李炜光：减税势在必行

　　中国历次盛世均与减税有关

　　南方都市报：6月份刚过，各机构、专家纷纷预测6月份CPI走势，认为会下落至7.1%至7.5%之间，但他们也同时纷纷预测下半年很可能会反弹。面对通胀，欧美等国家通常会通过退税或直接减税政策(比如美国今年向每个家庭退税1200美元)，来缓解民众的生活压力，中国政府可否实行类似政策？

　　李炜光：不仅可以，而且也应该。今年以来，中国的经济增长已经出现了放缓的趋势，如果政策调整不好，出现急剧下滑的可能性是存在的。其实，去年6月以后GDP就有下滑的迹象，只是大家没有特别注意而已。它的表现，就是工业生产和投资的速度下降。今年一季度以来这个趋势更加明显一点。另外在贸易方面，今年头两个月对美出口竟是零增长，这也说明经济下滑已带有一定的持续性。

　　投资和出口一直是中国今年经济增长的两大需求因素，如今这两个方面都在下降，显然我国经济出现了某种危机，那些“趋冷”还是“趋热”的争论可以结束了，应考虑立即采取“从宽”的政策来予以调整。再晚，就有点“不赶趟”了。

　　怎样调整？我的建议是减税。只有减税或退税，方可给企业和家庭带来新的活力、激励内需。该不该减税或退税，这有一个对税收与经济增长的关系的认识问题。

　　南方都市报：什么认识问题？

　　李炜光：几十年来，供给学派的思想对世界经济产生的影响一直强劲不衰。供给学派反对“凯恩斯主义”的政府干预经济的思想，主张建立完全竞争的市场经济。在他们看来，供给会自动创造需求，所以增加供给比创造需求更重要。对于政府来说，现实中总是存在着能够带来相同收益(税收)的两种完全不同的税率：当税率低于某种水平时，会激发经济活动的热情，社会供给量因此而增加，政府的税收收入同方向提升；
当税率高于某种水平时，将带来经济活动的萎缩，社会供给量因此而下降，结果是政府税收也会不断减少。

　　供给学派的主张是，政府取得更多税收收入的最佳途径并不是提高税率，恰恰相反，而是减税。减税，社会经济就会繁荣；
减税，社会供给就会增加；
减税，政府税收收入不但不会下降，反而会提高。

　　美国自上个世纪八十年代里根时代就积极奉行供给学派的思想。后来也出现了一股世界性的减税运动，前后有数十个国家，包括东欧和原来隶属于苏联的部分国家，纷纷推出减税计划和方案，甚至以高税负闻名的法国也宣布降低所得税和增值税的标准税率。布什总统刚上任不到20天，就向美国国会提出了一个庞大的减税计划——10年减税1.6万亿，虽然后来被国会缩减为1.35万亿，但减税数额仍是惊人的。这也是美国80年代以后里根、克林顿两位总统大规模减税政策的继续。

　　在中国历史上，“盛世”的出现与朝廷实行轻税政策有密切关系，也可印证这个道理。比如唐朝，前有“贞观之治”、后有“开元之治”，120年间经济文化繁荣稳定，其主要原因就是由于坚持实行了减税政策。可以说，中国历次“盛世”的出现都与减税有关，重税之下，从未出现过好形势。这是极重要的历史经验，应当汲取。

　　南方都市报：那么我们现在财政有无减税的实力？

　　李炜光：完全有这个条件和实力，这不是“能不能”的问题，而是“为不为”的问题。近年来，中央政府的财政收入一直呈现爆炸式的增长。已经从1999年的1万亿增加到2007年的5万多亿，而这还不算各种预算外、制度外收入。据学者周天勇计算，去年中国财政收入5.13万亿元。但实际上中国去年大约收了4.8万亿的税、1.2万亿的卖地收入、1.6万亿的收费罚款，加上彩票收入、社保基金及烟草税等，总数大约为9万亿。换句话说，去年约有3.9万亿元财政收入没有进入提交给全国人大的政府财政预算内。

　　与前年相比，去年中国财政收入增长31%多，而与此相对应的是，中国去年的GDP增长不到10%点多，城镇居民人均可支配收入增长12.2%，而农村居民可支配收入增长9.5%，财政收入增幅远高于GDP和人均可支配收入的增幅。

　　今年前四个月，财政收入同比有下降的趋势，四月同比增长17%，而这几年每个月同比增长都在20%以上。我本以为财政收入的“狂增”的趋势能得到些许抑制，可看来问题并不那么简单。五月份同比增长竟达52.6%，令人“咋舌”。其原因还需要进一步分析，但有一点可以确定：今年中国经济增长放缓，财政收入也应同步有所下降，不能反着来。从这几个月看，今年的财政收入还在快速增长中，这应当属于“异动”，不是一个好现象。

　　中国的宏观税负已超发达国家

　　南方都市报：尽管近年来中央政府的财政收入一直在“爆炸式”增长，但相关部门却一直表示，中国的宏观税负并不高。此说遭到媒体和民间学者的普遍质疑，被认为不尊重国民的智商和感受。

　　李炜光：宏观税负基本上有三种统计口径。税收收入占GDP的比重是“小口径”宏观税负；
财政收入占GDP的比重是“中口径”宏观税负；
政府全部收入占GDP的比重是“大口径”宏观税负。若按照财政收入占GDP的比重来衡量，中国的宏观税负大概在20%左右，的确不是很高。但中国的财政体制决定了这种统计是有问题的。政府的财政收入除税收之外，还有一个几乎可以与它并驾齐驱的收入群：预算内收费、预算外收入、制度外收入。把这些统统加总起来与GDP相比较，才是真正的“宏观税负”。如果再把制度外“之外”的乱收费、乱罚款，乱摊派，还有不得不计入企业成本的官员的索贿受贿，那就说不清楚是多少了。这一切都被官员们有意或无意地忽略掉了。

　　如果把预算外收入、制度外收入都统计进去，中国的宏观税负已经达到了35%左右，比发达国家还要高5个百分点。2002年，当时的国家税务总局局长金人庆先生就撰文指出，我国政府收入的比例为：中央财政预算内税收占GDP的比例为15%，各级政府部门的规范性收费占GDP的比例为10%，各种制度外收费占GDP的比例为10%，我国大口径宏观税负达到35%的水平(金人庆《中国当代税收要论》)。其他学者也都论证过这个问题。如果按照周天勇的9万亿之说，那就不是35%了，还要高，超过36%，这已经接近改革开放前计划经济时代的水平了。

　　南方都市报：对于财政收入，中央政府近年来的思维逻辑好像是越多越好，总量越多、增长越快，中央政府调控经济的能力就越强，转移支付的能力就越强，可以用在社会保障和福利上的资金就越多，很多人似乎也认可这种逻辑。

　　李炜光：这和中国的制度和文化有关。中国从古到今一直是一个集权体制，在文化上，中国人也一直要有一个主心骨，一个强有力的中央政府作心理依赖，而现代市场经济讲究的是分权，要求建立公民社会，还公民社会以活力。这恰是中国的文化、传统所欠缺的。

　　中国现在要建立市场经济，这既要求市场秩序，也要求民间有活力。从年初的雪灾和这次汶川地震就可以看得出来，民间的自救、共救的能力是相当弱的。一旦发生大的自然灾害，大家只有等着中央政府出政策、采取措施来救援，而地方和民众自身的自救、共救的资源很匮乏。这是资源过于集中，地方缺乏自治、缺乏活力，事权与财权不匹配的表现。

　　现在该对财税体制动手术了

　　南方都市报：的确，中国经济虽然是政府主导下飞速发展，但在这个过程中，我们也看到一个几乎垄断所有资源、无所不能的中央政府，这也与中国当前的财税体制息息相关。

　　李炜光：1994年实行的分税制，成绩应当肯定，但也有问题，其最大的弊端是财权集中到中央，保证了政治上的集权体制，而大量事权却留在地方。分税制没有改变中央和地方的事权划分格局，地方政府要用45%左右的财政收入的相对财政收入，支撑75%左右的相对支出责任。而分税制改革以前，地方政府是用接近80%的财政收入支撑着不到60%的财政支出责任的。分税制后，地方在财政短缺的情况下，只好自己想办法，这就出现了近年来“土地财政”的盛行，结果极大地抬高了房价，导致民怨沸腾。而中央政府对此种局面也只能睁只眼闭只眼，因为大部分财政收入都让它拿去了。

　　土地财政的后果是造成财政秩序紊乱，以至于中央政府现在推行物业税都有困难。地方上不希望征这种税，因为它有可能导致当地房价下跌，减少其财政收入。去年底，中央曾与六省市探讨物业税空转实的问题，结果无一成功，就是这个问题的表现。

　　中央政府把大量财政资金拢在手里，基数太大，用起来就成了问题，于是出现“年终突击花钱”的问题也就不奇怪了。与之形影相随的就是“跑部钱进”的盛行，腐败贪污、好建“面子工程”、“形象工程”的问题就少不了，民生改善问题也就被排挤到次要位置上了。

　　中央政府收上来的资金有30%左右会通过转移支付返还给地方，但这一上一下的过程，很难保证财税分配过程的公平公正。各地方情况千差万别，中央政府不可能做到完全准确地掌握地方的详尽信息，转移支付也就很难达到良好的效果，同时也为腐败提供了空间，这说明过于集权的体制并不见得是一种好的体制。

　　应该说，现在到了对这个财税体制动手术的时候了，温总理三月份也说过，未来五年他将把财政体制改革放在重要位置。但很遗憾，至少到目前为止，还没有看到政府进行实质性改革的迹象。

　　南方都市报：一方面是高税负，政府的财政收入飞涨，另一方面是民众享有的福利较低，中央政府财政支出的结构近年来争议也比较大。

　　李炜光：若高税收的同时实行高福利，当然可以，西方发达国家就是这么做的，但在中国却不是。据学者研究，2003年我国的党政公务支出，如果加上财政预算外的全部支出，大约占政府收入的37%，2007年保守估计在30%左右。而西方发达国家中，行政公务支出最高的美国亦不过15%，最低的日本则只有2%多一点儿。

　　财政收入飞涨的同时，一个超级、无限政府也就建立起来了。征税越多，政府越膨胀，政府膨胀，又需要更多的资源支撑，更大规模的征税，民间的经济活力就会更受到挤压，这是一个恶性循环。这种循环一直缠绕着中国历史，从古至今，还没有找到一种力量来制约政府的无限膨胀。

　　同时，中国政府的财政收入用在国民福利待遇的改善上也远远不够。今年两会时，人大代表对2008年度财政预算投反对票的有200多张，弃权票100多张，加起来比例是个不低的数字。这种情况在以前还从来没有出现过。这说明有一部分声音对近年来政府的财政预算政策是不满的。当然也要看到，近年来中央政府用在教育、医疗、社会保障的比例在逐年增加，在致力于构建“民生财政”，其努力和进步值得肯定，但还远远不够。实际上，列入财政预算当中的支出还都是在预算内的收入，大量的制度外收入、收费等都没列入，也没有提交给人大审议，怎么用也说不清。这种局面是不可以延续下去的。

　　南方都市报：是，人大对此的监控作用应该进一步硬化。我们知道，中央政府的财政预算虽然每年都提交人大审议通过，但只是走个形式。实际上在提交人大审议之前，政府的财政预算已经执行一个季度了。

　　李炜光：现代税制的设计理念中，征何种税、税负水平要多高，这些都是由立法机关来授权给政府的。遗憾的是，中国宪法中没有明确人民代表大会对税收立法的专有权。由于宪法不作为，征税权就由政府“越俎代庖”。目前我国税收法律有80%以上是由国务院以条例、暂行规定等行政法规的形式颁布的，经全国人大立法的只有《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法》、《中华人民共和国个人所得税法》、《中华人民共和国税收征收管理法》三部，甚至将一些实施细则之类的制定权下放给财政部、国家税务总局等更低层次的政府部门，行政机关成了规定税收要素的主体，这种状况无疑是与现代税收的宪政原则相悖的。

　　1984年工商税制改革时，国务院曾向全国人大提出请求授权其发布试行有关税收条例(草案)的议案，得到第六届全国人大常委会第十次会议的授权。尽管这次授权立法尚不能符合严格意义上的税收宪政原则，但毕竟是一个历史性的进步。但遗憾的是，从那以后，授权立法的进程竟然停止了，征税几乎成为政府的一种不受制约的权力。十年后的1994年税制重大改革，在国务院制定的一系列税收暂行规定中，未见有立法依据的规定。

　　如果需要，政府想征多少税都可以，中间没有任何制约和监控的环节。这样演变成的结果是：政府每年的预算都拿到全国人大去审批，而政府决定的税种和税率却不需要后者审批，人大只管出、不管进，成了一个“准权力机关”。这样以来，政府在促进经济增长的同时，自身也急剧膨胀，变成了一个巨大的“集团公司”，拥有巨大的权力，(点击此处阅读下一页)

　　又在追逐市场上的超级垄断利润，而怎么花钱还是自己的事，别人管不了。

　　减税能为民营企业的升级赢得时间

　　南方都市报：若实行退税或减税政策，在税制结构上可以做出哪些具体的调整？

　　李炜光：我对眼下的税制改革的建议是要重在税制结构的调整。比如大力和快速地推进个人所得税由分类税制向综合税制的过渡，已“箭在弦上”的不动产税(物业税)应当加快实施步伐。因为只有对财产课税，高收入者才难以逃税，但加强财产课税的同时要降低生产、流通环节的税收。此外，也可以考虑对垄断行业征收暴利税，专门用作改善国民福利等。

　　对于企业来说，几大税种都有改革的必要。比如增值税，购置固定资产还要交税，这实际上等于不鼓励国民创业。在世界上实行生产型的增值税寥寥无几，但中国就是一个。现在还在搞转型试点，已完全没有必要了，应立即在全国铺开。特别是今年四川地震，好多厂房都倒塌了，许多企业都要购置固定资产，全国很多企业也在加紧生产物资支援灾区，这正是把增值税改革推到四川、推到全国的契机。另外就是增值税税制结构还应进一步改革，如针对小企业和个体工商户的“小规模纳税人”的规定，就存在诸多的不公平的因素。

　　我国企业的所得税负担也是过重。两法合并一定程度上解决了税负内外公平的问题，但税率还是较高，去年企业所得税的增值率达到39%，占税收总额的比例比美国还要高。过去征管水平低，企业通过加大成本的方式逃避所得税比较容易做到，现在逃税的难度越来越大，税负当然大大增加。所以企业所得税还应继续改革，进一步降低企业税负。此外，中国企业的社会保障负担也非常沉重。据统计，中国企业养老医疗所占资金高达工资的40%。今后随着劳工保护力度加大，工资水平提高，企业的社会保障贡献还会增加，负担还会加重。

　　除了降低税率，调整不合理的税制结构、简化征管手段、减少各种不规范的非税收入等，也都具有减税效应。

　　个人所得税也需要做进一步调整，应进一步提高征税标准。通胀使每个家庭都多支出几百元日常费用，这对相对富有的家庭不构成威胁，但对人口最大比重的中下层收入者们呢？

　　个税的征税原则是：第一，不能征及公民维持个人基本生活所需支出部分；
第二，不能影响各阶层公民共同享受经济社会发展的成果；
第三，政府不能只自己增加收入而置社会收入水平的失衡而不顾。显然，以这样的标准来衡量，我国现行个税政策是“恶税”政策。如不作调整，将影响纳税人的情绪，不利于社会的和谐稳定，实际上也违背了个人所得税的宗旨。

　　遗憾的是，个税征税标准从800元到1600元再到2000元，这些标准是怎么确立的，都没有明确公布，既没有考虑到全国各地的收入与生活成本差异，一刀切，也不是按照家庭征收。免征额标准其实是个税改革中最简单的问题，但在中国却变得异常复杂，让人费解。

　　南方都市报：在当前的宏观经济形势下，若实行减税和退税政策会有哪些好处？

　　李炜光：政府支配了大量的收入，有时并不能推动、刺激经济增长，反而抑制消费。这在中国经济快速增长时看不出来。而一旦经济增长放缓，这可能是中国两三年内很可能会发生的，中国税负过重的弊端会暴露出来。高税收、低福利实际上也是国民财富分配的不公。

　　对于中国经济而言，要保持健康快速发展，企业，尤其是民营企业的发展最为重要。只有中国民营企业做强了，中国才能谈得上真正强大。今年中国治理通胀主要的调控手段是实行紧缩的货币政策和价格管制。这种一刀切的货币紧缩、收紧信贷与人民币升值，能源和原材料价格上涨、用工成本上升等一起，正在加剧民营企业，尤其是制造业的困境。这时的减税或者退税将对民营企业的产业升级和调整赢得时间和空间。

　　力争在宪政框架下把中国建成一个轻税国家

　　南方都市报：其实在中国的税制结构中，实际征收对象为中低收入者，而对高收入人群和垄断行业，缺乏有效调控，这点也往往为人所诟病。

　　李炜光：现在的税制获取财政收入的功能最突出，而对社会贫富差距的调节作用几乎等于零。否则中国社会就不会这么“两极分化”。当前基尼系数达到0.46，跟不合理的税制直接相关。以往的税制改革注重追求税收的效率，认为多收就好，就是政绩，而对如何体现税制的公平性重视不够。这与税收的收益原则和支付能力原则根本相违背。

　　个人所得税的问题最大。中国一直实行个人收入划分为类，分别计税的分类所得税制，它只是有利于税务当局收税，没有多少调节收入分配的功能。当今世界各国凡开征个税的国家，大都是实行综合所得税制，或实行分类与综合结合的混合所得税制，我们仍抱着分类税制不放，显然是不适宜的。中国虽确定了混合所得税制的改革方向，但动作太慢，目前只是少许上调了宽免额标准。

　　从整个税制结构来看，直接税收入比重过低，尤其是来自所得税类的收入比重过低，也会影响税制公平效应的发挥。虽然“两法合并”有效地推进了我国税制向着税负公平的方向迈进，但这还远远不够。从整个税制体系来看，税负不公平的问题依然严重。如税收优惠政策过多过滥、城乡实行两套税制、税率、税收优惠和费用扣除标准不同等，导致不同地区、不同所有制企业税收负担存在较大差异，不符合国民待遇原则，也不利于企业之间开展公平竞争。

　　南方都市报：一个现实层面的问题是，中国实行的是间接税为主的税制，一大问题是税最后能转嫁给广大消费者。当前中国政府致力于加强直接税征收，等于向间接税和直接税并重的方向发展，这会不会在实际上加重纳税人的负担？若加重，该如何设计制度改革的路径，避免此类状况发生？

　　李炜光：好问题！目前税收收入中，间接税的比例一直高居不下，占70%以上。由于所占比重过大，所谓“双主体”的税制模式实际上并未真正形成。直接税的宏观调控作用当然也极为有限。在间接税持续巨额增加的同时，直接税的增幅更快。去年作为直接税列项的企业所得税占全部税收收入19.2%，比上年增长了37.9%；
个人所得税占7%，同比增长29.8%。这两个税种加起来，所占比重超过了增值税的比重21.6%。

　　你问的“间接税和直接税并重”的问题是存在的。而且，即使作为直接税的个人所得税，也是实行强调收入功能而缺乏收入调节功能的分类税制。两大税类的缺陷合在一起，会出现什么结果？人们自然会感到重税的压力。沿着这条路继续走，等于“竭泽而渔”。

　　税制改革的路径设计，应是逐步降低流转税(增值税、消费税等)的比重，提高所得税类的比重，减少以至最终完全取消各种非规范性质的行政收费，为将来过渡到以所得税为主体税种的税制体系打下良好基础。

　　除了上面所说的缺陷外，当前中国还存在地方税制度不完善、中央税与地方税的划分不够合理等问题。可以说，现行税制不适应经济社会发展需要的一面正在迅速放大，必须要改革，而且是全方位的改革，不是羞羞答答的“调整”。但当前紧要的是减税，把纳税人从重负中解放出来，中国经济发展才会有动力和活力。

　　南方都市报：减税说起来简单，但让政府把放进口袋里的钱再掏出来，它可能不乐意。

　　李炜光：政府收上来的是真金白银，当然不希望可支配的资金减少。减税和退税在理论上说很容易，但若实行难度非常大，主要是受制于现行体制。它需要制度基本面的变化和改革，涉及到政府和人大的职能定位问题，涉及到发挥人大在财政政策和税收政策上的监控作用问题。在中国的现行制度框架内，最有可能促使政府做出政策改变的就是人大。我们这些学者、你们媒体人还有所有的纳税人，大家能做的，就是呼吁中国早日在宪政框架下建立现代财税制度，要力争把中国建成一个轻税的国家。

　　（本文原载南方都市报，标题为编者所加。特约记者陈建利）

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