吴理财：以民众参与破解选择性治理

　　对于当下的中国农村治理，有许多人赞同周飞舟的看法，认为农村基层政府越来越“空壳化”，无法承担相应的公共服务职能，而日益悬浮于乡村社会之上，基层政权与农民的关系也由过去的汲取型变为松散的悬浮型。我认为，这只是看到了农村治理的一个侧面。其实，在另一方面，农村基层政府在某些符合自身利益的工作上又表现出超强的行动能力，它可以随时并可以强势地介入乡村社会内部。我把这种农村治理的型态称之为“选择性治理”。

　　农村税费改革之后，人们期望农村基层政府职能能够从过往的汲取式管治转变到供给式服务上来，成为一个为农服务的基层政府组织，但从实际的工作表现来看，在绝大部分地区农村，基层政府并未及时转变为这样一个服务“三农”的行动主体，他们的工作着力点不是在转变政府职能、搞好公共服务上，而是招商引资，并且一般都是由党委书记亲自抓这个事情，招商引资成为基层政府的一把手工程。也就是说，从实践层面上来看，目前的农村基层政府改革还仅仅停留在机构精简层面上，还没有真正的在职能转变与服务型政府建设层面上有什么进展，不免令人大失所望。可是，在某些跟自身利益紧密相关的工作上，譬如招商引资或者被上级定为一票否决性的工作任务，农村基层政府却保持着超乎寻常的行动能力。这是一种比较典型的选择性治理。

　　所谓选择性治理，就是以农村基层政府为本位，对那些于己有利的事就去管、去做，对那些于己不利或者吃力不讨好的事就尽量不去管、不去做。农村基层政府进行选择性治理，完全是基于自身利益有选择性地展开行政作为，而不是以乡村人民的利益为圭臬。

　　农村基层政府为何进行选择性治理?有人认为是农村基层财政困难所致：特别是农村税费改革以后，一些原本依赖农业税费收入的农村基层政府出现了严重的财政运转困难问题，他们不得已才将有限的财力运用到最能反映其利益或最能体现其政绩的事情上来。这种说法表面上似乎有道理，实则不然。因为我们发现，即便是财力很好的农村基层政府也未必不进行选择性治理。

　　这种选择性治理，尽管跟基层的财力困难有一定的关联，但更主要的是基层政府对既有体制安排的一种选择性反映。因为在现有的体制安排下，基层干部的权力来源于上级而不是民众，也正是这个原因，他们问责的对象不是民众而是上级政府。这也是他们为何基于上级的压力和自身利益而进行选择性治理的根本原因。因此，要想根本地改变这种选择性治理局面，必须改变基层干部的赋权方式和问责体制，有步骤地逐步开放民主选举，通过扩展民主参与来改善农村治理。

　　在税费改革之初，有部分人认为，通过税费改革可以切断农村基层政府的“掠夺之手”，与此同时，通过相应的机构改革、完善转移支付制度，又可以“倒逼”农村基层政府转变为一个纯粹的公共服务者。然而，从近几年的农村治理实际来看，农村基层政府的变革逻辑并没有朝着这个预想的轨道前进。通过这些改革，尽管一些地方基层政府机构的确得到了一定程度的精简，中央和省级政府也逐年加大了对农村基层政府的转移支付力度，但是选择性治理局面却没有得到根本的扭转。

　　这种财政压力倒逼下的基层机构改革毕竟是一种行政自改革。行政自改革在遭遇既得利益的巨大抵制的情况下，或者触碰到社会稳定这个“底线”时，都可能停滞不前。总之，这种行政自改革只能对现有的基层治理体制进行小修小补，而不可能触碰它的核心症结，这个核心症结就是缺乏民众的有效民主参与和民主监督，究其原因是没有建立与民众民主参与积极性相一致的农村治理体制。

　　缺乏民众的有效参与，农村基层政府转变为一个公共服务者只能停留在政策文本里面而成为一句政治正确的口号。从既有体制内部来讲，目前推动农村基层改革的力量仍然是自上而下的行政压力，这个压力不可能持久下去，也不可能依靠它真正地实现农村基层政府职能的转变；
我国的行政体制是高度集权化的，这种体制自身会产生一种同构化的要求，如果上一级政府职能不转变的话，下一级政府的职能就不可能真正的转变。例如，湖北省在乡镇改革中将乡镇站所撤销以后推行“以钱养事”，这对于乡镇政府职能的转变有一定的促进作用，但是一些上级政府部门就极力反对这样改革。从现有体制内部讲，我们没有找到推动农村基层政府职能转变的有效动力。

　　如果我们把视界再放宽一些，大家不难发现，真正能够推动农村基层政府转变为一个以民众需求为导向的服务型政府的动力，只能来自民众的民主参与。首先，民众更加了解自身的利益需求，基层政府和官员不能简单地代替民众做出需求选择；
其次，如果没有民众的参与及公共需求表达机制，基层政府由于自身利益的存在以及官僚制本身难以克服的弊端，使其公共服务缺乏有效的外在动力，势必导致基层政府公共服务的“缺位”问题；
再次，如果没有建立相应的民主参与制度和公共需求表达机制，不能有效吸纳民意并将之转换为政府的科学决策，基层政府即便愿意提供公共服务往往也与公共需求不一致，导致基层政府公共服务的“错位”问题。所谓服务型政府，实际上是一个有效回应民众公共需求的政府。无疑地，建构以民众需求为导向的服务型政府，必须以建立有效的民众参与制度和公共需求表达机制为前提。与此同时，还要进一步扩展民意，实现竞争性民主选举，改变基层政府领导人只对上负责、不对民众负责的问责机制。基层政府领导人只有切实认识到自己的权力是人民赋予的，他们才会处处从民众的利益角度出发行使好公共权力，确保公共权力与公共利益并行不悖。

　　　　从近10年农村基层民主发展和农村治理变化中，我们发现，无论是农村基层民主的可喜发展还是农村治理的可忧变化都与基层民众参与有关：一方面，农村基层民主的可喜发展说明，我国基层民众民主参与的诉求和积极性越来越高；
另一方面，农村选择性治理的存在表明，基层民众的实际参与又十分有限，其原因不是民众没有民主参与的要求，而是没有一个有效的机制或体制让民众能够真正参与到农村治理中来。因此，当前最重要的事，莫过于建立与农民政治参与积极性不断提高相适应的农村治理机制。通过建立这样的民众民主参与机制，既可以推进我国基层民主的健康有序发展，又可以促进农村基层政府向服务型政府的有效转变，进一步改进农村治理水平。

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