构性冲突，并由此而成为当代西方新公共管理运动的内在动力。

　　【关键词】官僚体制；
内在缺陷；
结构性冲突

　　以等级结构、非人格化、连续性和专业分工为基本特征的官僚体制是现代社会的正规化政府组织形式，它在指挥和控制现代社会中发挥着极为重要的作用。在经典的官僚制理论看来，它之所以能在现代社会获得长足发展并取代传统社会的组织体制，是因为它在技术上的优势超过了任何其它的传统组织形式。但是，官僚体制在现代社会的实际发展表明，正是官僚体制的这一技术优势使它自产生之日起就隐含着内在缺陷，并在现代社会中产生了广泛的结构性冲突。

　　一、官僚体制的内在缺陷

　　官僚体制之所以具备以效率和稳定见长的技术优势，是因为官僚体制在现代社会的扩张体现了以手段和程序的可计算性为特征的工具理性在现代社会的大大张扬。但是，工具理性是一种有限的理性，它所带来的效率还只是一种有限的机械效率，推到了极端则只能是局部效率，甚至是无效率。因为在复杂的官僚体制总体中，总体效率的取得是要以某些局部在某种情况下的效率牺牲来取得的。官僚体制的专业化所带来的局部效率的提高反而可能在某些情况下损害整体效率。条块分割化的分工的发展虽然会提高部门效率，但同时也会导致部门的无休止扩大，出现部门与部门的交叉重盈，由此出现的沟通障碍和协调困难也会进一步带来整体效率的降低。公务的分级办理虽然能够使权限和职责明确，但仅靠以文书来传递公务又会带来文件数量的增多，文犊主义盛行对执行公务的严格程序规定而带来的求全贵备，有时反而会贻误办事时效。在等级金字塔之下，有效做出决策的是高居于顶端的上级，而高居于顶端的上级又不掌握第一手材料，依靠下层官僚传输信息所带来的扭曲和等级链条拉长所带来的决策缓慢必然带来决策的失误和时机的延误。同时，官僚体制又是一种缺乏竞争效率的制度安排。因为官僚体制内部官员个人的家产与其工作的行政资源是分开的，报酬的取得又是依据他在等级金字塔中所处的层级而定，而与其中个人的劳动补偿和劳动效率无关，或只有间接关系，或者甚至是成反比例关系，这就使得官僚体制内部的官员只具有对效率的微弱的内部动力特征。终身任期又使官员的收人得以早涝保收，这又进一步从外部弱化了官员的内部创新动机。

　　除了效率和相应的精确、持续之外，官僚体制还以其稳定和统一见长。但这种稳定和统一的取得也使人类为此而付出了沉重的代价。因为稳定和统一的取得依据的是非个性化的规则和等级结构的结合。非个性化规则的扩展使公务的执行有了明晰和可靠的依据，同时也把人与人之间和关系变成了事的关系，从而也就带来了组织内部人际关系的松弛与冷漠个人对规则的机械服从也严重压制了个人的自由和创造性，把官员自身变成了机器上的齿轮。一切循常规而行所带来的行为模式是因循守旧，墨守成规，对新生事物和复杂的环境缺乏应变而体现出笨重、迟钝和僵化、保守的趋势。这种体制和行为模式的扩展也将压抑整个人类的创造性，把人类关进自身设置的牢笼之中而难以突破。官僚体制之所以在效率和稳定两个方面都有难以克服的内在缺陷，其根本原因则来自于官僚体制所依据的工具理性的内在缺陷。按照马克斯•韦伯的界定，工具理性是一种强调手段和程序的可计算性的客观理性。工具理性所要求和体现的精确、稳定、统一、严格的纪律和可靠性带来了官僚体制在效率和稳定上的优势。但是这种效率还只是一种有限的机械效率而不是无限的竞争效率。作为一种手段体系而存在的机械效率还有可能出现手段与手段的冲突而带来效率的损失。也就是说，工具理性的发展并不一定必然带来效率的提高。同时，工具理性的扩展还有可能与强调目的和后果的价值理性产生冲突。工具理性所带来的效率和稳定并不一定符合人类的本性和目的。马克斯•韦伯的分析表明，官僚体制在工具上的合理性与其价值上的非理性基本上是呈现一种正比例关系，亦即工具理性的程度越高，其在价值上的理性程度就越低。在官僚化的组织体系中，人的一切行为均应以组织的规章、纪律、计划为依准，这样，人的内心感情、人的精神需求以及人的本能就不可避免地受到抑制，长此以往，人就会逐渐丧失独立的个性而异化为一个没有个性的机器零部件，官僚体制的发展愈完备，它就愈脱离人性。由此也就表明，官僚体制从其诞生之日起，就埋藏了工具理性和价值理性相冲突而自身又难以摆脱的二难困境。工业革命以来的普遍和全面的官僚体制化过程，同时也是这种冲突日渐加剧的过程。

　　二、官僚体制与代议民主制的结构性冲突

　　现代社会的官僚体制在政治领域内是作为一种公共行政组织而与代议民主制相结合而运转的。也就是说，现代社会的政治体制是一种代议民主官僚制。在理想的运作模式下，代议民主制高居于官僚体制之上，实施政治统治，进行政策制定官僚体制匍匐于代议民主之下，忠实地履行行政管理职能，中性地执行政策。代议民主制对官僚体制的控制方式主要有三个方面制定和修改作为官僚体制行动依据的法律、法规和政策由代议民主机制产生的政务官员来贯彻代议机构的意志，并充当事务官的首脑通过对预算的直接掌握来控制官僚行政机构的经费，并实施相应的监督。传统的政治理论认为，通过上述体制上的设计，就可以既发挥官僚体制的技术优势以提高行政效率，又可防止官僚体制的扩张而滥用权力。这就是经典的政治、行政二分法。

　　事实上，官僚体制的成长过程表明它并不是一个真正的中立机构，与官僚体制相伴随而来的是官僚体制自主性的成长和官僚行政权力对代议民主制的严重侵蚀。现代社会的社会化发展使得社会事务的复杂程度加剧，社会对公共行政的需求日益增加科学化的发展使科学技术在行政领域的应用面拓宽，行政专业化的趋势加强而专业化的加强则使官僚行政机构在立法活动中扮演了越来越重要的角色，代议机构已不能再准确和全面地表达民意。这样，无论在隐态还是显态方式上官僚行政机构的立法职能都大大加强。在隐态方式上，官僚行政机构的立法提案成为代议机关的法律和政策的比例大大增加在显态方式上，代议机关对于政策问题往往只能提出原则目标，具体的政策方案往往是由官僚行政机关来具体落实的。委任立法权和紧急立法权的获得又进一步增加了官僚行政机关主导政治事务的能力。官僚机构本身参与了政治决策过程，其意志和信仰渗人政策制定阶段的成份增多，甚至可以抵制、阻挠来自政治过程的压力而贯彻自己的意志。

　　随着公共事务的增多和官僚行政机构在规模上的越发增大，官僚行政机关对政务官的反制约力量也大大加强，政务官对常任文官的控制也大有被架空之势。事务官在任期、专业、信息、时间和人数规模上的五大优势使两官在力量上失去平衡，政务官已基本没有能力控制自己的部门。五大优势的存在使事务官能够在很大程度上影响支配政务官的决策。此时，如果不加强政务官的严格控制，就有悖于政治主导行政的代议民主制下的民主责任原则，政治家不能充分承担政治贵任。但如果为了实现代议民主原则而过分干预，又可能扭曲事务官执行政策的执行标准，降低政策执行质量。由此，代议民主官僚制在实际运行中陷人了悖论式的恶性循环之中而难以自拔。

　　代议机关对官僚行政机关所实施的另一项控制措施是掌握钱袋权并实施相应的监督。但是，帕金森和尼斯坎宁的研究表明，官僚机构有扩大预算和规模的内在冲动。在现代政府体制的理想模式下，官僚机构扩大预算的冲动要受到代议机关的抑制。但是，在代议机关与官僚机构的双边垄断关系中，作为卖方垄断组织的官僚机构生产的公共物品是代议机关购买并提供选民的。而官僚机构的信息垄断优势又使得其在与代议机关讨价还价时居于优势的权力地位。代议机关在官僚机构拨款时要加以考虑的是官僚机构生产的成本状况，但都缺乏相应的信息，因为官僚机构会竭力保守秘密。又由于官僚机构是公共产品的唯一供给者，公共产品本身又难以测度，代议机关难以进行比较和检测。反过来说，官僚机构对代议机关的需求状况却一清二楚，了解它为了购买一定产品而愿意出的最高价格拨款额。结果是，在与代议机关商议拨款数量时，官僚机构的有利地位使它可以争取得到代议机关愿拨的最大款项。由此，官僚机构获得了全部消费者剩余，而代议机关的监督则有名无实。

　　三、官僚体制与直接参与民主制的结构性冲突

　　由于官僚体制的扩张所引发的一系列结构性危机使得民众的反官僚体制的呼声不断加强，要求直接参预行政决策的要求自“二战” 以来就在西方社会中不绝于耳。由官僚体制及过分官僚制化所带来的压抑和不满，使民众要求参与的呼声不断加强与此相伴的是，受教育程度的增加和新社会的多样化发展使得民众处理公共事务时的自信心也大为加强。因此，自20世纪70年代以来以复决和创制为标志的共同参与民主制浪潮空前高涨。“万事都要参与的这种行政哲学在美国各地自上而下地传播开来。在地方政治中引起了某种革命性变化”。而共同参与民主制的发展却受到了官僚体制的严重阻碍。官僚体制的内在机理要求专业化决策和对档案的保密，而公众参与则要求决策和政务的公开。官僚行政机构作为公共部门的集中、强制与明确要求的特点与公众本身的分散、非强制和模糊要求使官僚机构与公众的地位不平等，而公众的参与则要求与官僚机构平起平坐。公民参与的加强必然带来愿望和豁求的多元化和权力的下放，而官僚机构却只能以垄断的方式提供单一性的产品。官僚权力的扩张必然压缩公民权利的申张，而公民权利的扩展则必然要求官僚权力的收缩。

　　四、官僚体制与当代西方社会经济系统的结构性冲突

　　由于代议民主制与官僚体制的结合难以解决被丹尼尔•贝尔所称的以“平等”为轴心的政治领域的诸多间题，西方各国政府在社会经济危机加剧和民众不断要求纵深推进平等的压力之下，一方面被迫扩充官僚体制另一方面又逐渐将传统的代议民主制延展为基础更为宽大的直接参预制，从而引发了一场“参预革命”。但是，官僚体制的扩充和参预革命的爆发又引发了更为深层的结构性危机。

　　官僚体制的大规模扩张始于20世纪30年代。经济危机的爆发和市场缺陷的显露使西方各国都把政治的干预看作是解救经济危机的良方，使官僚体制在经济和社会职能方面的干预程度大大加深。经济职能的扩张表现为官僚行政机构对市场和社会经济生活的大规模干预，其主要标志是凯恩斯主义宏观经济政策的盛行和随后的微观经济管理活动。社会职能的扩张则体现为“福利国家”的兴起。

　　然而，把官僚体制作为解决社会经济危机的手段而大规模扩张并未给西方国家带来福音。因为作为公共行政组织的官僚体制无论在技术上还是政治上都难以担此重任。在技术上，除了官僚机构本身的内在效率动机微弱之外，作为一种公共组织的官僚体制还缺乏一种像企业组织一样的利润和创新动机。同时，作为一种垄断组织而存在的官僚体制还缺乏外在的竞争压力，从而也就降低了公共产品的服务效率和质量，也压抑了社会创新活力。又由于官僚机构的产出是一种非市场性产出，公共机构目标的多元性和目标弹性，以及公共机构的产出和产生的社会效果之间的滞后性和消费者缺乏有关信息，使得官僚机构的产生极为难以进行测定和量度。因此，由垄断性的官僚行政机构来提供公共产品，其规模越大，其自身的效率损失和对社会性总效率的损失也就越大。

　　在政治上，按照哈贝马斯的分析，官僚行政机构的扩展是从政治的角度考虑危机的缓解，而使它在一定程度上作为“总资本家”的身份来直接干预和应付社会经济危机。但事实证明，官僚机构在“晚期资本主义”的特殊背景下不能解决这个矛盾，反而引发了行政系统的“合理性危机”。一方面，作为“总资本家”的代表，它既要与具体的资本家集团发生利益冲突，又要与各居民群体的着眼于使用价值的一般利益相冲突。即官僚行政机构既要代表整体利益而制定出普遍性的规则来扩展公共利益，而个体经济部门又可以在某种程度上使官僚行政机构的某些部分利己主义化，从而将个体利益集团之间的竞争转嫁给官僚行政机构。这就使得官僚机构既要扩大国家制定计划的能力实施总体利益，而同时又要制止这种扩大，因为它威胁了资本主义的持续存在。因此，官僚机构陷人了左右为难而又无法摆脱的困境。

　　同时，三股重要趋势的出现又进一步加剧了“合理性危机”的稳定一是福利国家及随后出现的“滞胀”状态，使福利支出的增长把各国的财政拖人泥潭，经济停滞与通货膨胀交相并存。官僚机构要讨好底层民众就只好提高税收，而税收的提高却得罪了资本家并影响投资的积极性，而要讨好资本家则必然意味着削减福利开支，这又会引起劳动人民的反对。要医治经济停滞并刺激投资冲动，就得采用膨胀政策，膨胀政策的推行又必然带来通货膨胀为医治通货膨胀而压缩投资的话，又会加剧经济停滞。二是官僚行政机构的专业化发展使其内部出现了一个专事计划制定的科技工作者阶层。这些计划制定者制定计划的依据只有办公室的数据，对公众参与的排斥和利益的驱动又使他们往往只对资本家负责，其合理性大有可疑。这些被委以重任的专家又不懂社会科学，轻视甚至排斥价值判断，使他们不可能制定出价值上合理的政策。三是随着资本有机构成的提高，机器对人的排斥程度加剧，在西方社会中出现了不能通过劳动力市场进行自我再生产的“非自立人口的增长”。“非自立人口”由此而被排除在官僚行政机构的计划之外，成为资本主义就业系统的“异物”。他们因生活水平和社会地位的下降而不被社会所承认，其艇而走险的反体制力量也随着其数量的增多而不断加大，不断冲击和威胁着官僚体制的合理化运行。

　　从以上分析中我们可以得出的结论是，作为公共行政组织的官僚体制的全面扩展不但使官僚体制的内在弊端全面外显，还与当代西方的代议民主制，直接参预民主制和社会经济系统产生了全面的结构性冲突，已经不能在当代社会中担负起良好的管理职能。官僚体制内在弊端的全面彰显和结构性冲突的加剧直接构成当代西方行政改革的内在根源。由此也就表明，当代的行政改革是一种在社会经济系统发生重大变化的情况下对传统政治——行政系统的全面性变革，改革的出路也就在于要在新的社会经济环境下引入新的政治——行政机制来适应变化了的新结构，而不能采用试图对传统官僚体制进行修补的改革道路。

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