晨曦：对我国首部监督法的基本解读

　　再过几天，我国政治生活中的一部重要法律《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》即将正式实施。这部只有９章４８条但历经多年才得以完成的法律，其形成时间之长，不仅在我国法制史上绝无仅有，在世界法制史上也极其少见。了解这部法律的出台过程与基本内容，对我们更好地认识和执行它，或许不无裨益。

　　一、监督法为何二十年千呼万唤始出来

　　监督法从1986年酝酿到2006年正式出台，前后经过了整整20年、五届人大的共同努力，这期间，共有４０４４人次人大代表提出２２２件相关议案。

　　１９８５年９月，全国人大常委会办公厅有关机构的一份调查报告，反映了地方人大工作特别是监督工作中遇到的一些问题和困难。根据有关领导同志的意见，全国人大常委会办事机构组织力量，到各地就人大工作问题做进一步的调查，并于１９８６年８月起草了关于加强人大工作几个问题的文件。１９８８年３月，七届全国人大一次会议召开。陈丕显副委员长在全国人大常委会工作报告中指出，要从政治体制改革和建设社会主义民主政治的高度，进一步提高对人大监督工作的认识。同年７月，七届全国人大常委会在工作要点中，把制定有关监督方面的法律列入其中。１９９０年，七届全国人大常委会党组向中共中央提出了关于制定监督法的建议，同年，中共中央关于加强党同人民群众联系的决定中指出，要建立和完善党内监督与党外监督，自上而下的监督与自下而上的监督的制度，建议全国人大常委会拟定实行工作监督和法律监督的监督法。这是党中央以正式决定的形式对全国人大常委会的立法工作提出明确要求。１９９３年，八届全国人大常委会在乔石委员长的主持下，制定并通过了《关于加强法律实施情况检查监督的若干规定》，为新一轮监督法的起草工作提供了经验。１９９８年３月, 换届后的九届人大在制定《九届全国人大常委会立法规划》时，继续列入了监督法立法项目。

１９９９年４月召开的九届全国人大常委会第九次会议闭幕会上，李鹏委员长指出，监督法是一部非常重要的法律，起草的工作量很大，有一定难度，出台要有一个过程。但即使有难度，也必须努力去做。

２００２年８月，监督法草案形成并经九届全国人大常委会初审。２００４年８月，十届全国人大常委会第十一次会议对监督法草案进行二审，２００６年６月和８月又再次进行两次审查。８月２７日，十届全国人大常委会第二十三次会议以155票赞成，1票反对，5票弃权获得通过。

　　一部法律从酝酿制定到正式出台时间跨度如此之长，这引起海内外高度关注。2006年8月27日，在监督法获得通过后全国人大常委会办公厅举行的记者招待会上，全国人大常委会委员、全国人大法律委员会副主任委员乔晓阳对此事是这样解释的：“为什么制定了这么长时间？主要是因为这部法律的政治性很强，涉及到国家的政治制度和国家体制。我国的政体是人民代表大会，在人民代表大会统一行使国家权力的前提下，对行政权、审判权、检察权，或者说对行政机关、审判机关、检察机关的职权又有明确的划分。从国家体制来讲，监督权的行使涉及到人大与‘一府两院’的关系，涉及到中央与地方的关系。所以，制定监督法需要处理好这些关系，要能够准确地反映出我们国家的政治制度和国家体制，准确地把握人大监督的特点，充分发挥人大监督的优势，这些都是非常重大的问题，所以需要时间，需要通过实践积累经验，统一认识。”其实，对乔晓阳这段话的意思还可以换用更直白的语言进行表述，那就是在怎样把握我国人大监督与西方“三权分离”的问题上，我们经历了较为长久的认识过程，这个过程直接影响着监督法的制定过程。换句话说，就是既要监督，又要绕过西方政体模式，绕过“三权分离”这道坎儿，妥善处理好各方面关系，体现我国自己的政体特点。这就是监督法迟迟得以出台的根本原因。

　　二、监督法对国家法治发展的里程碑意义

　　现代意义上的法治包括相互联系的两个方面，一是法律运行，主要从立法、执法、守法、司法等环节上去考量，二是法律监督，主要从法律运行过程或环节上去考量。十届全国人大常委会第十一次会议通过的监督法，全称为《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》，这意味着本法调整、规范的是人大常委会监督工作。而2002年初次提交人大常委会议审议的监督法草案名称为：《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会监督法（草案）》。之所以做这样的调整是因为：

　　其一、各级人大和人大常委会都有对“一府两院”的监督权，但人民代表大会与人大常委会的具体监督职权有所不同，而且各级人大每年通常只开一次会，不可能对“一府两院”工作实施经常性的监督。依据宪法的有关规定，对“一府两院”工作实施经常性监督的职权是由人大常委会行使的，因而监督法的名称需做调整。

　　其二，这些年各地为加强人大监督工作所进行的探索和需要加以规范的，也集中在如何加强和完善人大常委会对“一府两院”工作的监督问题上。因此，确定本法只规范人大常委会的监督工作，较为切合实际。

　　另外，监督法也没有规定个案监督内容。监督法规定，人大对人民法院、人民检察院工作的监督，主要是采取听取和审议“两院”专项工作报告、执法检查等形式。对于人们普遍关注的个案监督问题没有包括在内。这样做，主要是为了处理好人大监督与法院、检察院依法独立行使审判权、检察权的关系，既发挥人大常委会依法监督“两院”工作的职能，又切实保障法院、检察院依法独立行使审判权和检察权。

　　对规范性文件进行备案审查，是宪法赋予人大常委会的法律监督职权，在这方面监督法规定，县级以上地方各级人大常委会，有权撤销下一级人大及其常委会作出的不适当的决议、决定，有权撤销本级人民政府发布的不适当的决定和命令。关于撤销的程序，监督法规定由省级人大常委会参照立法法关于备案审查的规定作出具体的规定。此外，监督法还对“两高”司法解释的备案程序作了具体的规定，监督法第三十一条规定：
最高人民法院和最高人民检察院作出的具体应用法律的解释，应当报全国人大常委会备案。这将有助于避免司法解释与法律相抵触的情况出现，并有效协调“两高”之间司法解释活动，避免司法解释之间的冲突。

　　总之，执法检查机制和备案审查机制，构成监督法内容设计上的两大亮点，作为中国第一部真正意义上的监督法，以上亮点显现了立法的进步与成就，对我国法治建设与发展具有里程碑式的意义。但监督法在内容上也不是尽善尽美，有学者就撰文指出，监督法并未正式确立宪法监督机制，也未对人大的个案监督进行规范。我国宪法明确规定，人大负有“监督宪法的实施”的职责，一部完整的监督法不应回避宪法监督。还有学者对监督法没有对人们普遍关注的个案监督问题作出规定提出异议，称这将在一定程度上影响监督法的效能。但不管怎么说，在我国现今的政治框架下，能有一部这样的监督法已实属不易，今后，随着政治体制改革的逐步深入，相信一些内容会逐步完善，缺憾会逐步弥补。

　　三、监督法的主要关节点

　　监督法根据人大常委会监督的特点和优势，注重监督的针对性和实效性，具有较强的规范性和可操作性，达到了监督形式、内容与效果的三突出。在立法原则上，遵循着“既不失职，又不越权”的要求制定相关条款，主要包括四个方面的内容：

　　1、关于对“一府两院”工作的监督

　　这部分内容集中在在监督法的第二章、第八至十四条中，以常务委员会听取和审议专项工作报告的形式体现出来。有三个特点：一是突出人大常委会听取和审议专项工作报告这种主要监督形式，把对人的监督与对事的监督有机结合起来；
二是突出这种监督应直接反映人大代表和人民群众普遍要求解决的问题；
三是突出监督时效，强调跟踪督办。

　　2、关于对计划、预算执行情况的监督

　　监督法第三章的第十五至二十一条讲的就是这方面内容。有五大要点：其一、人大常委会对决算草案和预算执行情况报告，重点审查7项内容（第十八条）；
其二、计划、预算经人民代表大会批准后，在执行过程中需要部分调整的，政府应当将调整方案提请本级人大常委会审查和批准（第十七条）；
其三、严格控制不同预算科目之间的资金调整。预算安排的农业、教育、科技、文化、卫生、社会保障等资金需要调整的，政府应当提请本级人大常委会审查和批准（第十七条）；
其四、人大常委会每年审查和批准决算的同时，听取和审议本级政府提出的审计机关关于上一年度预算执行和其他财政支出的审计工作报告（第十九条）；
其五、五年规划在实施中期经评估需要调整的，政府应当将调整方案提请本级人大常委会审查和批准（第二十一条）。这部分内容若用简明形象的语言概况，就是“ 替纳税人即百姓管理好政府钱袋子”。

　　3、关于法律法规实施情况的检查

　　对法律法规实施情况进行检查，就是我们常说的执法检查。这部分内容集中在第四章的第二十二至二十七条，主要作出了检查的规范化、程序化规定，包括：

　　选择问题，制定计划；

　　组织执法检查组；

　　明确执法检查主体——各级人大常委会；

　　确定执法检查对象——本级法律实施机关；

　　常委会审议执法检查的情况报告；

　　执法检查报告及审议意见向本级人民代表大会代表通报并向社会公布。

　　4、关于规范性文件的备案审查

　　对规范性文件的备案审查体现在监督法的第五章、第二十八至三十三条中，包括主动审查与被动审查、自行纠正与依法撤销两组相互关联的内容。备案审查是一种至上而下的审查，监督法在这部分的着力点，体现在主动审查与依法撤销上。相关要求条款中有明确表述。

　　四、贯彻实施监督法的关键、要领和要求

　　监督法以宪法为依据，进一步完善了各级人大常委会监督的形式和内容，体现了人民当家作主和依法治国的有机统一，总体上是一部符合我国国情和人大工作实际的重要法律。贯彻实施中要注意把握关键，掌握要领，落实要求。

　　把握关键，就是要把握好监督的主体与对象。《监督法》将法律名称定位于各级人大常委会监督法，从而确立了人大常委会独立的监督地位，明确了人大常委会既是监督的主体，也是监督法的执法主体。各级人大常委会要按照法定原则和程序行使监督权，真正做到既不失职又不越权；
既要敢于监督又要善于监督；
既要制约和监督，又要支持和促进。在监督对象上，监督法规定“一府两院”即是监督的对象也是监督法的执行主体。所以，各级政府、法院、检察院要忠实履行宪法和法律赋予的职责，自觉接受人大监督，不断提高依法行政、公正司法的水平，确保宪法和法律得到正确实施，确保行政权、审判权、检察权得到正确行使，确保公民、法人和其他组织的合法权益得到尊重和维护。

　　掌握要领，是说从监督主体的角度讲应强调这样几点：第一、人大监督主要是工作监督和法律监督，是我们党和国家的监督体系中区别于党内监督、民主监督、舆论监督等之外的又一监督形式，是代表国家和人民进行的具有法律效力的监督，它不能等同或混淆于其他监督；
第二、人大作为国家权力机关，与行政机关、审判机关、检察机关虽然职责分工不同，但目标一致，都在党的领导下依法履行职责、协调一致开展工作。人大对“一府两院”进行监督，既是一种制约，也是一种促进，必须把监督与支持有机统一起来；
第三、人大常委会的监督职权由常委会依法集体行使。要在充分发扬民主的基础上，集体行使权力，把监督工作的重点放在关系改革发展稳定的大局和社会普遍关注的问题上，只有这样才能更好地行使监督权，使监督工作更有深度，更具有实效性。

　　落实要求，是说在贯彻实施监督法的过程中至少要做到三点：一是搞好规范和过渡工作，对原来的工作、有关地方性法规和工作文件等进行全面梳理，对符合监督法规定的要加以深化和细化，对与监督法规定和精神不一致的要及时做出调整，认真加以规范，实现平稳过渡，确保监督法的全面正确实施；
二是把维护群众利益作为监督工作的出发点和落脚点，围绕群众关心的教育、医疗、就业与再就业、环境保护以及涉诉信访等方面的问题开展专项监督。对政府正在做而群众一时不了解的问题，耐心做好宣传解释工作，督促有关职能部门强化措施尽快加以解决，努力维护好群众切身利益；
三是加大执行力度，防止监督法只在“纸上谈兵”。在我国，有法不依、执法不严、司法不公的问题目前还表现突出，监督难、难监督的问题同样严重存在。《监督法》高票获得通过彰显了人民的期盼，人大作为代表民意行使对政府和司法机关进行监督的部门，在这个问题上一定要不辱使命，一定要防止把监督法束之高阁的做法，而要在严格有效的实施中，去真正体现法律的权威和强大生命力。

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