张志越：政党法律规范的变迁及其社会背景

　　[内容摘要]“政党入宪”始于20世纪初，此后，世界范围内大部分国家进入了政党法律规范快速发展的时期，并产生了政党的专门立法。不过，有无政党法律规范及其形式、内容如何与民主政治并无必然的逻辑联系。宪政法治是政党法律规范的前提，也是其存在和发展的基础。从本质上说，政党法律规范是保证分权与制衡的工具，服务于民主政治。

　　[关键词]政党法律规范；
变迁；
背景

　　自19世纪中叶，近代意义上的政党制度开始自欧美向世界各地推广，先后经历了19世纪60年代、20世纪初及二战之后三次高潮。到20世纪50年代，政党已遍布世界各大洲，大部分文明国家中已有政党活动了。综观政党社会发展的历史，从外部对政党进行法律层面上的规范是政党自身发展过程中的一个重要阶段，对政党政治的形成具有深远的影响，对政党政治未来发展的指导意义也不容低估。本文重点探讨政党法律规范社会变迁的过程、内容以及本质、特点。

　　一、政党法律规范的宪法基础

　　政党的出现与宪法和代议制政府的出现密切相关。英国资产阶级革命开启了世界近代文明的端倪：确立了君主立宪的政体，拉开了立宪运动的帷幕，使英国最终成为世界上第一个具有宪政制度但无成文宪法的国家，同时也成就了议会制度，使议会制政党的产生成为可能。人类历史上第一波宪政浪潮就这样由英国、美国和法国依次展开，并逐渐波及全球。19世纪以后，受上述国家立宪运动的影响，欧洲大陆各国相继开始制订成文宪法。少数欧美以外的国家也在19世纪制定了宪法，如1889年的日本宪法。从1800到1880年间新颁行或修订的宪法就有300多件。①政党就产生于这种立宪运动的大背景下，政党法律规范也渊源于此。

　　政党法律规范是一国法律体系中的一个组成部分，属于部门立法的范畴，像其他部门法律一样也必须以宪法为根据。政党作为一种特殊的社会政治组织，其产生本身就体现了宪法所确立的公民基本权利和自由，这就决定了政党法律规范的宪法基础具有不同于一般部门法的特殊意义。

　　在起初还没有专门的法律来促进和规范政党的组建时，宪法所规定的公民权利和公民自由的保障与落实就显得非常重要。政党法律规范开始制定时，民主政治的先贤们可能已十分强烈地意识到了这一点。否则，政党能发展壮大到今日将难以想象。由政党的形成和特征可以知道，公民的表达(言论)、出版、集会和结社自由与政党的产生、存在和发展密切相关，使政党产生成为可能，并为其存在和发展提供了必要的法律基础。

　　公民自由是各国宪法不可或缺的规定，言论、表达和出版自由是最为核心和基本的内容。美国宪法第一修正案保障言论和出版自由规定的提出到现在已有200多年的历史。这些自由和“思想、道德及宗教自由联系在一起，因为如果没有表达的机会，拥有思想的自由就会失去意义。它也和集会自由联系在一起，集会自由允许许多人聚集在一起行使其结社和言论自由权”②。有了这些基本自由，不同利益的表达就成为可能，意见的分歧就有可能建立起必要的调和机制。因此，政党的产生也就有了一定的法律基础。

　　政党最初由议会中的不同利益派别分化而来时，其组织特征表现为一种永久的团体。这很类似于集会、结社自由中的“会”、“社”。以营利为目的的结社一向不为法律所禁止，但政党作为非营利的政治结社，往往受到法律或政府的严重干涉，这恰好说明了集会、结社自由是早期政党发展的充分而必要的条件。

　　通过对政党法律规范宪法基础的论述，可以看出政党对宪政法治的依附性非常强，这似乎也可以说明，是否允许政党存在，对政党采取何种法律规范形式，甚至有无专门的政党法并不必然表明一国的民主程度和法治水准。1988年缅甸在实行军事统治时，还制定颁布了《政党注册法》；
德国、意大利等国法西斯党执政时期的情况更是有目共睹。一国若没有相对稳定而又成熟的宪政法治机能，那么政党及其法律规范的存在就成了无源之水。20世纪政党法律规范发展的历史在不断证明这一点。

　　二、政党法律规范的发展阶段

　　政党法律规范是相对于政党而言的，因此，谈政党法律规范的发展，应先从政党的产生说起。

　　(一)政党的萌芽--没有特定政党法律规范的时期

　　随着宪法的确立，议会成为公众参政的重要舞台。近代意义上的政党就是伴随着议会内部不同利益群体的纷争而逐步成长壮大的。这在西方立宪国家表现比较明显，尤以英、美两国为典型。综观这一时期各国的宪法可以看出，其中没有涉及到政党，甚至没有类似“政党”的语词。原因可能有以下几点：

　　1.政党现状。这个时期，党派处在形成的初级阶段，只在议会内活动，影响力有限，不为社会、一般公众所知，对其进行规范约束的内外部条件尚不具备。另外一个因素就是，宪法早于政党而存在，制定宪法时还不存在政党问题，更无政党制度之说。

　　2.社会氛围。政党的出现从一定意义上说是反封建的结果。人们刚从反封建斗争中取得胜利，正在逐步摆脱各种枷锁，争取相应的权利，从而实现政治、经济和社会自由，所以也不大可能对这种现象进行法律性的规范约束。因为，无论是积极性的提倡、保护，还是消极性的限制、取缔，可能都会被认为是对公民权利的一种干涉，不符合当时的社会潮流。

　　3.权利观念。在打破君权神授枷锁的桎梏后，天赋人权观念深入人心。尤其经过文艺复兴运动的启蒙，在人本主义思想影响下，取消等级制，保护人权，实现法律面前人人平等成为这一时期有关国家宪法的核心内容。所以，政党的出现可能自然就被认为是宪法赋予公民权利正常行使的表现，任何人不能随意限制或剥夺。这也从另一角度证明了，宪法所规定的公民言论、结社、出版和集会的基本权利和基本自由不仅促进了政党的产生，也是政党法律规范的宪法基础。

　　(二)政党的产生和发展--出现具体政党法律规范的时期

　　政党法律规范是从宪法开始的。因为18、19世纪欧洲立宪运动使现代意义上的宪法散布于欧美各国以至世界各地，根本大法的确立成为各国走向现代文明的重要标志，“政党入宪”也就成为时代发展的必然要求。进入20世纪以后，政党逐渐参与并从事一国之内的政治、经济与社会价值的权威性分配，政党乃由社会团体跃升而获得“隐形政府”的称号，政党的作用逐渐开始加强。为了因应这种社会变化，有关国家宪法中才开始涉及政党问题，1919年魏玛宪法第130条中首次出现了“党”、“派”的提法，1920年奥地利宪法则明确承认政党是国家组织要素。③

　　政党组织在发展壮大的同时，作用也明显加强，主要表现在围绕议会的各项选举中。为保护和捍卫个人权利和自由，民主制度下的人民必须共同缔造自己的政府。政党是进行这种努力的主要途径。作为联系人民与政府的自愿组织，政党推选候选人竞选公职，为使他们当选而展开助选活动，并动员民众参与选举政府领导人。所以，选举就成为政党的中心任务，对政党参与选举相关活动的规制就成为早期政党法律规范的重要内容。在20世纪以前，政党被视为一种政治性的社会团体，法律地位与其他工商等社会团体差异不大。此时，对政党的规范主要是在宪法层面围绕议会选举展开的：一要落实宪法赋予公民的选举权，二要使各种候选人提名不受党派领袖的垄断，实行公平竞争。

　　这个阶段除个别宪法初步涉及政党问题外，有关政党问题的大部分法律规范都出现在《选举法》、《国会法》等部门法中，并且多半是围绕议会选举的。议会政治为政党发展提供了广阔的舞台，使立法对政党进行必要的规范成为可能，但由于是在宪政发展初期，所以规范多散布在其他的法律中，还没有关于政党的专门立法。

　　(三)政党作用极大加强--产生专门政党法律规范的时期

　　20世纪以“二战”胜利为标志，鉴于政党已是宪政生活中的主要参与者，在促进国民政治意愿的形成及经济、社会、文化决策过程中，具有准宪法机关的功能，世界范围内形成了一次“政党入宪”或对政党进行专门法律规范的高潮。这一时期，政党法律规范除由宪法的简单、抽象规定转向详细、具体规定外，还出现了关于政党的专门立法。

　　形成上述局面最重要的原因一方面是针对不断高涨的极端左翼政治运动，另一方面则是出于对法西斯主义的恐惧。④既在宪法中对政党问题进行系统规定，又制定更为详尽的政党法加以约束，同时在其他相关部门法中也有所涉猎，这一切都表现在受两次世界大战重创的德国。在1949年以前，德国也将政党视为一种社会性的政治实体，直至1949年制定当时的西德基本法时，才将政党地位宪法化，确认政党之宪政功能。⑤二战的胜利结束，标志着法西斯主义思想的最终破产，饱受战争灾难的各国人民对法西斯党的统治有了深刻的体察和反省，为严禁法西斯主义的死灰复燃，对类似法西斯党的一切损害国家根本利益的党派有必要应用法律手段加以严格限制或予以坚决取缔，所以，用法律规范政党就成为当时人们的普遍共识。政党法律规范从保护公民权利和基本自由的立场出发，明确了组党自由，规范了政党成立和运作程序，在保留前期这些积极性提倡和鼓励特点的同时，更多是有了消极性的限制或禁止规定。1958年，法国第五共和国宪法第四条规定：政党及政治团体可以参与竞选。政党及政治团体可以自由组织并从事活动，但须恪守国家主权及民主原则。德国基本法第21条规定：如果政党的宗旨和党员的行为表明是意图破坏自由和民主的基本秩序，或有推翻这个秩序或危害德意志共和国的危险，该政党则违反宪法。1954年，美国国会通过《汉弗莱-巴特勒法》(又称“布朗纳尔-巴特勒法”)。根据这一法案，持有极端意识形态的政治组织被宣布为“非法”，不得享有其他政治组织所享有的“权利、特权与豁免权”。⑥同时期其他国家的宪法或政党法中也都有诸如此类的规定，对违宪政党予以取缔的判决也开始出现。1952年，德国宪法法院就宣布社会帝国党违宪，必须解散，并不得建立替代性组织。该判决还对基本法规定的“自由和民主的基本秩序”作出了法律解释(具有法律效力，从此以后成为宪法的一部分)，认为这项秩序的基本原则至少包括：尊重基本法所授予的具体形式的人权，尤其尊重生命和自由发展的个人权利；
人民主权；
三权分立；
责任内阁；
行政合法；
司法独立；
多党制以及所有党派平等。⑦

　　三、政党法律规范内容的演变

　　(一)政党法律规范从宪法、选举法等部门法向专门立法方向发展。自二战结束后，随着政党入宪高潮的到来，新兴国家都开始对政党进行必要的法律规范。20世纪90年代苏东剧变至今，政党法律规范表现出多头并举、以专门立法为主的特点：新独立国家(包括实行改革走向议会民主的国家)在采取政党入宪的同时，还进行了系统性的专门立法，其中以俄罗斯最为典型。政党法律规范的形式，按照本文开始的定义，可以分为：(1)宪法性规范，在宪法或具有宪法性质的法律中对政党的规范。根据20世纪70年代中后期荷兰学者对当时142个国家宪法的统计，其中93部宪法中有政党规范，占统计数量的65.5%。⑧(2)部门性规范，即不专对政党，具有社会普遍性，只是其中部分涉及政党问题的一些部门法。如日本的国会法、公职人员选举法、政治资金规制法，俄罗斯的《联邦社会联合组织法》，美国的《竞选经费使用法》、《总统选举法》、《政党政治活动及联邦公务人员法》，中国台湾地区的人民团体法、公职人员选举罢免法等。(3)专门性规范，最为普遍的就是有关国家的政党法，这是20世纪八九十年代以来比较普遍的，如《柬埔寨王国政党法》、《东帝汶民主共和国政党法》、《阿富汗伊斯兰共和国政党法》，尤以俄罗斯为首的一些新兴独联体国家最为突出，如《俄罗斯联邦政党法》、《哈萨克斯坦共和国政党法》。

　　(二)规范内容由单纯的保障演变为保障与限制相结合，具体表现为：规定公民享有组建参与政党自由的同时，也要遵守民主法治原则，维护宪法权威。规范内容更加突出强调公民享有组建政党的自由。初期，言论、出版、集会和结社自由，只是被推理认为可以作为公民组建政党的法律依据。二战后的多数宪法，在强调公民基本自由的同时，还着重把组建、参与政党自由单列出来，这与战后人权国际保护的大环境是分不开的。1947年《意大利共和国宪法》第49条规定：“为了以民主方法参与决定国家政策，一切公民均有自由组织政党的权利。”2001年《俄罗斯联邦政党法》第2条在宪法规定公民享有的结社自由包括建立工会等社会团体权利的基础上，进一步明确，“俄罗斯公民结成政党的权利包括：在自愿基础上根据自己的信仰建立政党的权利、参加或放弃参加政党的权利、根据党章参加政党活动的权利以及不受限制地退出政党的权利”。(点击此处阅读下一页)

　　伊朗宪法第26条指出：在不违反独立、自由、国家团结的原则、伊斯兰准则或伊斯兰共和国基础的前提下，准许建立党派。

　　另一方面，俄罗斯宪法第13条第5款规定：“目标和行动旨在强行改变宪法治理的根本原则，破坏俄联邦完整性，危害国家安全，组建武装部队，煽动社会、种族、民族和宗教冲突的公众社团，其建立和活动须被禁止。”德国《基本法》则明确地把“试图破坏或废除自由民主的基本秩序或危害德联邦共和国的存在”的政党确定为违宪，并规定对政党违宪的认定只能由宪法法院按法定程序进行裁决。

　　(三)政党法律规范的内容由单一向多元发展，越来越细化。政党法律规范由初期的单一原则向现在的多元具体发展的趋势十分明显。政党成立初期，在宪法没有规定或仅有简单原则性规定的同时，部门法律规范也多是围绕议会选举，对选民资格、选举受捐等情况的单个规定，但随着政党作用的扩大，20世纪中期前后这种情况有了根本性的变化。土耳其是宪法规定政党问题最为详尽的国家。1982年《土耳其共和国宪法》第13、14、33、68和69条对政党问题作了近千字的规定。德国基本法(宪法)是最早对政党进行系统规范的法律，对政党概念、建立原则、权利、功能、内部运作和经费来源等方面都有所涉及。根据宪法制定的政党法等专门法律，对其规范就更加系统和完善，有向政党法律规范体系发展的迹象。例如，俄罗斯在《政党法》公布后，俄中央选举委员会已经酝酿制定与该法相关的《公民选举权基本保障法》，并着手修改《杜马代表选举法》、《总统选举法》等法案。这些法案的制定将考虑到政党作用上升的因素，使俄竞选体制更加规范，为新政治体制奠定法律基础。

　　四、政党法律规范社会变迁的本质和特点

　　政党是人类社会发展到一定阶段的产物，近代民主政体以大量存在独立于政府的合法的自治组织、团体而著称，因此，代议制就有了多元主义民主体制的特征，政党的产生无疑也受益于这种多元主义的民主体制。政党的工具性特征决定了其不仅是规范的对象，也是规范的受益者。这就成为近代以来，特别是二战后，世界范围内政党法律规范的因由。

　　(一)政党法律规范的实质是保障分权与制衡，服务于民主政治。近代以来，随着政党地位的提高，政党法律规范也演变成为构成宪政制度的要素之一。19世纪伴随政党政治的发展，在西方原有的分权制衡机制中又多了政党的因素，政党功能的多样化，特别是民主制中政党政府的出现，使政党能够同时对行政机构和立法机构施加影响，而且(至少在有的时候)还能影响到司法机构。政党因素的加入有力地冲击了国家机构中的权力壁垒，但同时也形成了新的集权，这势必导致缺乏行政效率和缺乏对民众意志的责任。形成这种局面的原因，其一是政党通过选举，为议会中联盟的组成，继而为政党的集团化创造了可能；
其二是建立全国性选举机构的需要，随着竞争的国家化，政党需要在选民中确立清晰的政治特征；
其三是抗衡控制行政部门的需要。“在这种情况下，依据分权原则本应各自分立的两种权力、甚至所有的三种权力就合并在一起了。”⑨政党运行于正式体制和社会之间，是联系国家机构和公民社会之间的纽带，不仅谋求对合法的立宪权力施加影响，而且还谋求占据其中的职位。有鉴于此，政党必须得到相当程度的法律承认，党魁对党真正负责，政党对公众意志真正负责。所以，政党法律规范随着政党作用的变化也就具有了分权与制衡的?功能。?

　　(二)无论何种形式政党的法律规范，只要建立在宪政法治基础之上，其发展过程都大致相似，内容基本趋同。政党产生的路径在19世纪多为议会，以英、美两国最为典型；
在20世纪后以革命为主，前苏联、中国属此种类型，一些新兴的民族国家也是如此。即便到21世纪的今天，政党依产生路径划分，仍是议会党和革命党两种类型，如2008年走向政坛的不丹人民民主党、繁荣进步党和尼泊尔的尼共(毛主义)。无论什么政党，最终必定要回归到民主的旗帜下，否则就是穷途末路。虽然议会党和革命党的执政基础、面临的执政环境以及各自的执政经验显著不同，政党法律规范也表现出很大的差异性，自然也有各国文化、传统相异的原因，但20世纪90年代以来规范的实质内容趋同，其基本架构概括起来都包括：注册程序和成立标准；
党纲、党章所应包含的内容及党的组织形式、机构及其活动原则；
政党在国家政治生活中的作用，政党的权利及义务；
政党的经费来源，一般除受捐、募集之外，国家也予以财政支持，但应公开透明，接受审计；
行为后果，也就是通常所说的罚则，一方面是自行终止的程序，另一方面是因违法而被取缔或中止的认定裁决程序。同时，从历史上看，国家对政党的态度表现为四个阶段：排斥时期、忽略时期、认可与法律化时期以及把政党定位于宪法性团体的时期，这实际上也是政党法律规范发展所经过的几个阶段。

　　(三)民主政治与政党法律规范的有无以及采用什么形式没有逻辑上的必然联系。现代民主政治既表现为议会政治，也表现为政党政治。无论议会政治或政党政治都是民主政治的形式，而不是民主政治的本质。议会政治可以产生政党，但政党也可以摧毁议会政治的基础。早期政党法律规范相当粗陋时，民主政治也在发展，后来政党法律规范日渐发达时，也出现了在一些国家不但民主政治没有取得进步反而发生倒退的现象。可见，有无政党法律规范以及采用什么形式与实现民主政治之间并无必然的因果联系。民主政治的要素之一就是，要有一部稳定的宪法(包括宪法性文件、惯例等)和相对成熟完善的宪法法律运行机制。稳定的宪法就是要在民主实践过程中不断磨合，以便最终制定出一部反映国家愿景，集全民共识的宪法。在民主体制中，各政党之间的斗争不是求生存的搏斗，而是为民服务的竞争。有了宪法之共识，政党的存在和发展就有了稳定的法律基础，反过来，政党法律规范也能更好地适应民主政治的需要，从而达到维护国家安定的目的。

　　注释：

　　①④龚祥瑞《比较宪法与行政法》法律出版社1985年版第32页，第297页。

　　②《布莱克维尔政治学百科全书(修订版)》中国政法大学出版社2002年版第291页。

　　③萨孟武《政治学》台湾三民书局1991年版第?523页。

　　⑤苏俊雄《西德政党法论》自刊本1988年版第3页。

　　⑥《外国法制史资料选编》(下册)北京大学出版社1982年版第520-521页。

　　⑦参阅李林、崔英楠《德国联邦宪法法院与德国政党》，载于《中国社会科学院研究生院学报》2005年第2期。

　　⑧[荷]亨克·范·马尔赛文、格尔·范·德·唐《成文宪法的比较研究》华夏出版社1987年版第191页。

　　⑨[法]让·布隆代尔、[意]毛里齐奥·科塔《政党政府的性质--一种比较性欧洲视角》北京大学出版社2006年版第16页。

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