袁绪程：经济体制改革远未结束

　　我国的经济体制改革搞了30年，其取得的伟大成就和存在的问题都是举世无双的。

　　有学者认为，经济体制改革已基本结束，余下的是政治体制改革；
也有学者认为经济体制改革还处于“半截子工程”，远没有结束。我倾向后一种意见。

　　如果对经济体制改革进行定义，那就是经济组织及其规则的改革。概括地说，是经济的组织改革、价格改革和产权改革。

　　从经济的组织改革看，“国企”公司化的初始改革基本完成（除铁路外），但科教文卫等领域的“公司化”改革则远没有到位，许多应当公司化（企业化）的科教文卫产业仍然“依附”于行政，国企的公司治理结构问题仍然相当严重，市场化程度较低。

　　从价格改革看，消费品价格改革基本到位，99%已经放开，但生产资料或生产要素的价格改革则没有完结，用百分比表示，有人估计不到50%。直观地看，金融市场价格、矿产资源价格、土地价格、人力资本市场价格并没有完全放开自由汇率、自由利率、自由土地价格、自由劳动力价格并没有形成。

　　从产权改革看，农民的土地产权，国有资源的产权（包括国企产权），甚至民企的产权、人力资本等的产权界定、交易和保护规则都极不完善，存在许多亟待解决的问题。

　　正由于要素价格改革和产权改革的不到位，貌似与东亚模式相近的中国经济发展模式除了与东亚模式相同的问题之外，还带有本身特有的问题，如城乡隔离发展的两极分化，产业结构畸形化和低端化，过分依赖外资外贸，本土产业薄弱、内需严重不足等。

　　有数据表明，在同样阶段的工业化进程中，东亚模式国家和地区人均收入的两极差异是4-7倍，中国则是14倍以上，也有人估计是25倍，甚至是50倍。按30年工业化计算，中国人均GDP约3000美元，东亚国家和地区普遍达到人均6000美元以上。反过来说，这也许是许多灰色或黑色收入没有计入GDP而人为“流失”和流向境外的结果。

　　中国经济体制改革的任务远没有结束，这似乎是不言而喻的。问题在于：为什么搞了30年经改，仍然处于“半截子工程”状态？为什么产权改革滞后于价格改革？

　　经体改革要走出困境，必须加快政体改革

　　相比经改，政改的滞后是不争的事实。上世纪九十年代起，政改从结构改革转向技术性的数量调整，在党政结构基本不动的条件下，以经济建设和GDP为中心的市场化改革，是不同于西方原生市场经济模式乃至东亚市场经济模式的中国模式，被称为“中国特色”的社会主义市场经济。众所周知，西方发达国家市场经济发展模式的约束条件（或外生变量）是法治与

　　民主宪政；
东亚国家（日本、韩国等）市场经济发展模式的约束条件也是与一定法治相联系的开明专制或曰“威权政治”。由于有了一定的法治和有限度的言论、集会、新闻等自由，在一定的阶段上，威权政治成为建设和推动市场经济的主要力量，并与市场经济体制相容。

　　中国的经济体制改革始于“无产阶级全面专政”，即“全能政府”的国家垄断资源体制的松动。上世纪八十年代的改革也曾试图从后“集权政治”转向“威权政治”，实行党政分开、政企分开，开放一定的言论自由、对话渠道、民主协商和法治等，为市场化取向的经济改革提供政治条件，但被突如其来的事件所改变，演变成单兵独进的经济体制改革。不无讽刺的

　　是，政治权力与市场联姻，“诸侯经济”的相互竞争，替代了“标准”的产权改革成为中国经济高速增长的原动力。放权和分权也包含各级政府在干预和主导经济时的趋利化以及对国有资源的争夺。政府的公司化或趋利化倾向，极大地推动了经济发展，也带来了寻租腐败、造假枉法、环境恶化、资源破坏、产业低端化和两极分化等负面问题，同时滞延了产权制度和要素

　　价格的改革。经济体制改革受制于政治稳定的“大局”，无法大刀阔斧的进行，如目前国企的党委（党组）负责制，甚至落后于上世纪五十年代前苏联的“一长制”。可悲的是，经济繁荣时期没有改革动力，不想改；
经济出现问题或衰退时有改革需求，但怕出问题又不敢改。从这个角度看，经济体制改革中出现的问题和不能深化的困局，实际根子在政治上。经济体制改革要走出困境，必须加快政治体制改革，以相应的政治体制改革和社会领域的改革配合经济体制改革。

　　重要的是阶段目标的设立，而不是终极目标的想象

　　经济体制改革存在的问题，“左派”和“右派”都不会否认，但两者对未来改革方向和路径的认识却大相径庭。撇开“左派”不论，自由主义“右派”间也有分歧。政治上的“自由主义”期盼从“宪政民主”入手，推动包括经济体制在内的“社会变革”，经济（市场）自由主义则希望以进一步私有化（民有）来推动经济体制改革。

　　从理论上看，这似乎都有道理，方向也是对的，但现实中却过于“极端”，无法操作。改革是一个过程，有许多节点。渐进改革就要通过“理论”将这些节点串联起来，并在实践中逐个解决，而不是毕全功于一役。如从“后全能国家”走向宪政民主，首先，至少应有一个与一定法治相联系的“开明专制”或“威权政治”的节点或阶段，有限度的言论自由和相对的

　　司法独立是必须的。而从“国有”走向“民有”至少需要一连串的产权重组和改制环节等。此外，不是所有的公有产权都必须私有化（民有），至少有相当部分的公有产权是无法通过私有化来解决的。如果我们将每一个“节点”视为一个阶段性改革目标，众多节点就构成了社会民主法治的最终目标。因此，对改革来说重要的是阶段目标的设立，而不是终极目标的想象。要围

　　绕阶段性目标，启动相联系的政治体制和社会体制改革。我认为，下一阶段经济体制改革的主要目标是与要素市场化相联系的产权改革，围绕产权改革建立初级阶段的法治、政治，而不是民主政治。最终，随着改革的深入走向宪政。这里试以农民土地产权和国企产权改革为例。

　　可以认为，中国问题是农村问题，农村问题是农民问题，而农民问题说到底就是土地问题。包产到户使农民重新获得了除非农用地处置权（流通权）之外的农用地基本权益。但土地农用与非农用的级差租金巨大，城市化将使这种差距进一步拉大。农民是否应享有土地使用的“城市化”带来的级差收益？这是土地问题的关键。按照东亚模式国家和地区的经验，农民应当分享土地的非农使用收益。比如我国台湾省农民拥有土地的完整产权，享有非农用和农用产生的收益，只不过在处置土地“变性”时要遵守城乡总体规划，并在流转时交纳土地增值税和部分“基础设施配套”费用（不用出钱，以土地折算）。给农民完整的产权应当是改革的方向。至于农民的土地产权采取股份制、合作制还是个体制，应由农民自己表决，而不是由政府包办。

　　如果我们确定改革的方向是把土地产权“完整”的还给农民，那就可以在实践中制定改革路线图，分阶段分步骤的实现目标。就像当年生产资料市场化是从计划管制走向以物易物的“串换”、经过双轨制，再走向完全的市场交易一样，土地还权也可分阶段实施。首先允许非农建设指标“交易”以及农地置换，在国家土地计划指标的笼子里搞改革，然后突破计划管制，进入双轨制，允许农民宅基地的自由买卖，最后是全部非农地（城市规划允许范围内）与农用地一样的自由流通。土地产权变革不仅使包括农民在内的整个社会受益，同时对缩小城乡差别，消除城乡隔离发展、转变经济发展模式也具有极大作用。更重要的是，它将启动以公共财政为基础的政治体制改革，政府再无须通过土地的“先征后卖”方式筹集城市建设资金，农民出售土地应缴纳的增值税和基础设施分摊费将成为城市扩容的资金来源。农民转为市民，享有监督政府征税和开支的纳税人权益，这不正是宪政的起点吗？

　　国企改革是从“全民所有制”企业的市场化开始的，从理论上说全民所有制应是全民财产（所有）。在实践中，改为“公司制”的国企，出资人只能登记为“政府”，由政府也就是官员支配。由于在现行体制下，全民无法监督官员，国企又不能全民“分红”，支配权对官员来说就“有利可图”。可以说，“国退民进”是国企改革的基本方向。但问题在于国企如何退？有许多公有资源和占有公有资源的“国企”是不能通过私有化解决的。这就有一个公有财产（包括国企）的产权管理和监督问题。即通过改革形成人民——人民代表大会——政府——国企董事会——经理的委托代理（监督）链条。从当前的问题看，“人民”和“人大”是缺位的。“人民”如何履行产权？可以借鉴美国经验，“安然诈骗案”后，美国通过了著名的“萨奥”法律，将外部监管引入上市公司（公众公司）。将社会公众监督引入企业内部，强化社会对国企的监督，防止内部人交易，这个经验值得我们参考。

　　现阶段的国企改革可以从三个层面进行：一是分类改革。按经营特点将国企分为不同类别，实施不同的财税政策和人事管理政策。如可分为公益性和自盈性国企，给予前者政策优惠；
或分为垄断性和竞争性国企，对前者收取垄断租金、制定价格限制等；
或分为国有控股上市公司和非上市国企，区别两者的工资和人事制度，上市公司高管人员由市场聘用、与国家干部脱钩。二是改造国资管理和监督机构，将现有的国资委改为国资办，作为国务院管理国企的日常办事机构。新组建国有资产管理委员会（国资委）隶属人大，由国务院各部门代表、专家学者代表、人大代表等构成。职责主要包括：国企重大管理规则、国企重大资产出售和处置的程序规则的审查、代表最终出资人对国资办和国企进行监督等等。三是强化国企法人治理结构。如强调董事会权责；
独立董事不再由“内部人”聘请，建立独立董事人才库，由电脑抽签产生并实行定

　　期制，最多不能超过两届等。可以肯定的是，以产权改革为中心的经济体制改革，在一定程度上必然带动行政、立法、司法等政治领域的改革，同时也会加快相应的NGO和NPO组织的建立以及社会保障制度的改革。

　　（原文载于《中国改革》2009年第10期）

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