赵国鸿：北京汽车限行政策反思及其对公共政策制定之鉴

　　北京市从2008年10月开始的汽车限行政策实施已近半年，在缓解交通拥堵方面取得了一定效果，但也带来不少负面影响。交通限行措施出台后，诸多法律人士预言此政策将会很快招致律师和车主的法律诉讼，但实际上并没出现这一情况。尽管如此，并不表明这项政策是完善的、具备了充分的合法性，也不表明它符合中央精神和广大民意。实际上，这项地方政策在程序和内容上都存在瑕疵。

　　联系到近年来一些公共政策制定实施案例，如前几年实施的禁止小排量汽车上长安街的政策，“五一”黄金周的设立和取消，城区燃放烟花爆竹禁改限政策等，可以看出公共政策的制定和实施中存在一些问题和误区。最后，“禁小政策”在社会各界的强烈反对下被取消，烟花禁改限政策也受到很多质疑，“五一”长假的废立也出现了很大争议。这些政策或者初衷和效果不相一致，或者过程与程序存在瑕疵，反映出公共政策的制定实施亟待完善。涉及社会和公众利益的公共政策出台需要具备前瞻性、全局性、战略性，符合科学发展观和以人为本的要求。在解放思想、 深化改革，建设法治政府、服务性政府的今天，有必要分析、吸取汽车限行政策制定实施中的经验教训，给未来公共政策的制定以镜鉴。

　　一、公共政策制定要严格遵守宪法和上位法律

　　政府出台的任何公共政策必须严格符合宪法和法律，不能与宪法和上位法冲突。公共政策涉及面广，影响大而深远，出台必须力求慎重、严谨、完善，不能急于出台，哪怕是少许的涉嫌抵触，也必须要认真调研、协商、听证、完善并取得共识后方能推出。公共政策包括交通限行措施要严格以法律为准绳，必须符合现行宪法和上位法律、政策的要求，这是限行政令存在的基础。

　　（一）北京长期交通限行政策涉嫌与宪法法律相抵触

　　各国政府为了国家和公共利益在一些领域都会有一些限制性政策，例如作为国家和全体中国人民大事的奥运会举办期间，短期实行交通限行，公众和社会都能理解和支持。但法治社会中的政府出台限制公民权利特别是基本权利的措施，必须遵循极为严格的法律程序，财产权是宪法学公认的公民基本权利之一，非依严格的法定条款和程序不得被侵犯和剥夺。同时必须是“事先限制”，而不能是“事后限制”。北京实施的限行措施实质上影响到了车主财产的使用价值。相关部门称限行没有损坏汽车，没有侵犯车主的财产权，这是无视事实。绝大多数人买车是为了乘用，而非停着那里作为观赏品，汽车的价值是在使用中实现的，不能使用，自然失去了价值。汽车作为消费品其折旧和贬值很快，其生命周期是有限的，有限的使用期限被强制减少无疑将使汽车价值降低。因此限行侵犯和损害了车主的财产权。《中华人民共和国宪法》第十二条明确社会主义的公共财产神圣不可侵犯，第十三条明确公民的合法的私有财产不受侵犯。《中华人民共和国立法法》规定“对非国有财产的征收”，只能制定法律，只能由全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使。车辆限行政策针对对象包括国家机关、国有企事业单位、解放军武警的车辆以及公司、私人车辆，因此它不仅侵犯了公共财产权，也侵犯了私有财产权。

　　车辆牌照是政府跟买车人之间的契约，车主上了车牌并足额缴纳了各种法定税费后，就有合法自由使用汽车的权利。北京的广大公私车主在购车上牌照之前，政府并未明示要长期实行限行措施，供其买车决策时参考，而是在车主上牌正常使用后单方推出长期限行措施，有违法治精神。同时，此项限行措施也有违国际惯例，没有任何国家在正常状态下这样长时间地用行政手段限制公民和社会组织合法使用汽车的先例，预计这也将会成为将来教科书中政府政策不当的经典案例。

　　此外我们注意到，北京有关部门出台限行政策前，由非独立部门做过一些范围十分有限、缺乏代表性的调查，其结论是大部分民意支持限行政策。这一做法忽视了立法的一个原则，即政策和法律出台不能单纯取决于民意多寡，不能因为多数人同意，就剥夺另一部分人的基本权利，民主方法不是解决社会所有问题的唯一方法，涉及公民基本权利的话题是不适于通过民主讨论方式裁决的，否则就将成为多数人的暴政。更何况有代表性、真实的民意调查结果并不支持限行政策，地方人大代表投票也不一定支持该政策。新浪网关于是否支持北京每周限行一天的政策调查中，反对者占2780，支持者仅为342。在以有车族为主的“汽车之家社区”网站的投票显示，近七成的网友表示不支持保留单双号限行。

　　限行成为常态，势必造成对机关、公有企事业单位汽车公有财产和私家车主私有财产权利的侵犯。非依宪法和相关法律明确条款和程序，无论以何种名义，以何种理由，侵犯公民和企事业单位基本权利的政策都是难以立足的。限行政策实施之后各方面诉求包括反对诉求没有得到充分表达，国家有关部门、研究机构和媒体、学者尚有待全面深入研究该政策的基础、效果和副作用。如有争议或者涉嫌违法，在没有深入调研得到明确结果，各方意见取得一致的情况下，政策不宜轻率出台。如果政策确实涉嫌违宪违法，法治关天，人民权利关天，宪法第89条第14款有明确规定：国务院有权“改变或者撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令”， 尽快纠正。

　　国务院法制办新 “三定”方案中特地增设了法规规章备案审查司，其主要职责之一就是 “承办地方性法规、地方政府规章和国务院部门规章的备案审查工作，根据审查情况提出处理意见”，即审查前述文件是否与宪法、法律或行政法规抵触。今后，各级政府出台公共政策都应该由法制办等部门慎重研究是否与现行法律、政策违背、冲突，如果有或者可能有，绝不能仓促出台，否则后患无穷。

　　（二）程序瑕疵

　　中央有关文件明确行政决策、公共政策制定必须坚持中国共产党的领导，实行依法决策、科学决策和民主决策。涉及重大行政决策事项的，政府应当适用重大行政决策程序，举行听证会。行政程序法治建设的根本目的就是要使重大行政决策告别“决策前拍脑袋、决策中拍胸脯、出了问题拍屁股”，走上决策“科学化、民主化、制度化”，加强对政府“红头文件”的管理，解决政府“红头文件”过多过滥问题，从源头上防止违法行政的发生。

　　但是，北京的交通限行政策明显违背了重大行政决策程序的常规，限行政策涉及全市356万车辆车主以及每年数以百万计进京办事车辆，如此广泛影响的政策居然在决策前连听证会也没有举行，不能不说其程序上存在巨大瑕疵。

　　公共政策决策承办单位对政策制定前的调查研究要深入，掌握决策所需信息要全面，拟定决策方案要准确、结合实际，草案应经过利益相关方充分协商协调，这都是对以后公共政策制定应吸取的经验。

　　二、政策制定不能与科学发展观相违背

　　目前，全党正在开展深入学习实践科学发展观活动，旨在通过活动提高全党科学发展、科学执政的水平和能力，实现我国社会、经济、政治、文化的科学发展。科学发展观的核心是以人为本，人民利益高于一切。不以人为本甚至侵犯人民利益，就是没有践行科学发展观。

　　目前北京市汽车总数超过了356万辆，涉及的权利关系人在千万量级。在今天汽车已不单是出行工具，汽车大量进入社会和家庭是改革开放的巨大成就，是中国步入小康社会的里程碑，是中国人民物质生活提高和文明进步的标志，汽车给中国人带来了巨大的方便，提高了生活品质和生活质量，对国家、社会、经济、科技和城市化的发展功不可没。在今天，人民的工作生活已与汽车联系很紧密。限行措施把非常时期、非常事件下的临时措施变为常态，严重影响了车辆所有人的权利和利益，给公车拥有单位和私车车主带来了很大麻烦，造成了巨大社会财富和公民私有财产的浪费和损失。

　　首先，限行措施给众多市民带来很多额外麻烦和成本支出。目前北京市的公交设施还不尽完善，对于北京不通地铁的众多边缘居住区居住的市民以及家中有小孩要上学和家里有病人要就医的众多市民，私家车成为必不可少的出行工具。上班1小时内的车程，如改乘公交，倒车两三次，路途两三个小时是常事，而打的费用又很高，时间和财力都难以承受。购买车、拥有车不能用还得打车或坐共交，这不仅给市民增加了麻烦和成本，也影响了老百姓对政府行政质量的评价。这点与以人为本的理念背道而驰。

　　其次，限行措施对机关和企事业单位正常公务用车增加了额外纷扰和成本。对于按照中央和国家编制要求购车的机关和企事业单位，用车数量已经国家相关部门按程序审批，突然强制限行既不科学也不合理，给单位工作的正常运转也带来很大影响。对于个别有闲置多余车辆的单位，限行不如干脆取消其多余车辆指标，还能减少财政负担。单位、个人一些合理刚性需求在限行不限总量措施下的必然后果就是重复购车，二手车市场的火爆就是明证。对于有权力的机关和企业总部，结果或是征用借用下级机构车辆或是购置新车，最终的结果都是车辆总量增加，闲置增加，社会财富和公共财产浪费，交通照样拥堵。

　　 再次，限行措施造成社会财富和私有财产的巨大损失。从改革开放以来中央政策一直是鼓励保护人民合法创造财富、拥有财富，但是北京汽车限行政策实行却造成了巨额社会财富和人民财产损失。从经济学和会计学角度讲，汽车停止使用价值期间就是机会成本和资产价值丧失。按北京拥有350万辆车，按每辆车平均价值20万元计算，每周限行一天的政策如果长期执行，单算此一方面就有大约1000亿元的社会财富因这项政策莫名消失，即使只执行半年，也将有50亿元社会财富蒸发。

　　限行政策显然对民生、民权和民富造成了损害，违背了科学发展观以人为本的核心理念。

　　最后，在当今经济环境下限行措施影响到了扩大内需、促进经济增长和就业。美欧金融海啸后，国内经济受到了严重影响。党中央国务院高度重视、积极应对，国家有关部门抓紧制定出台了多个产业振兴政策。汽车产业链条长，关联度高，对国民经济拉动效应强，就业系数高，因此成为国家拉动经济保增长和就业的主导产业之一。北京的限行措施恰好阻碍了汽车制造和服务关联产业的发展，一定程度上影响到中央和国务院扩大内需和增加就业总体部署的效果。

　　科学发展观的第一要义是发展，发展是党执政兴国国的第一要务，没有发展如何问题都谈不上。任何政策出台都不能忽视我国尚处在并将长期处在社会主义初级阶段这个客观事实，应当更深刻地意识到发展的问题必须且只能在发展中解决。尽管中国汽车的年产量已从1978年的20万辆增加到2008年的1000万辆，但是通过各种先进节能减排技术的运用，单辆汽车的排放污染已经降低了98％以上。汽车产业的发展不是简单粗放的倍增，而是在技术升级、产业提高基础上的发展。汽车产业为国民经济发展提供了强大动力，解决了数以千万人的就业问题。因此地方政府不能用简单过激的办法来限制汽车的使用进而影响汽车产业的发展。

　　科学发展观是各级政府开展各项工作的行动指南和指导思想，政府制定公共政策必须要全面地而不是片面地、准确地而不是模糊地、系统地而不是零碎地理解和掌握科学发展观，并贯穿于制定、实施的全过程，才能保证公共政策促进科学发展而不是破坏科学发展。

　　三、公共政策不能有失公平正义，与构建和谐社会相悖

　　北京市汽车保有量高速增长已经持续了十多年，有关部门一直没有找到有效解决交通拥堵增加、环境污染加重的措施，也没有对汽车数量的快速增长采取有效的控制管理和理性引导，没有像上海、广州、 香港等地和新加坡等国一样及早采取经济的、法律的手段较缓和地控制汽车总量的过快增长，保障城市交通的畅通和秩序。当奥运会这样重大的事件来临时，政府不得已采取了强制措施，如果是为了事关国家和重大公共利益的奥运会短期实行限行，人们能够理解、 支持和配合。但在奥运后，继续长期实行这类措施就不恰当了，况且把造成目前交通窘况的责任完全转嫁给车主也不合理。

　　北京交通限行措施中提到的制定政策的依据《道路交通安全法》和《北京市实施〈中华人民共和国大气污染防治法〉办法》，其条款中并没有相关的规定和授权。限行措施的目的是希望能借此缓解交通拥堵压力，减少大气污染。实际上，限行政策有失公平正义，其政策的基础和目的并不清晰。

　　第一，限行以减轻污染的理由并不充分。1、奥运期间空气质量好转不单是单双号限行的功劳，北京和周边地区污染企业、建筑工地停工，气象条件的适宜等等都是原因。近日，美国环保协会中国办公室联合清华大学交通研究所和北京交通发展研究会发布了《绿色出行北京2008报告》，对北京奥运会期间北京采取的交通措施进行了梳理，(点击此处阅读下一页)

　　报告指出一个城市交通状况的良性循环，不能单单指望某一项行政强制措施。2、北京目前有35.7万辆黄标车，数量仅仅占总量的10％，但排放污染物占到了机动车排放总量的50％以上,因此，减少大气污染的首要选择应该是制定实施更严格的汽车环保标准，首先应该淘汰经治理不合格的黄标汽车。3、北京市区汽车尾气污染问题很大程度和交通拥堵有关，首先要解决交通拥堵的问题，才能降低尾气污染。

　　第二，单靠限行想解决交通拥堵问题是缘木求鱼。美国环保协会首席经济学家杜丹德博士认为，“国外一些特大城市的交通解决方案，至少与三个因素相关：首先要有完善的公共交通基础设施，其次是多元化的经济和行政政策，第三是大多数的公众要有绿色出行的理念，愿意自觉选择环保的公共交通。”

　　1、北京市的交通拥堵除汽车数量大的原因外，也与城市规划、道路规划、交通管理水平、驾驶人驾驶技术和文明水平等有关，单凭限行解决不了根本问题。

　　2、目前的限行政策是通过不限汽车总量，限制现有车辆上路时间来减缓交通拥堵，从中长期来看，根本行不通。北京市机动车保有量一段时期以来一直保持很高的增长速度，2007年北京市小汽车增量超过60万辆，目前每天增加的新车超过1000辆，随着小康社会建设进程和国民生活水平的提高，汽车数量今后仍将以较高速度增长。在汽车总量高速增长的情况下每周限行一天的政策效应很快就会为汽车数量快速增长所完全消减。

　　可以预料，政策的路径依赖便会使车辆限行由每周一天增加到每周两天，再到每周三天，乃至单双日限行，导致汽车产业和交通发展的宗旨和目标紊乱、消费者合理预期被打乱，直至车主们难以承受。

　　3、行政管制为相关部门寻租创造了机会，也容易带来腐败，引发群众对政府的不满。限行措施对一些特权车是管不了的，也促使更多人通过各种手段去获取可以逃避限行管制的特权。

　　最后， 北京市推出限行政策也有补偿手段，即对停驶的机动车减征１个月养路费和车船税。但是，这种经济补偿远不足以弥补车主因车停驶造成的财产损失和新增的支出及麻烦，补偿也并不意味着能替代长期限行政令的合法性。

　　改善交通状况、减少环境污染的方法很多，公众也理解和支持这样的政策取向，但政策制定实施的前提必须是合法合理，限行并非目的，交通便利顺畅、环境更加洁净、公众出行方便，惠民、便民、富民，才是目标。城市交通是一个系统工程，不能简单化用行政强制手段来解决问题，应该运用公开、公平的措施如经济手段给予用车人以平等机会自行选择决策。

　　要妥善彻底解决拥堵问题、减少汽车尾气污染只能打组合拳，综合运用经济、法律、行政手段，限制汽车保有量增长，探索 征收资源环保费、车辆拥堵费、道路使用费等费用，改善交通和道路规划，运用科技手段提高交通设施智能化和管理水平，提高驾驶人文明水平等，这些都是精细化、内涵式的提高，虽然比单纯的行政强制政策麻烦，但效益显著、便民惠民。

　　公共政策制定和实施应遵循公开、参与、高效便民、信赖保护等原则，这是其他国家行政管理的共同经验和我国行政实践中的共识，也是构建和谐社会、构建和谐的政府和人民关系的基础。近年来发生的重庆钉子户、厦门PX项目、上海磁悬浮争议等事件，都没有很好贯彻这些原则，带来一些没必要的冲突，反映出各级政府在行政公开和公众参与机制上的缺失。由于多种原因，受影响的单位和私人车主没有适当的途径充分表达反对意见，不能因为持反对意见的众多民意没有被准确、完整表达给决策层，就忽略其存在，必须要防微杜渐，注意到近年来一些地区群体事件都是在这样的合理合法诉求被长期忽略的情况下爆发的。

　　如果不充分、及时反思、研究北京限行交通限行政策的利弊，并总结、修正、完善，这一政策可能产生示范效应，对于其他存在交通拥堵问题的城市就可能复制这一做法，在制定其他领域的公共政策时，也可能出现不严格遵循宪法法律、不严格遵循科学发展观和以人为本理念、可能侵犯人民合法权利利益的做法，在更大范围带来影响，造成更大损失。

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