信力建：合理界定公共利益实现拆迁公平补偿

　　重庆钉子户事件虽然闹的动静很大，但最终的调解方式结案使该案未能成为一个具有指导性的范例，案件最为关键的“公共利益”问题与公平补偿问题均继续作为困扰其他个案的拦路虎。最近广州市荔湾区的钉子户问题又屡屡见诸报端，法院的强制执行有如重庆地方法院当时那样，一再推迟行动以待和解的出现，标志着上述两大问题似乎还是一个悬疑，未能形成共识。

　　是否属于“公共利益”和实现“公平补偿”实际上是顺序推进的两个问题。对于前一个问题，关键在于如果不属于公共利益，则不动产所有人在行使自身物权的时候没有限制，占有、使用、收益、处分，有完全的自主权，可以答应拆，也完全可以坚持不拆，因为这是他个人的不动产，拆与不拆是他个人选择的自由；
如果属于公共利益，不动产所有人在行使个人物权的时候，就受到“公共利益”的限制，不得因为行使个人物权权利而对公共利益形成阻碍，在此种情况下，如果公共利益确有需要该不动产拆除，不动产所有人不能以个人物权相对抗，拆与不拆的选择自由让位于公共利益的需要。《宪法》第十条规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”第十三条规定，国家依照法律规定保护公民的私有财产权，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”第五十一条规定，“中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。”确认这一原则，不但有法律的规定，而且符合社会公序良俗，对此不应因物权法的出台而有任何动摇。但是，服从社会公共利益的需要而拆除的不动产，并非是一种无条件的行为，不但要补偿，而且一定要体现补偿的公平性，现在各地经常出现的拆迁问题更主要地体现在“公平补偿”问题上。

　　迄今为止，我国在社会生活中对于公共利益一词虽然多方使用，但一直未能给予其确切的概念和明确的范围，导致这个词汇往往被滥用。属于“公共利益”的情形显然是无法列举的，但是可以用剔除的办法，例如，凡是属于纯粹商业开发性质的，不应属于社会公共利益。因为商业开发是以营利为目的，所以完全可以把公共利益和商业利益区分开来。搞商业开发要拆迁房屋，这就成了平等主体之间的事情，个人不动产的拆或不拆，应当属于该不动产主人的权利，无论是政府或者开发商都不得强制。这是排除法。下面阐述可以这样来表述：公共利益就是涉及到确定的以及不确定的多数人民大众的利益，其特点表现为目的的正当性，一方主体的特殊性，（坚持和保障该利益的主体通常是国家，实践中为各级地方政府），以及运作过程的程序性。三个特点之中，以目的的正当性最为重要，所称的“公共利益”一定是为了公共的目的，不是为了“经营城市”，也不是为了“土地收益”或者官员政绩。这种目的的正当性一般均有其应有的外在表现，例如，拆迁改造是为了城市建设的公共性目的，符合城市建设规划要求，通过适当方式征求民意并符合大多数民众的愿望，对特殊困难户已有恰当的拆迁安置解决方案等等。拆迁运作过程的程序性突出表现为公开性透明度，将有关法律规定、补偿标准、方式方法等相关的一切完全公布于众，杜绝暗箱操作。应当说，就目前普遍情况而言，相当多的以“公共利益”名义进行的拆迁其具体实践并不完全符合上述应有的要件，但只要具备了其主要的方面，尽管其它方面有这样那样的瑕疵，我们仍然应当将其定为“为了公共利益的需要”。此外，还有一类需要说明的情况，即使当初为了纯粹商业开发的目的而进行的拆迁，如果大范围的拆迁已成现实，而极个别户主拒绝拆迁则势必可能构成对城市建设、城市交通、城市景观改善或者其他拆迁户的安置的阻碍，此种情况亦可构成“公共利益”，即如重庆钉子事件，坚持孤岛三年造成的结果，用钉子户女主人的话来说是“损人不利已”，此时拆迁已成唯一可行的选择，只不过纯粹的商业开发中，被拆迁人在此情况下有更多的讨价还价余地，拆迁主管部门和人民法院对此类民事争议应在补偿中考虑商业开发利润的因素。但中国的特殊性在于，由于城市土地属于国家所有，所谓与公共目的无关的“纯粹的商业开发”比较难以确认，撇开政府由开发商与拆迁户在平等基础上协商的民事行为，在实践中极其罕见。

　　补偿的公平性实质上是拆迁中更为要害的问题，是产生争议的关键所在。现在的拆迁补偿标准是由城市房屋拆迁法规授权，当地房屋拆迁行政主管部门起草，城市人民政府批准颁布，专门用于房屋拆迁补偿的依据。正确地制定、理解、适用补偿标准是解决和预防城市房屋拆迁补偿纠纷的前提。确定补偿标准的原则是应当是等价有偿，根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估的办法确定。目前我国对房地产的评估方法较多，常用的有比较法、成本法、收益法、假设开发法、长期趋势法等多种。现实生活中拆迁补偿价格和市场实际价格严重脱节，拆迁补偿标准没有和市场接轨是房屋拆迁矛盾的核心问题。主要表现在：一是拆迁补偿标准过低。一些地方政府通过拆迁人申请，物价、国土、建设三部门联合下文的方式，代替房屋拆迁市场主体的自由选择，单方确定补偿标准。从而导致补偿价格与市场价格相差甚远，被拆迁人获得的补偿价远远低于同地段商品房售价，甚至低于同地段的二手房价，严重侵害了被拆迁人的合法权益。二是房价涨了拆迁补偿价格不变。特别是近几年来，土地使用权出让价、商品房价格和二手房价格在不断攀升，而有些地方政府制定的补偿标准却多年停滞不动，给被拆迁人造成巨大的利益损失。拆迁补偿标准应根据被拆迁房屋的土地区位、用途、建筑等因素，按照拆迁当时的市场正常交易价格评估，由拆迁当事人双方协商确定，切实保证拆迁补偿价格同房地产市场接轨。真正做到按照市场规律确定拆迁补偿标准，及时调整、修正拆迁补偿价格指数，确保不低于同期商品房价格上涨的指数。

对于补偿标准中的土地区位所体现的价值，尽管我国现行法律规定城市土地所有权为国家所有，而个人只有土地使用权，在现有的情况下，应当承认个人土地使用权的现状，并将这种土地使用权的区位价值纳入补偿数额之中，以保持社会稳定并体现公平原则。

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