张鸣：小政府的关键在于权小

　　深圳又要进行行政体制改革了，有消息说，作为改革先锋的深圳，准备下大力气实现政府职能的转变，进一步推进政企分开、政资分开、政事分开、政府和市场中介组织分开，四个分开，建设服务型政府，争取在5年内取消区级政府，把现有的区和街道办事处，都变成市政府的派出机构。

　　不用说，这是一直以来人们推崇的小政府改革，让地方政府从现在的无所不为，回归到公共服务的轨道上来。这种设想，听起来还是很令人鼓舞的。只是，在这个不甚清晰的改革设想中，感觉深圳的着力点，还在政府的消肿上面。当然，中国政府机构的痼疾，肉眼可以看见的问题，就是机构膨胀。多少年都在努力解决中，一次，又一次，就跟某些时髦女性减肥似的，永远在减，永远也减不下来。甚至每减一次，反弹的结果是比没减之前更臃肿了。以致于某些地方政府机关都学精了，每次说要精简，就马上准备添置办公桌椅，因为过不了多久，就该加人了。

　　事实上，深圳市所提出的四个分开，多年来我们的政府一直在向这个方向努力，但是，跟精简机构一样，总也分不开。为什么呢？世界上无论任何政体，凡是行政机构，大多有自我膨胀的冲动，因为所有机构中，数行政这块管的事最多，官僚机构最发达。官僚机构，自身就有揽事、扩权的趋向，如果不加以强力遏制，它自己就会越胀越大，变成大个的利维坦。而中国的行政体系，恰恰又处在制约最少的体制下，改革前，由于强调中央集权，因此，地方政府的权限还比较小，改革开放，在某种意义上，也是中央向地方放权的过程，在改革初期，地方政府成了推动经济改革的火车头，的确起到了推动经济发展的作用，但是，也逐渐地使得政府自身，变成了拥有巨大权力的公司，导致每个实体性的地方政府，都近似于地方诸侯，权力无所不在，似乎想要做什么，都可以做得到。

　　今天地方政府的问题，最大的就是政企不分，政资不分，而这个不分的背后，是政府无所不包的权力，这种权力，既没有多少制约，而且还在不断地扩展中，凡是市场经济发展过程中生出的事务，出现的问题，都顺理成章地转变成为政府该做的事，因此也都变成了政府权力的合理延伸，既无制度约束，也无预算上的制约，没钱办事了，自己就可以收费解决问题。

　　现在的地方政府，从某种意义上讲，就像一个双手捧着一堆鸡蛋的巨人，鸡蛋越叠越高，但决不能把它们放下来，只好自己给自己添手，最后成了看上去十分古怪的千手观音。可悲的是，即使成了千手观音，鸡蛋依然随时可能跌落下来。前一阵深圳一座长期无证经营的歌厅着火，酿成特大事故，事实上暴露了政府监管的巨大漏洞。

　　因此，真要是实现小政府的设想，实现四个分开，首先要做的是缩小政府的权力，一方面把某些审批的权力彻底废掉，一方面在某些领域彻底退出。最关键的，还是实现行政权力的横向制约，体制、机构和预算的三方面制约。没有人或者机构会乐意自己削弱自己的权力，权力的限制，都是在制度和文化的制约中实现的，因此，权力的限制，只能在激活人民代表大会制度和社会乃至媒体监督的情况下，才能做到，权力小了，所谓的四个分开才能真正实现，否则，就算暂时分开了，过不了多久，还是会再次合上的。区和街道两级政府即使撤销，变成派出机构，也一样会膨胀起来，变成非制度性的实体性政府机构。明清两代，省级的督抚衙门都是中央派出机构，但是并不妨碍这个机构自我扩权，变成一方诸侯，到了清末，甚至演成督抚专权，尾大不掉的局面。历史的经验，值得注意，仅仅在行政机构的面目上做文章，文章是做不好的。

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