肖雪慧：面对公权失范，公民自我保护手段何在？

　　一

　　这份题目为《关于江苏省吴中区新世纪加油站停业整顿的调查报告》，我是一月前看到的。报告披露的由闽来苏投资兴建加油站的农民的遭遇令人难以释怀。这十几个在改革开放中致富的农民看好苏州吴中区这一苏州市府所在地作为江、浙、沪三省市交通主干线的交通区位优势和投资环境，怀揣血汗钱来到这里意欲投资加油站。在吴中区区政府支持下，以“新世纪”命名的加油站于2000年3月报批立项，动工开建。但5月份就有苏州市计委某主管石油市场官员来此“借钱”，开口便是五万，被拒绝后愤然离去，埋下了该加油站日后变成十几位农民股东的噩梦的种子。

　　2001年3月20日，总投入800万元的新世纪加油站在取得《企业法人营业执照》、《化学危险物品经营许可证》等多种批文和证件后正式开业。然而不到一个月，省市石油市场清理整顿办公室来该站检查，检查组成员有先前“借钱”遭拒者。检查发现缺〈成品油零售经营批准证书〉，尽管其他一应手续、证件合法完备，还是责令吊销营业执照。这对法人代表陆明良和其他股东不啻晴天霹雳。但根据有关文件，2000年8月以前批准立项的加油站未领取省经贸委颁发的〈成品油零售经营批准证书〉，可重新办理。新世纪加油站符合条件，具有申领补办资格。为减少投资者损失、维护吴中区的投资形象，区长据理力争，提出边整改边申领补办。整顿办主要成员之一、负责全省〈成品油零售经营批准证书〉发证工作的江苏省经贸委市场贸易处副处长徐辉也表示同意。可此后不论吴中区政府怎么努力，一再申请、反映，这个具补办资格的加油站的〈成品油零售经营批准证书〉在省经贸委市场贸易处就是办不下来；
而这期间证书却源源不断地由该处发放给了许多不具补办资格的加油站，发给了无任何批文的加油站甚至发给了并不存在的“加油站”。

　　新世纪加油站遭遇的百般刁难和遥遥无期的停业造成巨额亏损，股东们血本无归、债台高筑，2001年7月5日，股东许金和之妻因加油站停业还不上贷款而服毒自杀，丢下三个年幼儿女无人照管；
法人代表陆明良则因还不起贷款，福建老家的房屋被查封，老母无家可归，自己东躲西藏以避其他股东追讨……然而，无论十几位农民的经济损失、身家性命还是吴中区招商引资的形象，都改变不了负责主办证件的人“拖死”这个加油站的方略。如今，加油站已停业一年，承受着多方巨大压力和沉重心理负担的陆明良走投无路，萌生了以死向其他股东谢罪的念头，甚至萌生了一把火烧掉加油站，与这个本该代表着他们对新世纪的美好憧憬却成为他们噩梦的加油站同归于尽的念头。矛盾激化至此，新世纪加油站已是一个随时可能引爆的炸弹。

　　二

　　十几位农民远道而来投资苏州，本是于国于民于苏州当地都大为有利的好事，却被握有实权的官员恶意拖延，弄到人死站亡的地步。整个事件暴露的问题很多，但给人印象最深的是失范的公共权力为祸之甚，是作为微观经济主体的民营企业主甚至下级政府在这失范的权力面前的无奈。

　　政府机构掌握着公共权力，如不加约束任其妄用，对公民对社会祸害极大。这一事件中，首先是政策易变，政府单方面修改游戏规则。2000年，只需持有省经贸委《化学危险物品经营许可证》就可办加油站。但不久省经贸委又设一关，要求办《成品油零售经营批准证书》，新世纪加油站就被卡在后来增设的这一关上。就如吴中区区长抱怨的：“变得太快了！”政策的易变造成上下级、官与民之间严重的信息不对称，不仅置后者于动辄得咎的不利处境，还使投资者对未来缺乏合理预期。再者，通过发放《化学危险物品经营许可证》省经贸委完全可以实现对经营这类物品的把关，加设的对零售经营的批准权在把关内容上与之重叠，但却以此掌控了对全省每个相关的微观经济主体的核准权，实际上以自我授权方式扩大了审批权，制造了新的寻租机会。而政府职能部门的自我授权正如有的学者指出的，是应该从宪法层次上加以禁止的。所以，这个新增的办证名目本身的合法性就大成问题。即使不考量它是否合法，掌握着这一证件发放权的省经贸委市场贸易处不理会相关的时间界限，该发的不发，不该发的源源不断地发，这不是什么搞双重标准的问题，而是根本无标准可言的滥用权力；
也不是不作为，而是应受法律追究的乱作为。虽说前台弄权的是该处的徐副处长，但鉴于新世纪加油站得罪市计委“借钱”官员在先，被停业、被卡证不发在后，而且卡证一方使出的是哪怕已经酿出人命也不罢休的狠劲，所以有理由认为，在这个事件上，权力的滥用还具有更恶劣的性质：权力成了某些人挟私报复的工具。对此，不光陆明良等十几位农民无可奈何，就连作为一级政府的吴中区区政府也无可奈何。区长薛峰对记者谈及徐副处长的做法对吴中区、苏州市招商引资带来的破坏时就说，“我们没有办法，因为他是我们的领导，我们得求着他！”这番话无意间道破的是现今我国官场潜规则以及上下级之间、民与官之间求与被求的关系格局。那位苏州市计委官员也正是利用手中掌握的那种企业“求得着”的权，敢于公然找来此投资的陆明良名曰“借钱”实则索贿。

　　然而，无论市计委“借钱”这位或是省经贸委“卡”证那位，都是人民奉养的国家公务员，其职责是诚实、公正、高效地处理公务，其权力应该用于为业务对象提供良好的服务。但新世纪加油站事件中，既没有诚实、公正也没有高效，服务对象成了被拿捏对象，公共权力被当成寻租、索贡、敲竹杠的私有资源。他们事实上充当了经济秩序的破坏者和公民的压迫者。尤需一提的是这些为官者极其低劣的精神素质。他们不知自重、毫无职业荣誉感，可以向素昧平生的服务对象开口“借钱”、可以伤天害理拖死一个民营企业，而且为此不惜说谎、推委，表演“死猪不怕开水烫”的无赖作风。如此素质的人能坐在实权位置上，本身就很不正常。更不正常的是，十几个农民股东命运能否起承转合取决于这样的官员及其隐在后面的那股力量肯不肯“开恩”，与法律法规无关。当这股力量胡作非为，威胁到公民的身家性命、财产安全时，作为个体的公民完全没有可以凭借的有效手段来保护自己。

　　三

　　“权力自由了，人民就有祸了！”——这是一条铁律。加油站事件以十几个农民的遭遇给这被反复证明了的铁律又添一个不幸例证。政府及其工作人员可以做什么，不可以做什么，必须做什么，这个问题事关一国公民的安全，但我国至今没有明确的法律界定和程序约束，无论理论上或实际上都模糊暧昧。这一要害问题上的模糊暧昧既给了权力机构扩张权力、任意妄为的巨大空间，也使其在为祸社会、酿出事端后可以轻易推卸责任、规避惩罚。至于政府之于人民，根据宪法倒是可以作出让后者大长志气的理解：政府乃是为全民提供公共服务的机构，其权力来自人民的授予。然而由于公民权利被虚置、尤其因结社权的虚置而缺乏有规模的政治参与，就既使得公民不得不只身面对高度组织化的权力，又极大收缩了公民社会的发育空间。强政府弱社会的结果是政府与作为整体的人民或作为个体的公民之间的现实关系暧昧不明。双重的暧昧加之长期施行的官员任命制事实上排斥和取消了人民的授予权，官员们的升迁沉浮取决于上，造成公仆与人民的关系倒置，并形成前面所说的求与被求的不正常的关系格局。被置于“有求于官”这一方的民因官员不端行为遭受无妄之灾时，诉求渠道的不畅、责任追究制度的缺位、法律在权力面前的瘫痪使其根本没有制度性的保障可以凭借。我国社会中处于最弱势地位的农民尤其如此。对他们来说，一旦遭遇妄用权力的官员，在无助的迷惘中除了求告和“逼上梁山”，几乎没有别的路可选择。陆明良一封泣血恳请政府“体恤民情，解民于水火” 的申领补办证件的请示信和他在走投无路之下产生的把加油站一烧了之的念头就是对其真实处境的诠释。为陆明良等人的新世纪加油站生存权努力的还有担心本地区经济和招商引资受损的吴中区区政府，情况尚且如此，如果由陆明良等十几个农民股东直接面对那个发证的权力机构，究竟会逼出什么事来，实在不敢想。

　　新世纪加油站事件以极其惨重的代价和一旦爆发后果将不堪设想的巨大隐患在向全社会发出警示：必须正视和解决“管束权力”这一在我国早已异常迫切的问题。在这个问题上，我国需要做的事很多。我以为，首要的是以下方面：对政府权力划界，作出明确的法律界定和程序约束；
以具法律效力的程序安排保障公民真实地行使选举权和结社言论自由，保障公民进行真实有效的政治参与，这既可对政府及其官员的权力构成根本性制约，使政府与人民的关系回归到宪法所宣示的关系上，从而根本上扭转求与被求的关系格局，同时也使公民拥有自我保护的有效手段；
逐步以各级主要官员的选举制取代任命制，制定公务员行为准则，建立对官员的业绩评估制度和责任追究制度，还人民对公共权力的授予权和追诉权；
实行司法改革，建立独立而强有力的司法制度，改变法律在权力面前软弱无力的状态，为公民提供保护其免于权力为祸的最后屏障。

　　无论何种社会，最大的人祸总是来自用权者。对此，中国人应有切肤之痛。过往的事就不提了。就当下看，公民的人身、财产安全受困于某些机构和官员滥用权力的情况早已超出了社会的容忍度。就算不以保护公民为旨归，为“维护社会稳定”计，也不能再回避以上述措施遏制权力的问题，因为，就这一见报率和出镜率最高的目标而论，没有比妄用权力的掌权者危害更大的了。新世纪加油站事件便是证明，而且决非唯一的证明。

　　不论从哪方面考虑，“管束权力”的问题都不容延宕，否则，权力的妄用必酿成更多更严重的人祸。

　　2002年6月20日

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