申端锋：村委会选举十年回顾

　　今年是改革开放30周年，也是现行《村民委员会组织法》颁布实施10周年。自《村民委员会组织法》于1998年正式颁布实施以来，以民主选举为核心的村民自治进入实质性发展阶段，民政部发布的一项调查显示，中国的村委会选举已经走向“常态化”，进入“平稳期”，选举模式也正经历从“有候选人选举”到“无候选人选举”的变革（吴兢，2008）。近十年来的村民自治研究表明，民主选举对村庄政治的确产生了基础性的影响，村民自治作为一项基本性的制度架构开始发挥基础性作用。

　　1999：村庄政治选举化的真正开始

　　笔者在湖北、江西、安徽等地农村调查时发现，很多年轻村干部都是在1999年的换届选举中登上村庄政治舞台的，这一现象的制度背景是，1999年的换届选举是《村民委员会组织法》正式颁布后的第一次换届选举，在这次换届选举中，“海选”得以普遍推行，直接激发了农民的参选热情。通过“海选”产生的这一批村干部，与毛泽东时代干部和后毛泽东时代干部相比较，具有自己的特点，我们可以称之为“选举干部”。1999年村委会选举的一个关键词是“海选”，以前的候选人都是上面指定的，海选则彻底改变了游戏规则，使选举本身的重要性真正凸显出来，在笔者看来，这才是村庄政治选举化的真正开始，要想当干部，必须要通过选举，不管你采用什么手段，而手段的利用方式则与各地的经济社会条件有着较为直接的关联。也就是说，对于村委会选举而言，1999年是一个真正的开始，换言之，从1999年开始，海选使村委会选举开始具有一种突生的性质，从根本上改变了村庄政治的规则，成为乡村治理的基本制度框架。

　　以笔者调查的湖北荆门农村为例，从1999年开始，荆门农村的村委会选举开始实行“海选”，当时是先由党员选出村党支部书记，然后由书记来主持村委会选举。从2005年的第六届换届选举开始，该地大力推行书记主任一肩挑，先选出村委会主任，主任再竞选党支部书记，原则上实行书记主任一肩挑。这种做法一方面是为了减少任职干部，同时也是为了解决所谓的两委关系问题，前一段时间，学界有一种观点认为当前的村级选举只能选二把手，不能选一把手，是不彻底的，况且支部书记会干涉村委会选举，贯彻自己的意图，而第六届换届选举则先选主任，只有竞选村主任成功，原则上才有可能任党支部书记，这样一来，虽然解决了村两委可能产生的紧张关系，却使村庄政治进一步选举化，民主选举规则实际上渗透进了党支部的选举。

　　民主选举必然要涉及到两个方面的问题，一是选民为什么要投票，一是候选人为什么要参加竞选。就第一个问题而言，村民的行动逻辑是，如果与某位候选人关系不好，那就一定要去，目的是要把他选下来；
收了别人的好处的或者与某候选人关系较好的也会去，目的当然是要把他选上来。就第二个方面的问题而言，候选人的行动逻辑则比较复杂，有的是为了给村民多办些实事从而获得社会声誉，有的则是为了提高家族的地位，还有就是为了获得经济利益，而最后一点在市场经济条件下则愈来愈凸显出来。在笔者长期跟踪观察的一个村庄，2002年的换届选举竞争非常激烈，并且选了两次，在第一次选举中，竞选村主任的候选人陈某落选，他及其支持者就认为这次选举有问题，要求推倒重来，并在选举现场制造混乱，选举委员会只好重新验票，果然与选举结果的票数不相符，只好择日再选，在这一空隙中，陈某花了3600元，买了300多条香烟，委托他的支持者送到每户家中，而竞选妇女主任的一位女候选人也每家派了两包烟、两包糖，结果在第二次的选举中，陈某顺利当选村委会主任。调查发现，陈某花这么大的本钱竞选村委会主任显然是有想法的，就是想捞油水，可他上任后，却发现油水并不像自己原来想象的那样多，大失所望，干了不到两年，就辞职南下深圳打工去了。这件事一直为该村村民所津津乐道，在以后的换届选举中，很多村民都会提到，并抱怨候选人没有发烟。“投票”与“派烟”的关系确实令人深思，在选举现场，老百姓抽的烟都是5元一盒的，还有10元一盒的，这些烟显然是那些候选人送的，因为平时这里的老百姓抽的都是2—4元一盒的香烟。同时，选举现场也并不像我们想象的那样整齐划一，选民懒洋洋地站在村委会大院里，拉起了家常，只有几个工作人员在忙碌着，画票间的设置是非常简易的，一个选民能领十几张选票，大家一哄而上挤进画票间画票，根本不是我们在新闻记者的镜头里看到的有序和神圣，也许这才是村庄选举的原生态吧。

　　由此，这就导致一个奇怪的现象，越是干部队伍和村庄治理不稳定的村庄，候选人和村民越积极活动，而那些比较平稳的村庄，则选举的参与率较低，除了每个村民小组的两名选举委员会成员以外，一般村民的参选热情不是太高，选举委员会的人通知本组的人去参加选举，一些老百姓会说，“我不去，我还要搞事！我选某某，你帮我填上就行了”，有些村民连选谁都不会说，对之漠不关心。所以，在很多平稳有序的村庄，去现场投票的选民不会超过50%，一是因为农活比较多，在笔者调查的湖北荆门农村，换届选举的时间在10—12月份，正赶上冬播，是农忙季节，村民都忙着栽油菜，这是当地最费人力的农活，影响了参选率；
二是村干部队伍比较稳定，选举不会有太大的意外，比如笔者在2005年观察的一个村庄选举，村里4个人竞选3个职位，书记主任一肩挑，副主任和妇女主任各一名，书记虽然不够强硬，但群众很信任他，与邻村的村支书相比，“私心”不是很重，这次连任的可能性很大，其他候选人也没有挨家挨户送烟的，比较平稳。而邻村的选举就很热闹，上任村支书已经提前辞职不干了，因为他知道这一次肯定选不上来了，群众对他很有意见，主要原因是他把村里的水库给卖了，但恰逢大旱之年，严重影响了本村的抗旱，对该村而言，这次换届就意味着要产生新的班子，因而选民和候选人都很活跃。由此看来，不管是平稳有序的换届，还是拉票盛行的换届，都表明选举作为刚性规则开始发挥基础性作用，选民和候选人都在这样一个基本的框架内考量、定位自己的行为方式。

　　村民自治不等于不受政府干预

　　取消农业税对乡村治理带来了重大影响，一是国家力量进一步撤离村庄，村庄公共物品的供给出现危机，村庄社会秩序出现一种无序化状态；
二是国家的不干预为村民自治提供了契机，这在选举中可以看的很清楚，有些村庄的确是把老百姓信任的人选为村干部，贺雪峰（2005）认为免除农业税打破了乡村利益共同体，可以推进村民自治，但问题是，乡镇对村庄政治尤其是选举的不干预就能推进村民自治吗？这就牵涉到对自治的理解，我们对乡村治理的追求肯定是追求一种善治，不管其形式是什么样的，政府的不干预，村民可以把好人选上来，也可以把坏人选上来，村民自治并不是没有了政府的干预就可以做的很好，这个逻辑是不成立的，并且从现代政治的基本组织原则来看，任何自治都是政府主导下的自治，离开了政府，自治只能是人与人战争的无政府状态。

　　在笔者看来，当前学界对村民自治有着误解，即认为村民自治就是完全要由群众自己说了算，且群众自治组织与政府是完全对立的，由此，所有的讨论也就化约为一个问题，即是缩小政府权力和发育社会权力的问题，表现在分析框架上，就是“国家——社会”的二元分析。具体的问题这里暂且不论，笔者认为学者们对自治的认识并不完整，当前的主流观点认为，自治就是不受政府干预，就是要与国家相对立，这种对自治的认识实际上来自于启蒙时代的自治观，更多的是一种理性主义的建构，而与现代民族国家架构下的自治格格不入，现代民族架构下的地方自治，不管什么意义上的自治，都是政府主导的自治，国家不仅提供制度设计，还提供法律保障和财政支持。但在我们的学者看来，村民自治就是不受政府干预的自治，村民自治就人民群众来当家作主，村民的权利不受政府的任何干预，这在现代民族国家架构下怎么可能呢，这里的前提是自治不受政府干预，农民的自治权利不受政府干预，但这里的问题是，自治不是不要国家，而是国家创制和保障的，农民权利不是不需要政府，而是由政府创设和保障的，这是我们今天探讨中国农村的村民自治必须要明确的一个前提。所以，今天我们评判村民自治时有一个前提性的误解，即认为村民自治应该是不受政府干预的，只要政府一干预，我们就会指责政府破坏了村民自治的发展，这样的认识还停留在启蒙主义时代，而对现代民族国家架构下的自治是那样的无知和隔膜，这样的自治在现代民族国家中根本就找不到，如果我们以这样的思路来规范或者指责当下村民自治的发展的话，那就会把村民自治的发展引上邪路，也就是说，这根本不是当前村民自治发展的根本问题之所在。

　　很多学者都认为只要没有政府的干预了，村民自治就会发展的很好了，这其实是非常错误的一个观点，首先，村民自治的发展在某些方面必须要政府的指导和帮助，有时候甚至要直接借助国家的强制力量，当然本身不管什么时候，这种自治的实现都要借助于国家的强制力量，财政上的支持更不待言，其次，如果真的离开了国家，那么村民自治岂不成了无政府主义，在现代社会，农民的很多权利都是需要国家的保障的，在现实中来看，我们就看到，在取消农业税后的农村，乡镇体制改革大大弱化了政府权力，对村的干预就比较少了，但村民自治是不是就一定会出现好转呢？我们看到干群关系缓和了，但其他的问题又出现，如村庄公共物品严重匮乏，黑恶势力沉渣泛起，村民的行动逻辑出现暴力化趋向等，在村委会选举中，就有黑恶势力的参与，反而把村庄搞乱了，这是当前农村政治中的一个新问题，也就是说，在笔者看来，取消农业税以后，国家的力量削弱，村民自治的发展面临着新的转机，但可以向好的方向转，也可能向坏的方向转，村民可以把好人选上来，但也会给坏人以机会，这取决于我们如何应对，而其中最为关键的一个问题，我们应该进一步完善《村民委员会组织法》，处理好村民自治与政府干预的关系。

　　进一步推进和规范村委会选举

　　对村委会选举的理解应该从两个层面着眼，一是选举制度本身，制度设计是为了推进基层民主，选举制度的实践形态应该是我们关注的重点内容，包括选举的组织程序是否符合规范，两委关系，乡村关系等，这些问题已经引起了学界的高度关注，而既有的研究多是从这个角度切入的，唯一的新情况是村庄政治进一步选举化，1999年开始推行“海选”，党支部书记原则上也要先通过村委会选举；
另一个层面是选举对于村级治理的影响，选举的治理绩效，即村委会选举与村庄治理的关系，这一点较少受到学界的关注，主要是因为近年来国家的惠农政策比较多，农村形势趋于好转，以致这种政策效应掩盖了选举对于村庄治理的影响。导致我们对民主选举的认识出现偏差，村庄治理无法有效地对接国家的惠农政策，这一问题应该引起我们的高度重视。

　　首先，村干部的任期问题已经严重影响了选举和治理绩效，要处理好任期与村庄治理的关系。按照现行《村民委员会组织法》的规定，村干部的任期是三年，每三年举行一次换届选举，从笔者的调查来看，三年一选的确不利于村民自治的开展。在江西农村调查时，一位村主任分析说，3年太短，看不出来能力和政绩，刚上来的第一年要熟悉情况，班子之间要互相磨合，第二年才能做点事，但第三年就要面临下一次的选举了，要考虑自己的去留问题，这就非常急促，致使村干部队伍不稳定，更换过快，尤其是在派系比较突出的村庄，村干部的变化是非常快的，村干部缺乏长远预期，人心不稳，使村级治理和国家政策的落实都受到了很大的影响，这在1999年推行海选以后，开始成为一个问题凸显出来。有学者说，三年太短，五年为好，但问题并不是这么简单，有的村干部一届的任期都不满，就撂挑子不干了，到底是什么原因？任期是一个因素，而问题却不会这么简单和清晰。所以，村民自治是一个复杂的生态系统，选举绝不是一个单一的主导性因素，选举中出现的问题，以及村庄治理中出现的问题，不一定就是选举带来的问题，比如村干部干不到3年就不干的问题，就不仅仅是任期的问题，可能与市场化的政策取向有更为直接的关系，导致村干部执政行为的利益化倾向，而普通农业型村庄的集体经济的薄弱，使他们只能采取捞一把就算了的行为动机。从这个方面来看，任期问题并不是主要的问题，也不是3年、5年的问题，村干部任期不必求统一。但村民自治中的很多问题的确又与任期联系在一起，或者通过任期表现出来，我们就要综合考虑任期与其他问题的相关性，(点击此处阅读下一页)

　　并且允许各地做出不同的探索，这样做也更加符合村民自治的原意。

　　其次，村民自治出现了干部队伍不稳的问题，要处理好村民自治与市场经济的关系。笔者在湖北荆门、英山等地农村调查时发现，越来越多的村干部往往不到任期就辞职不干，往往外出打工或者从事其他经济活动，这一问题已经严重影响了村民自治。应该说，近10年来的村庄选举越来越规范，但为什么村干部干不到3年就会撂挑子不干了，这的确出乎制度设计者的意料之外。过去有干一辈子的村干部，现在干不到一届就辞职，这到底是好事情还是坏事情呢，对这一问题我们要充分重视，重新理解，需要关注选举化的村庄政治对农村治理和社会发展的真实影响。同时，由于市场经济的渗透，当前村级治理的一个最大问题就是“卖”的问题，也就是所谓村庄集体资源的市场化处理问题。现在是“卖”字成风，可村集体资产能卖多久，当集体没有什么资产可卖的时候，村庄治理何以达成，这两年拍卖集体资产主要是为了化解村级债务，有政策支持，另有村干部通过发包村里的渔塘而获得好处。在笔者调查的一个村庄，村主任把村里600亩水面的湖卖了，该村的老百姓说，这一次一定要把他选下来，如果让他再干一届的话，他会把全村的人都卖了，除了他妈以外。以前村干部的主要问题是吃喝，现在则是出卖集体资产，问题的症结到底何在，板子应该打在谁的身上？在笔者看来，选举化与市场化难逃干系。由此看来，市场经济已经对村庄政治造成了很大的影响，导致村干部不能一心为民，对经济利益的追求影响了公共职能的发挥。随着市场经济在农村的进一步推进，这一问题更加凸显出来，成为村民自治不得不要面对的问题。

　　再次，由于后备力量的匮乏，部分地区农村村委会选举出现了无人可选的现象，要加强农村后备干部的培养工作。在湖北荆门市东宝区的一个村，现在几乎没有人能做干部了，上一届干部中，会计贪污，书记擅自砍伐集体的树木被查，村庄政治选举化的后果是没有人能当干部了。选举则使能当村干部的人越来越少，因为人的私心越来越重，当上干部都想捞一把，而不是为村庄的公益着想，结果便会在下一次的选举中被选下来，这样反复几次，村里适合当村干部就越来越少了，选举也就失去了意义。同时，现在年轻人大都外出务工，常年不在家里，有点本事的人也去做生意了，而那些愿意干村干部的人由于品行和素质低下，村民又不会选他们，这样一来，就出现了无人可选的现象。由此可见，在10年来的村民自治实践中，选举成为基本规则，但我们过于重视选举出干部，而忽视了村干部的培养，而选举的前提则是有合适的人选存在，如果连合适人选都没有，那选上来的只能是一些恶人、老好人，无法选举出村民自治需要的好的当家人出来，而合适的村干部人选则不是只靠选举就能够解决的问题，我们在进一步推进和规范村委会选举的同时，要加强农村干部包括后备干部的培养工作，建立健全农村干部培养体系，从而促进村民自治的良性发展。

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