赵俊臣：中国农村土地决不能再来一次平均分配

　　曾因给总理上书“农民真苦、农村真穷、农业真危险”而闻名于世的李昌平先生，是我敬重的著名“三农专家”，每读他的新作，总能为他的理论勇气与新观点而感叹。他发表在《华中科技大学学报》2009年第一期上的《土地农民集体所有制之优越性 》一文，就直率地指出，中国“增人不增地、减人不减地”的政策，已经在不少地方造成了30%的“无地农民”或“有地市民”。中国政府好像不准备重新均分土地，以解决“无地农民”和“有地市民”的矛盾，如果在土地占有已经极不均衡的基础上，再延长承包期70年，会使中国的“无地农民”和“有地市民”越来越多，“无地农民”要给“有地市民”交租，这不利于农村和农业发展，也会使“无地农民”陷入非常贫困之中，还会使社区共同体功能丧失，将来一定会导致社会冲突。

　　在此，李昌平先生判断的不错。中国政府自1980年代初期大规模地进行均分土地后，就不但没有再进行一次均分土地的打算，反而一而再再而三地强调稳定土地承包。那么，中国政府为什么不准备重新均分土地呢？原因在于再来一次平均分配土地将是利少弊多，而且弄不好会引起社会大乱，决策层决不会轻易就此冒然决策的。

　　一、农村土地纠纷主要表现在基层政府与资本圈地，农户之间的土地矛盾问题并不具有普遍性。

　　从总体上看，我国农村出现的土地纠纷，如果撇开地方政府和城市资本的“圈地”外，在农民内部仅仅表现在少数农户之间，并不具有普遍性，如果再来一次平均分配将人为造成新的矛盾。

　　从学者们的调查报告和媒体的报道来看，各地农户之间的土地矛盾问题发生的机率并是不大，都属于个别的现象。李昌平先生这里说的“增人不增地、减人不减地”政策的矛盾，其实早在1980年代家庭承包经营责任制施行不久便出现了。笔者1991年发表的“中国农村改革深化的难点及其突破途径”（载云南人民出版社1991年8月版《农村改革探索》一书），曾根据调查指出：“为了稳定农民情绪，政策规定15年不变，但农户死了人、参军、升学、招工、嫁出姑娘等，人均土地则相应增多；
娶了媳妇、生了小孩、孩子长大等，人均土地则相应减少。增人的强烈要求重新均分土地，特别是人多地少的南方省区和城市郊区，要求更加强烈；
减人的强烈反对调整土地。这种矛盾已在农村造成某种不安定因素。”经过近30年的发展，这一现象不但没有减弱，反而更明显了。矛盾的主要方面主要发生在农户家庭增人的一方，有以下几种情形；
一是儿子长大娶进媳妇。各地区农村几乎都不约而同的规定，娶进的媳妇（或女婿）都不能要求新分土地，在此的根据首先是村里没有了土地可分，因为“包产到户”“包干到户”时把土地都分光了，个别的村留有的机动土地也不多；
其次中央的土地第二、第三轮承包期政策也没有给娶进媳妇分地的条文规定。至于媳妇们在自己父母亲家里的承包土地，因多数不在一个村里，嫁到丈夫家后都无法带进丈夫家，至于一个村子里也不好带走，因为需要留给父母亲以表“孝心”，再说也考虑到自己的兄弟还要娶媳妇，也只有留下来了。二是生了孩子。孩子生的越多，人均土地越少。我在农村调查时，几乎所有的村庄都出现了只有丈夫一人有地，而妻子和儿女都没有土地的家庭。因此，这类农户要求调整土地，当然在情理之中。

　　至于有的地方的乡村干部起劲地叫喊调整土地，究其原因，不外乎二个：一是自己家里儿子娶了媳妇、生了孙子孙女，人均土地当然少了；
二是可以借再次分配土地之际为自家捞好处，办法是或将差地调成好地，或将远地调成近地，如此等等。

　　下面，让我们用具体的调查材料来说明。我和我的同事罗荣淮研究员、乔召旗博士生曾赴云南省大理州南涧彝族自治县沙乐村，通过问卷、访谈等形式进行了调查。该村是20世纪80年代初期实行土地承包的。当时的方法是全村土地（耕地、林地）按照当时的人口数量进行平均分配。即由村干部将土地和林地丈量统计后，按照土壤质量好坏、距离村庄远近、地边道路等进行搭配，然后通过抽签方式，全部划分到农户。各农户和村干部（集体的代表）签定承包合同。合同规定各农户向国家交纳农业税、合同定购粮以及向村集体上交村提留等，其余的则全部归农户自己所有。

　　该村这一承包方式和全国其他地区的差不多。之后不久大家便形成了共识，即家庭联产承包责任制是中国农民的伟大创造，是农村经济体制改革的产物，是适应当地农业特点和当前农村生产力发展水平以及管理水平的一种较好的经济形式。由于承包后一举解决了农民吃饱饭的问题，农民基本上是满意的；
由于粮食产量和农副产品大幅度增加，困扰我国几十年来的城市食品供应问题一举解决，高唱“包产到户就是走资本主义道路”的左派们也不得不闭起了自己的嘴巴。调查村由于没有乡镇集体企业，也就没有集体经济，村集体成为了“空壳”，“双层经营、统分结合”从一开始到现在都不存在。

　　调查中，在问及“你家承包的土地是属于你家、属于集体或者属于国家？”，100%的农户认为承包土地就是自家的。村民一致认为，在他们一带农村，自1982年土地按人头承包划分到各家各户以后，大家都把土地当成了自家的，没有人当成是集体的，更没有人当成是国家的。村民告诉我们，各家都互相尊重别家的土地权利，没有发生过抢占别家土地的案例，即使边界纠纷也不多见；
已经出现的问题，都是政府划保护区和修路时不征求村民意见，而强行“秘密”征用土地而引起的农民不满。

　　我们曾和村民讨论说：“从法律上、理论上看，农民的土地所有权属于集体，使用权属于各家。”村民反驳说：“党中央给予我们长期土地使用权，规定谁都不能侵占，这不就是我们的了？！”我们哑口无言，因为人为地划分所有权、使用权的理论在农民那里实在是“拿”不出手。

　　表1 对承包土地的看法：

　　选项统计百分比（％）

　　长期不变，永久归自家64.871．3

　　永久归自家，自家有处置权6.5

　　长期不变，可以调整25.9

　　收回集体0

　　在回答“对农村土地制度的要求”时，100%的问卷农户拥护家庭承包经营责任制。64.8％的农户认为应该将土地承包权长期不变，永久归自家，加上6．5%的农户要求“永久归自家，自家有处置权”，那么就有71．3%的农户要求“土地承包权长期不变”。

　　在对“土地政策长期不变好还是变好”的问题时，60.2％的农户选择“不变好”。调查发现这些农户中，家庭土地超过5亩的有12人，占该选项的18.5％，2—5亩的农户有42户，占64.6％。另外有5为农户认为调整土地会出现一些问题，这5个农户的平均土地面积是6.9亩。

　　38.0％的农户认为“土地政策长期不变不好”，要求“土地小范围内调整”。这些农户中，家庭小于2亩地的农户占该选项的56．7％。由此可见，要求土地调整的农户一般拥有较少的土地。究其原因，大致有如下两种类型：

　　一是人均土地较少的农户。土地承包责任制已经20多年，此期间农户家庭的人口已经发生了较大的变化，我国的制度是婚丧、出生等出现增人、减人时，家庭的土地面积不发生变化，儿子娶了媳妇，生了孙子孙女，结果是家庭人口增加，而土地没有增加；
兄弟之间的分家，导致人均土地面积更少。贫困地区农户以土地为主要的生计依赖手段，这些土地较少的农户，在没有其他收入来源的情况下，只能依靠土地解决最基本的生存问题。在土地也有限的情况下，这些农户普遍处于最贫困的状态。所以，这些农户认为土地政策长期不变不好。

　　二是土地被征用的农户。土地被征用的农户在项目点是根据不同用途，可以得到不同的补偿方式。被征用的这些土地一般是质量较高的土地，主要是用来修路即交通便利的土地，其次是用来修建学校、卫生院等，属于条件较好的土地。在土地被征用中获得补偿的农户，一般是一次性获得补偿，得到粮食或者钱，农户持有这些东西，不像土地一样具有可持续的变现能力，仅仅具有短期的收益，因此很快被农户享受，这些农户往往留恋他们曾经的土地。也有一部分农户的从被征用的土地中获得了增加土地的补偿，但是其质量远远不如先前的土地，不能保证农户原来的收入；
最后一部分农户由于土地被征用，没有得到补偿，因此，影响的他们的生存，或者收入的增加。所以这些农户认为长期土地政策不好，应该对土地进行调整。

　　二、重新均分土地的经济成本太高

　　决策层之所以不敢作出重新均分土地的决策，另一个重要的原因是重新均分土地的经济成本太高。那么，重新均分土地需要哪些经济成本？

　　一是前期准备工作将是一个十分复杂、十分头疼、剪不断理还乱的事。例如，首先碰到的就是准备方案。在一般情况下，新的方案必须照顾到当地农村的各个人群，仍在农村里自不待说，那些外出打工的、在城里暂住（现行政策不让落户）的、娶进媳妇的、嫁出姑娘的、新生子女的，情况太复杂，而且各地情况很不相同，制订一个各方都满意的方案很难，怕是天才都作不出来。这只要看看近几年来集体林地改革的复杂性就知道了，而耕地比林地还要复杂得多。至于培训干部、动员群众，更是头疼不已的事，不吵翻天才怪呢！

　　二是抽调大批当地党政部门官员下乡运作的费用。由于不相信行政村、自然村的农民有自我管理自己事物的能力，每逢有涉及农民切身利益事物的工作，县和乡两极党政机关都要抽调大批官员下乡，给予具体地指导、督促，乃至于亲自运作。这些下乡官员要报销交通费、伙食补贴费、住宿费、等等。这是一笔非常大的数字，除了东部及发达地区外，一般的县乡特别是西部县乡财政都是负担不起的。据我和我的同事多次下乡都发现，几乎所有的县乡干部手里都留有过去几年十几年出差尚未报销的发票，原因是财政无钱报销。近几年来，全国进行集体林地权属改革，许多县叫苦不迭，原因是抽不出更多的干部下乡帮助运作，县财政拿不出下乡干部的出差费。

　　三是2亿多进城打工农民放弃工作返乡参与重新均分土地的社会经济成本。土地是老百姓的命根子，这是大家都同意的道理，原因在于我们这个国家至今尚未破除城乡二元结构的巨大差别，没有为农民建立与城市同等的社会就业、劳动保护、生老病死、子女上学等保障，农民们还不得不看重、依赖自己家乡那一点土地。而当家乡那一点承包地发生变故的时候，他们肯定将百倍万倍地重视，无一例外地要回去亲自处理。如果重新均分土地的意见被采纳实施，那么将会在进城农民工造成天大的震动，于是返乡将是不可避免的选择。由此，城市用工单位将无工可用而停产，经济损失将无法计量；
交通部门当然高兴了，但随之而来的将是无法承受的运输压力。

　　四是将人为造成的矛盾纠纷以及为解决这些矛盾纠纷而付出的人力、时间和金钱成本。我还担心，重新均分土地的矛盾纠纷如果不能及时得到解决，而酿成大的冲突、群体性的事件乃至于械斗，社会付出的成本就更大了。

　　那么，放手让农村里行政村和自然村两级组织，来运作重新均分土地，不是可以节省县乡两级政府的人力、物力和财力了么？这从理论上看是自圆其说的，非常好的，因为我们国家的主流价值观念就是“人民群众是真正的英雄”、“人民的事人民办”。此外，也是符合国家村民委员会组织法的法律规定。但是，从实践上看，却是不可行的。首先是因为，截止目前，我国村民委员会组织法的执行还不是很彻底，还不能不受行政的“关照”，不少地方行政权利大于、高于村民委员会组织法，村民组织无法也不能独立决定自己的事物，更不能抗拒行政权利。其次，地方行政当局都不会任由村一级农民自治组织来运作重大事项，特别是重新均分土地这样的有关方方面面利益的工作，就更不会放手了。这就是理论与实践、理论与法律的矛盾。

　　三、重新均分土地的政治代价太大

　　自1982年中央一号文件肯定农户家庭承包经营责任制以来，中共中央、国务院一而再、再而三地强调稳定土地承包关系，不允许轻易变更，如果轻易推翻中央决定，再来一次均分土地，这将使中央的“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”的政策失去人心，在政治上风险很大。

　　自1982年中央一号文件肯定农户家庭承包经营责任制以来，主要在以下方面：

　　一是肯定农户家庭承包经营责任制是社会主义的性质。1982年1月1日，中共中央发出第一个关于“三农”问题的“一号文件”，将农村从计划经济、大锅饭和大忽隆生产的极左体制下解放出来，确认了“包产到户”、“包干到户”的合法地位，明确指出包产到户、包干到户或大包干“都是社会主义生产责任制”，同时还说明它“不同于合作化以前的小私有的个体经济，而是社会主义农业经济的组成部分”。(点击此处阅读下一页)

　　1983年1月，第二个中央“一号文件”《当前农村经济政策的若干问题》，从理论上说明了家庭联产承包责任制“是在党的领导下中国农民的伟大创造，是马克思主义农业合作化理论在我国实践中的新发展”。

2008年一号文件要求：“坚持和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。这是宪法规定的农村基本经营制度，必须毫不动摇地长期坚持，在实践中加以完善。各地要切实稳定农村土地承包关系，认真开展延包后续完善工作，确保农村土地承包经营权证到户。”

　　二是一而再再而三地要求稳定土地承包关系，不允许轻易变更。1984年1月1日，中共中央发出《关于一九八四年农村工作的通知》，即第三个“一号文件”。文件强调要继续稳定和完善联产承包责任制，规定土地承包期一般应在15年以上，生产周期长的和开发性的项目，承包期应当更长一些。

2005年一号文件要求：“坚持农村基本经营制度，稳定土地承包关系”。2006年一号文件要求：“稳定和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，健全在依法、自愿、有偿基础上的土地承包经营权流转机制，有条件的地方可发展多种形式的适度规模经营。” 2007年一号文件要求：“坚持农村基本经营制度，稳定土地承包关系，规范土地承包经营权流转，加快征地制度改革。” 2008年10月12日中国共产党第十七届中央委员会第三次全体会议通过的决定要求：“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是适应社会主义市场经济体制、符合农业生产特点的农村基本经营制度，是党的农村政策的基石，必须毫不动摇地坚持。”

　　三是采纳中国（海南）改革发展研究院迟福林教授、王景新教授等的建议，把“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权”写入文件。　1998年4月，中国（海南）改革发展研究院成立了农村土地政策研究课题组，在广泛深入调查研究的基础上，于1998年7月向中央有关部门提交了迟福林教授、王景新教授执笔的《尽快实现农村土地使用权长期化的建议》，首次提出了“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权”的建议，1998年中共十五届三中全会《决定》一字不变的直接采用了这一提法，强调“抓紧制定确保农村土地承包关系长期稳定的法律法规，赋予农民长期而有保障的土地使用权。”2008年10月12日中国共产党第十七届中央委员会第三次全体会议通过的决定要求：“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。” 2009年一号文件要求：“稳定农村土地承包关系。抓紧修订、完善相关法律法规和政策，赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系保持稳定并长久不变。”

　　四是严格禁止有的地方随意收回农户承包地的问题。2005年一号文件要求：“认真落实农村土地承包政策。针对一些地方存在的随意收回农户承包地、强迫农户流转承包地等问题，各地要对土地二轮承包政策落实情况进行全面检查，对违反法律和政策的要坚决予以纠正，并追究责任。要妥善处理土地承包纠纷，及时化解矛盾，维护农民合法权益。尊重和保障农户拥有承包地和从事农业生产的权利，尊重和保障外出务工农民的土地承包权和经营自主权。承包经营权流转和发展适度规模经营，必须在农户自愿、有偿的前提下依法进行，防止片面追求土地集中。” 2008年一号文件要求：“严格执行土地承包期内不得调整、收回农户承包地的法律规定。” “坚决防止和纠正强迫农民流转、通过流转改变土地农业用途等问题，依法制止乡、村组织通过‘反租倒包’等形式侵犯农户土地承包经营权等行为。”

　　上述中央文件写的明明白白，如果不顾及这些政策性决定而搞全国性均分土地，将使中央的“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”的政策失去人心，在政治上的风险是不言自明的。

　　四、重新均分土地将使一部分基层官员借调整土地谋私，从而恶化干群关系

　　我最担心的是乡村基层干部借重新均分土地而大捞好处，从而引发更多的矛盾冲突，恶化党群关系、政群关系。

　　在我国政治体制改革尚未启动、农村基层官员屡屡发生侵占农民土地利益、老实农民告状和上访无门的情况下，冒然启动农村重新均分土地，将为一部分基层官员借调整土地谋私提供机会与平台，将会产生极其严重地、不可收拾地后果。对此，高层是认识到了，例如国务院发展研究中心韩俊最近指出：“在我国经济快速增长、社会结构加快转型、利益格局深刻变化的大背景下，在我国农村改革发展存在不少深层次矛盾尚待解决的背景下，又面临着一系列必须引起高度重视的新情况、新问题。农民土地权益缺乏有效保障……农村改革以来，尽管我国一直在探索加强和扩大农民权利的途径，但农村土地制度仍不完善，农民的土地权利仍缺乏有效保障，侵犯农民土地权益的现象还大量存在。”（中国改革论坛2009年5月6日）

　　1980年代初期实行“包产到户”“包干到户”时，基层官员借调整土地谋私的情况还不是很严重，究其原因，一是刚刚从人民公社集体大锅饭、大忽隆的体制中解放出来，都有第二次解放之感，不少人还沉浸在逮捕万恶的“四人帮”的喜悦之中，基层官员还没有意识到可以借调整土地谋私；
二是政策上还不允许农民们外出打工，更不允许进城谋生，大家都在农村村里，意见相对较好处理；
三是由于是均分土地，人人有一份，不允许有的人多分，矛盾自然较少；
四是各地虽然也发生过一些分地矛盾纠纷，但大都是村干部利用职权分好地近地、多留机动地等，如果不是特别严重，村民一般都原谅了。

　　但是，随着经济不断发展、村社企业增多、贪官成批涌现、社会价值观念变化、极左意识形态回潮，大家都可以看到，目前中国已经进入了一个社会冲突和社会抗议运动高发的时期，其中农村土地被侵占不得解决的问题占了很大比例。相对于以往高压政治下不得言说的时期，这是个了不起的进步。

　　地方基层官员违法侵占老百姓的土地权属与权益，已经达到了惊人的地步。今年来媒体揭露的王帅网络案（亦称灵宝帖案），就是官员违法侵占老百姓的土地、公安部门挥舞专政工具为其保驾的恶劣案例，读了令人不寒而栗、毛骨。位于上海工作、河南灵宝户籍青年王帅因在互联网上发帖举报当地政府非法征地，被警方跨省抓捕。被刑拘八天后，3月13日，王帅被取保候审。4月8日，《中国青年报》《南方都市报》等媒体对王帅事件进行了广泛的报道，引起举国上下舆论关注。4月16日下午，河南省副省长、省公安厅厅长秦玉海作客人民网时表示，公安机关在王帅这个事情上，执法是有过错的，当地公安机关执法中没有严格按照有关法律规定去办理。目前，灵宝市公安局主管副局长和两名办案人被暂时停职接受处理，王帅获783.93元的国家赔偿。

　　与王帅网络案相似，早在一年前，内蒙古就出现了“网上发帖”举报政府征地暴利曾被跨省抓捕案件。说的是内蒙古自治区鄂尔多斯市将地处山东省青岛工作的男性公民吴保全，因“网上发帖”举报政府征地暴利曾被跨省抓捕，已被羁押整整一年。他不服判决上诉，内蒙古鄂尔多斯市中院作出裁定，发回一审法院重审。而二审的判决书上却写着：“诽谤罪成立”，判处吴全保有期徒刑两年。吴再次上诉，3月10日他得知，鄂尔多斯市中级法院裁定“维持原判，将原刑期一年变更为两年”。

　　王帅案和吴保全案仅仅是众多的地方政府及其官员侵犯农民土地权利的冰山一角。大家都清楚，现实中存在着比王帅案和吴保全案还要严重、还多得多的案例，这从大量存在的农民上访被截访、被那个北大文人污蔑为“精神病”的老上访户，就可以窥见一斑！如果重新均分土地，将不知要造成多少侵犯农民土地的更惊人的案例！权衡利弊，决策层怎么敢作出决定呢！

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