喻中：国政、省政、县政与乡政的协调发展

　　近几年来逐步浮出水面的黑煤窑、黑砖窑事件，无不表明，当代中国的宪政建设，并不能仅仅通过中央政权机构的改革而独立完成；
中国宪政体制的发展，还有赖于国政、省政、县政、乡政（甚至包括村政）的协调发展、同步发展、科学发展。分而述之，协调发展的中国宪政体制，主要涉及到以下两个方面的问题。

　　第一， 从纵向上看，应当处理好整体与部分的关系，发展各级政权机构的政治能力。

　　按照宪法学的基本理论，也可以说就是国家结构形式，这实际上是宪政体制的一个关节点。美国的宪政历程告诉我们，在建国前后，美国各界讨论的焦点问题，其实并不是“三权分立”，而是联邦权与州权之间的此消彼涨——《联邦党人文集》与《反联邦党人文集》，恰好可以分别视为这两类权力的两份长篇“辩护词”。这一历史事实意味着，一个大国的宪政建设，不仅应当关注中央政权机构内部的权力结构，更应当认真地对待整体与部分的关系。值得注意的是，这里所谓的整体与部分的关系，还不能仅仅限于中央与各省之间的关系，它还应当包括省与县、县与乡之间的关系。实际上，早在1956年，毛泽东在“论十大关系”一文中，就专门谈到了“中央与地方的关系”，其基本思路是：从中央到各级地方政权机构的积极性，都要发挥出来。这里的“积极性”，既指态度上的“积极”，其实也暗含着要发展地方各级政权的政治能力。但是，半个世纪以来，这个问题尚未得到很好的解决，各级政权机构之间关于权力与责任的划分问题，尤其是一些基层政权在治理能力、政治能力方面存在的问题，甚至是政治衰败的问题，显得尤为迫切和突出。譬如，在现行财税体制下，县级、乡级政权的财政状况普遍欠佳，在中西部地区，这种状况更为明显。但是，这两级政权机构承担的公共责任既是全面的、更是具体的，特别是在义务教育、公共医疗、交通水利、社会保障、司法治安等等方面，都面临着大量的财政支出，但是，这两级政权的财政支付能力又显得捉襟见肘。当前，某些地方发生的基层政府与群众之间的“人民内部矛盾”，在一定程度上就根源于这种现实状况：民众对基层政权抱有某些合理的期待，但这些政权机构或财政能力严重不足，或治理能力、政治能力问题较大，或两者兼有，以至不能很好地满足广大人民群众的需要。从表面上看，基层政权的财政状况不佳、人民内部矛盾时有发生，仅仅是一个财税问题、局部问题、个别基层政权“执政能力不足”的问题，但是，从根本上看，这是一个宪政问题，需要从宪政体制的高度通盘考虑，需要准确地、符合实际地划分中央、省、县、乡几级政权机构之间的权力与责任。在一些地方治理衰败现象愈演愈烈的背景下，尤其要注意从制度上提升乡镇政权、县级政权、省级政权的治理能力和政治责任意识，使各级政权机构都能够积极主动地践行依法治理的观念，从而保障各级政权之间的相互协调、相互支持，合力推进社会主义民主政治。这样的宪政目标，乃是一个需要整体推进的系统工程，不能简单地寄希望于中央政权机构，而是要依赖于国政、省政、县政、乡政的充分发展。

　　第二， 从横向上看，应当处理好各级政权内部的权力及责任的划分。

　　对于这个问题，现行宪法、组织法已经做出了原则性的规定。2006年正式公布的监督法，还对各级人大常委会监督“一府两院”的程序做出了具体而严格的规定，进一步规范了各级政权内部的权力关系。然而，在这个问题上，流行的理论与制度依然存在着一个盲点，那就是，对于各级政权机构各自的特殊性没有给予足够的尊重。先看乡镇政权。按照现行法律，乡镇政权应当是一级独立的基层政权，但是，按照当前“乡财县管”的体制，乡镇政权几乎没有独立的财政权力、人事权力，也没有常设性的代议机构（乡镇人大主席团不能视为乡镇人大的常设机构），严重削弱了乡镇政权的“行为能力”。在这种体制下，乡镇政权到底如何定位、如何设置，还有待于更深入细致的讨论。再看县级政权。几年前，曾有学者讨论过“县政中国”的可能性，分析了“县政”对于“宪政”的重要意义。但是，这样的初步讨论并没有引起足够的回应。从历史上看，县级政权从秦始皇时代开始，已经延续了两千多年。在当代中国，县级政权机构总量较大，内设机构众多，内部分工细致，相对直接地管理着各个领域的公共事务，还可以直接动用警察、监狱之类的国家暴力机器，属于“行为能力”比较完整的一级政权机构。目前，在乡镇政权相对弱化的情况下，县级政权既承担了更多的“亲民”责任，它同时也是社会公众最容易找到的一级政权机构。从这个角度上说，县级政权构成了国家政治与社会民众之间的实质性纽带，——这就是它在中国宪政框架中享有的特殊地位。着眼于此，县级政权内部的权力划分就显得特别重要。从最近几年的情势来看，县级政权机构存在的突出问题是权力过分集中，甚至集中在县委书记一个人身上，以至于正式媒体上出现了这样的公开报道：“县委书记的岗位成了腐败的重灾区”。因此，改革县级政权内部的个人集权现象，当是“县政”建设的重中之重。最后再看省级政权。关于省级政权的建设问题，在当代中国的宪政理论中，很少看到专门的研究成果。事实上，中国的省级行政区人口较多，幅员较大，其规模相当于欧洲的大多数国家。这样的“省情”，决定了“省政”建设既不同于“县政”，也不能完全照搬“国政”。在中国历史上，省级政权的安排变化多端，总体的趋势是从集权走向分权，但从陈良宇等省级政要的案例看，“省政”要建设好一套结构合理、运行高效、监督到位的权力关系，其重要性并不亚于中央政权。这种历史教训，在当代中国的“省政”建设中，应当给予充分的重视。

　　把以上两个方面综合起来，我们可以看到一个纵横交错的宪政框架：宪政建设既要注重中央政权机构的完善，但宪政体制并非止于中央政权机构，它还必须向下延伸，一直延伸到基层政权，甚至延伸到社区自治组织，因此，必须反复斟酌各级政权机构之间的权力划分、责任划分。只有根据与宪政有关的多个因素去考虑，特别是通过国政、省政、县政与乡政之间的协调发展、同步发展、科学发展，才可能建立起一个运行无碍的、具有中国特色的宪政体制。

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