储建国：从行政吸纳到政治吸纳——再论“一党立宪”

　　[内容提要] 自二十世纪中叶开始，中国逐步建立了以行政权力为中心的治理体系。改革开放后，这套体系通过行政吸纳的方式在较大程度上实现了精英之间的合作，在某种程度上缓和了精英与大众之间的冲突。但社会矛盾的进一步发展促使中国政府开始探索政治吸纳的模式，并有了一些初步的尝试。本文指出，这种尝试所努力的方向可以用“一党立宪”来描述，这种模式与当代中国主流政治理念、正式政治制度以及当前的施政方针有很高的契合度，是中国政治发展的稳妥之路。

　　在经济快速发展过程中，中国社会矛盾日益复杂和尖锐，突出地表现在两个方面：一是精英阶层内部的矛盾，二是精英阶层与大众阶层之间的矛盾。不过，近二十年来，中国政治局势尽管受到这两种矛盾的困扰，但仍然保持了相当程度的稳定。光凭经济发展本身难以解释这个现象，因为它也可以成为政治不稳定的一个因素[1]。值得重视的是一种叫做 “行政吸纳”的解释，有人认为它是大陆近些年来用来化解社会矛盾，实现政治稳定的有效方式[2]。其实，“行政吸纳”是中国自二十世纪中叶以后就形成的治理模式，改革开放后其功能和范围出现了变化。经验证据表明，它在实现精英之间的合作方面取得了很大的成功，并在缓和精英与大众之间的矛盾方面显示某些成效。但是行政吸纳模式有着严重的缺陷，中国政府在谨慎地进行新的探索，试图走向政治吸纳过程，这个过程可以用“一党立宪”来描述。

　　一、 行政吸纳与政治吸纳的区别

　　行政吸纳模式曾由金耀基用来解释香港的治理，它“是指一个过程，在这个过程中，政府把社会中精英或精英集团所代表的政治力量，吸收进行政决策结构，因而获致某一层次的‘精英整合’，此一过程，赋予了统治权力以合法性，从而，一个松弛的、但整合的政治社会得以建立起来。”[3]金耀基所总结出来的这种统治方式本是英国统治殖民地的一种策略，也就是在压制殖民地人民政治权利的前提下，通过行政手段吸纳本土精英参与治理。这种手段不仅在香港运用，也在其它殖民地运用。在香港运用得更为成功，一是因为英国在香港的统治时间延续得更长；
二是香港的本土精英主要是商业和管理精英，缺乏其它殖民地本土精英那种争取政治自治的强烈意识；
三是英国吸取以前的殖民教训，在现代化过程中让本土精英更多地分享经济成长的成果。

　　康晓光运用行政吸纳模式来分析中国大陆1989年之后的政治稳定取得了某种成功，说明它具有一定的普遍意义。对于中国大陆来说，可以将这种模式理解为对二十世纪八十年代末新权威主义模式的拓展，它在不同时代、不同地域的现代化过程中都可以找到例证。如果将这种模式仅仅理解为一种统治策略，它就拥有更悠久的历史，传统中国统治者所擅长的招安手段就是将反对自己的民间精英纳入自己的统治队伍中来，水浒传中宋江招安一事就是这种策略的成功案例。

　　行政吸纳与招安策略还是有明显的不同：第一，招安策略只是一种事后行为，是在冲突发生后与反对者进行的一种交易，而行政吸纳更多的是一种事前行为，将显在的或潜在的社会精英吸纳进治理体系，获得治理成效，消除会导致激烈反对的不满；
第二，招安策略是个案性的，也就是针对特殊事例而采取的特殊措施，而行政吸纳是结构性的，也就是将某一类现象纳入一个系统的结构之中来处理；
第三，招安策略是维持性的，其目的是为了保守自己的政权，行政吸纳更多的是发展性的，通过赢得更广泛的社会精英的支持，而协力促进经济和社会的发展。行政吸纳的这些特点让它成为现代化过程中的一种治理模式。

那么与行政吸纳相对应的政治吸纳指的是什么呢？由于政治的定义五花八门，因此先弄清楚“行政吸纳”概念原创者的政治含义是必要的。金耀基的定义中有两个关键概念，一是社会精英所代表的“政治力量”，二是“行政决策结构”。这就意味着政治与行政是以结构来划分的，前者表达的是国家与社会的联系，也就是政府权力如何从社会中产生，社会不同力量（群体、社团、政党）如何影响国家的意志（立法和决策）；
后者表达的是政府权力如何执行国家的意志，执行国家意志的这部分权力就是行政权力，这部分结构称为行政结构。行政结构中有决策的部分，但在政治与行政有清晰分野的情况下，这种决策是为了有效贯彻国家意志的次级决策。国家意志的表达也有相对固定的结构，在议会制国家里，就是议会，以及影响议会决策的政党和利益集团。所谓行政吸纳，也就是应该表达国家意志的那部分政治结构不见了或削弱了，取而代之的是本应该执行国家意志的行政结构，也就是由行政结构兼管国家意志的表达和执行。

其实，行政吸纳模式就是以现代民主分权结构作为理想模型的，并同时暗含着政治结构是民主的结构，而行政结构是不民主的结构这种意思。康晓光的一段话说明了这一点：“在民主政治框架中，各个社会集团利用政党、选举、议会等政治工具追求自己的利益。但是，只有那些强有力的集团，才能够有效地利用这种机制。在大陆和香港，政府主动、自觉地制定有利于社会精英的公共政策——这是‘行政吸纳政治’的本质。这样一来，社会精英无需诉诸政治就可以实现自己的要求。既然如此，他们为什么还要政治权利呢？他们还有什么必要和理由拒绝权威政治呢？”[4]

　　这种表达里面有一点概念混乱，“他们为什么还要政治权利呢？”里面的“政治”与“行政吸纳政治”中的“政治”显然表达的是一个意思，也就是民主政治，更确切地说是民主政治体系中国家意志的表达结构所承载的那部分功能。但是，“他们还有什么必要和理由拒绝权威政治呢？”里面的“政治”显然跟前面的“政治”所表达的不一样，根据前面的理解，不如说是“权威行政”，因为这里已经没有政治了，更确切地说是“吸纳了政治的行政”。一句话里面，同样一个概念却表达了两个不同的含义，在没有特别说明的情况下，是容易引起思维混乱的。

　　看来有进一步澄清政治概念的必要。政治与行政分开被视为现代政治的一个标志，这是立法机构与行政机构实现权力上的分立之后的某种不那么清晰的概念化。其实在现实政治中，即使在现代政治发达的国家，政治与行政之间的边界也是不清晰的，在结构上分开更难。在议会制国家，议会据说代表了政治结构，内阁和官僚部门代表了行政结构。这种说法尽管不严谨，但还勉强说得过去，因为议会制中的议会可以认为是国家意志的最高表达机构。但在总统制国家，这种说法就很难成立，因为总统和国会在表达国家意志的过程中处于相对平衡的地位，而且都在立法过程中扮演关键角色，说国会是政治结构，而总统及其领导下的内阁和官僚部门是不同于政治结构的行政结构，就很牵强。

　　在不损害“行政吸纳”原意的前提下，从功能角度来理解政治与行政也许较为清晰一些。政治履行自下而上的表达功能，而行政履行自上而下的贯彻功能。这样，只要履行了这种表达功能的制度都处在政治结构之中，只要履行了这种贯彻功能的制度都处在行政结构中，这样，总统制度中的总统既是一种政治结构，又是一种行政结构。

　　这样，所谓“行政吸纳”就有三层含义：一是吸纳政治结构，让履行上述表达功能的政治结构消失；
二是吸纳政治功能，让履行表达功能的政治结构存在，但其表达功能被压制或弱化；
三是让需要表达的个人或群体的利益通过行政渠道予以满足。

　　相应的，所谓“政治吸纳”也有三层含义：一是建立履行表达功能的政治结构；
二是让被压制的政治结构恢复表达功能；
三是让需要表达的个人或群体的利益通过政治渠道予以满足。“行政吸纳”有替代政治功能的含义，而“政治吸纳”则没有相对应的替代行政功能含义，只不过让行政的归行政，政治的归政治。在当代中国大陆，法定的履行表达功能的政治结构已经存在，核心是人民代表大会，其次是政治协商会议，再次是政党和社团组织。因此，政治吸纳在当代大陆的主要含义就是这些结构履行越来越强的表达功能。

　　二、 行政吸纳体系的建立

　　根据如上界定，中国共产党的行政吸纳过程从建国后就已开始，其特点是通过吸纳过程对社会精英进行改造，也就是精英改造式的行政吸纳。

　　首先，新政权通过社会主义工商业改造，逐步压缩了能够进行政治表达的独立性经济组织。譬如说古耕虞领导的四川畜产公司在建国前垄断了中国猪鬃贸易，抗战胜利后进行了反对国民党政府统购统销政策的政治表达，并获得了某种程度的成功。建国后，在中央贸易部部长姚依林的主导下，川畜公司被并入了国营的中国猪鬃公司，成为行政部门领导下的经济组织[5]。

　　其次，新政权清除了民间各种独立性的社团，这些社团有的是带黑社会性质的组织，有的是依附过去政权的组织，有的是宗教组织，有的是行业组织，有的是谋生性质的互助组织。以四川省浦江县为例，建国初取缔或禁止活动的民间组织有哥老会（与旧政权有密切联系）等帮会，首一大道、无极归根道等宗教组织，同宗会、同乡会、同学会等互助组织；
老君会、鲁班会、药王会等行业组织等[6]。

　　第三，新政权逐步让中共自己领导的社团由表达性组织转为行政性组织，其中主要的有工人组织、农民组织、学生组织和妇女组织。这些组织在过去为了维护自己利益，反对政府的政策行为，都能够较为独立地进行政治表达，当然这些表达在某种程度上获得中共的领导或指导。建国后，中共由从事反对的政党变为执政的政党，这些组织动员群众，进行政治表达的功能被认为不合时宜，从而变成帮助政府联系群体，化解不满的行政附属组织。

　　第四，新政权转变了民主党派的政治功能，各民主党派在建国前受到国民党政府压制，但基本上是独立自主的政党，可以平等地与共产党进行合作，并在第三国共谈判中发挥了重要的平衡作用。建国后，如何处理民主党派是个棘手问题。共产党最初的意图是将民主党派变成统一战线中的一种社团。周恩来在与民革领导的一次谈话中就说：“那么民革是怎样的组织呢？民革应该成为革命知识分子的组织，不是政党而是政治活动的团体。”[7]但中共领导人又觉得不妥，他们知道马克思关于无产阶级专政的经典著作中，并没有说到只允许一个政党存在，所以后来制定了一个“长期共存，互相监督”的方针。并且第一届全国人民代表大会副委员长李维汉在一次发言时强调：“必须严格地尊重各民主党派和人民团体在宪法所赋予的权利义务范围内的政治自由和组织独立性。”[8]由于宪法在后来的政治生活中不受尊重，这种自由和独立性也就很难维持了。但民主党派并没有像企业和其它社团那样也为行政系统中的成员，在结构上仍然保持着与行政系统的距离，并坚持党际交流的地位。

　　第五，新政权也改变了中国共产党的政治功能，其自下而上的表达功能弱化，而自上而下的贯彻功能强化，也就是党组织的行政化趋势加强。不少人在批评中国共产党集权过多时，认为它是革命时期集权生活的延续。这种说法缺少经验证据，其实在革命时期，中共不仅在意识形态上高调反对国民党一党专政，而且在具体政治生活进行了实实在在的民主尝试。毛泽东在三湾改编时将党支部建在连上，它的一个重要功能就是动员士兵过民主生活，“官长不打士兵，官兵待遇平等，士兵有开会说话的自由，废除烦琐的礼节，经济公开。士兵管理伙食···”[9]。这种基层民主生活在整个革命时期都得到很好的坚持，并且推广到共产党初期的政权建设中。这种民主至少反映了共产党在表达群众具体利益上履行着重要的功能。革命的一个关键任务是要赢得群众的支持，而群众有用脚投票的自由，所以民主是留住脚步的有效方式。建国后，共产党成为执政党，群众用脚投票的自由减少了，共产党更多地是要求群众贯彻上面的命令，革命时期的民主生活也渐渐消解。执政党的领导人经常关心的“脱离群众”， “干群关系紧张”现象反映了这种趋势，也就是政党组织的行政化趋势。

　　第六，新政权建立了人民代表大会制度，但法定功能很快弱化。中国共产党在革命和建设的大部分时期都是讲究现实的政党，它知道民主不能停留在观念上，而要在现实生活中让人民真实地感受到。人民代表大会制度本意是让人民真实地感受到自己是国家的主人，可以通过某种看得见的动作参与国家的治理。这种精神在刘少奇所做的关于宪法草案的报告中体现了出来。他说：“人民代表大会制度所以能够成为我国的适宜的政治制度，就是因为它能够便利人民行使自己的权力，能够便利人民群众经常经过这样的政治组织参加国家的管理，从而得以充分发挥人民群众的积极性和创造性。显然，如果没有一种适宜的政治制度使人民群众能够发挥管理国家的能力，那么，人民群众就不能很好地动员和组织起来建设社会主义。(点击此处阅读下一页)

　　···一切重大问题就都应当经过人民代表大会讨论，并作出决定”[10]。显然，新政权创设人民代表大会的目的不是仅仅为了提供某种合法性的形式，而是要让人民喜欢它，并利用它进行利益表达，参与治理。但在以后的发展中，这一目的没有实现，更多的时候只是履行了某种形式功能。它没有被纳入行政结构，但在党政合一的趋势下，在强大的行政结构面前，其法定功能在现实中大大弱化。1975年宪法干脆规定：
“全国人民代表大会是在中国共产党领导下的最高国家权力机关”，张春桥解释说，这“有利于加强党对国家机构的一元化领导”[11]。

　　建国之后，中国共产党逐步建立了一元化治理体系，这是一套自上而下的贯彻体系，具有行政体系的性质，因此可以视为一种行政吸纳体系。这套体系在文革期间受到破坏，在群众运动的冲击之下，它的贯彻链条被斩断，其运作一度陷于瘫痪。

　　三、行政吸纳与精英合作

　　改革开放初期，邓小平曾想改造这种一元化体系，但并没有取得成功。1989年的学生运动之后，这种体系尽管从经济和社会的部分领域中退却，但在核心领域反而得到了巩固。

　　如果说建国初期的行政吸纳是通过强力手段将社会自主力量全部纳入一元化体系的控制之下，那么改革开放就是将部分被吸纳进去的力量又逐步释放出来。这些被释放出来的力量一方面让一元化体系减少了负担，但另一方面又威胁到一元化体系的生存。

为了获得这些新力量的支持，执政党继续沿用已有的行政吸纳体系，但采取了新的吸纳方式，也就是精英合作式的行政吸纳。

　　从广义政治学的角度来看，一个独立的企业，一个独立的社会组织，乃至一个独立的知识分子都是一个独立的权力单位，从而具有政治意义。改革开放后的执政党再也不能通过消灭这些权力单位而获得对整个社会的超强控制，它转而与这些权力单位进行合作，建立联盟，从而维持某种脆弱但在一定时期内有效的政治稳定。这就是康晓光所说的行政吸纳的内容，跟改革开放前的行政吸纳有性质上的区别。

　　对精英的行政吸纳有正式和非正式方式两种。譬如说，对经济精英的吸纳而言，执政党通过正式的制度，“不断推进市场化改革，实施鼓励经济发展的政策，禁止独立工会，压制舆论，降低环境标准，···创造了最有利的赚钱环境”; 通过吸收入党，安排进入政府部门，为经济精英提供政治地位；
通过行政决策咨询，为经济精英维持自身的利益提供表达入口。[12]此外，官员个体通过裙带关系、钱权交易等非正式制度和手段，在政治精英和经济精英之间建立了相互利用的关系网。在受到行政系统正式和非正式的保护之后，经济精英的利益得到极大的增进，从而获得他们对现行制度的支持。

　　对知识分子的行政吸纳似乎更加深思熟虑。执政党对于知识精英的管理方式在改革开放后，尤其在1989年之后产生了深度的变化，总体而言是从硬性控制转到软性管理，从怀疑、排斥转到亲近、利用。从控制知识精英具体言行转到管理知识精英的成果生产。知识分子的日常言论，甚至学术讨论都享有充分的自由，但知识产品的生产则受到严格的管理。

　　政府对知识分子的待遇提升得很快，教授的工资相当于行政部门的厅长。而且政府放松非正式教育的政策，让知识分子在继续教育、社会培训等领域获得比较丰厚的自创收入。这一方面让知识分子感觉到自己是改革过程的获利者，另一方面让他们在营利活动中消解理想主义的追求。

政府大幅度提高人文社会科学的研究经费，这些经费是通过一个一个项目的申请而进行分配的。所申请的项目，尤其是利益丰厚的重点项目的选题是由政府部门指导拟定的。少量一般项目和青年项目的选题可以由申请人自己拟定。无论申请人日常的观点与政府主流观点有多大的差异，但在申请项目时都要考虑该选题是否能被政府接受。因为那些进行项目审批的知识分子会非常自觉地与政府保持一致。近些年来，广大知识分子主动或被动地投身于申请项目，因为这不仅仅是个增加名利的问题，也是涉及到自己的生存饭碗的问题，因为在高校，项目申请是与自己的工作量计算和职称评定挂钩的。这些项目框住很大一部分知识分子的精力，使得他们没有太多的时间和心思来从事不安全的知识活动。

政府对那些在生产安全可用的知识方面表现出色的知识分子还会给予荣誉、地位和权力。这包括给国家和地方领导人讲课，受邀发表某方面的政策建议，评为跨世纪人才，选为学科带头人，提为学校和政府部门的领导等等。得此恩惠的知识分子一般也会自觉高人一等，感觉实现了人生价值。

　　政府重视各种学术团体的作用，很多学会的会长或秘书长直接由政府官员出任，学会运作的部分经费也来自政府财政。而且政府官员对表现好的学会提供更多的资源。更重要的是，通过学会的运作，知识分子获得了一个交流的平台，通过交流，在话语界线上形成一些共识，知道哪些话该说，哪些话不该说。学会的一个重要政治功能就是将这种安全阀放置到知识分子的心里面，影响他们的说话习惯，让他们自然而然地表达政治上安全的话语。当一些生手或有个性的分子说出一些越轨的话语时，负责任的同行就会提醒，不负责任的同行就会排斥。

政府对出版部门仍然维持严格的管理，出版单位和企业一旦出版了有政治问题的作品，轻则批评、警告、罚款，重则停刊、换人、撤并。出版部门比作者要承受更大的压力，而这种压力中的很大一部分以前是由知识分子来承担的。这种压力转移在某种程度上减少了知识分子对政府的不满。他们常常因为作品的不能出版而怪罪编辑和出版部门的领导，而不是直接地怪罪政府。

政府对知识分子的这些正向和反向的吸纳政策之所以有成效，也与当今社会的现实环境有关系的，金钱、权力、地位在当今中国成了压倒一切的价值，冲击和改造着中国社会的一切领域。高校被有些人幻想为能够免俗的最后一块阵地，但现在也已经充分的“社会化”了。知识分子理想的激情被消解，独立的追求被压抑，创新的冲动不能持续，从事科研的积极性下降[13]。

　　尽管如此，政府对知识分子的行政吸纳效果还是很明显的。政府一方面的确从知识分子那里吸收了很多治理智慧，提高了决策和执行的能力，另一方面则大大减少了知识分子对政府的抵触情绪，降低了知识分子所意味着的政治风险。2006年5月，一位大学老师告诉笔者， 他曾对到高校调研的政府官员说：“知识分子现在很安全，政府不用担心”。这句话在很大程度上说出了事实。

　　当然，政府官员还通过一些非正式渠道对知识分子施加影响，但这种作用比经济领域要小，这里不详述。

　　十多年来，政府通过行政吸纳的方式赢得了经济精英和知识精英的某种合作，但要说他们之间建立了某种精英联盟，则有点夸张。至少在知识精英这边来说，不满者占有相当大的比例，只不过这些人采取了犬儒主义的消极不反抗态度。知识分子对社会政治的理想追求只是被暂时压抑住了，但并并意味着泯灭，到被唤醒的时候，会爆发出巨大的能量。

即使“精英联盟”是一种比喻性的说法，其所意味着的政治风险也是值得警惕的。

　　精英联盟过程培育了大量的腐败。政府各级官员在理解了政府政策偏向经济精英的意图后，就大大方方地亲善商人，想尽各种方法博得他们的喜欢，只要能够争取到他们到本地投资。商人为了争得政府政策和政府官员的优待，也没太多顾忌地进行攻关、贿赂。同时，政府官员相互照顾对方的家属和朋友，相互培养商人。在大陆，一个成功的家族是政商通吃的家族，只要在政府里面拥有足够的实权，或者有足够的经济实力进行贿赂，做到这一点是不难的。

精英联盟过程毁灭了精英的责任。无论是中国传统政治文化，还是当代官方意识形态都强调有知识的精英必须有一种使命感和责任感。但在片面强调自私正当的市场伦理冲击下，中国精英的社会责任感普遍下滑。很多中国企业家在外国企业家的教育下才感到自己对社会有所亏欠，应该尽更多的义务。很多商人的获利，除了个人的聪明和奋斗外，离不开政府政策的支持，政府官员的合谋，以及关系网的支撑。无论从当代社会任何一种有竞争力的正义观来观察，这种获利都有可指责的地方。作为发展中社会，中国政府为了发展效率而在某种程度上牺牲公平，在法律和政策上都容忍甚至支持了这种获利。也正因为如此，那些获利的商人，尤其是获得暴利的商人在道义上是有欠于社会的，应该承担回报社会的责任。但有这种责任意识的商人是很少的，很多人认为自己的获利是正当的，没有什么亏欠的地方。出现这种情况与中国人文和政治教育的失败有关。由于中国社会伦理和政治哲学的讨论受到压制，一种温和的中性的正义观难以在当代中国社会成长。混成精英的多持弱肉强食的观点，认为自己是生存竞争中的正当获胜者，而且还应该得到更多，并歧视和蔑视底层；
落在底层的多持简单的平等主义观点，容易产生仇富心理，认为为富者必不仁，应该受到惩罚。

精英联盟过程加剧了中国社会的分裂。中国改革开放在带来发展的同时造成了巨大的贫富差距，一些统计资料显示中国贫富差距指数不仅越过了学界公认的警戒线，而且进入了世界上贫富差距最大的少数国家之列[14]。除了市场经济发展初期拉大贫富差距的正常因素外，中国政府及其官员所采取的偏向经济精英的政策和行为，让少数人处于不公平竞争的优势地位是其中的重要因素。而行政吸纳过程则强化了这种优势地位，有的是干脆动用行政权力保护少数人的垄断利益，譬如说出租车行业就是如此，出租车公司是典型的政府保护下的垄断食利者，这种严重损害消费者和司机利益的制度竟然理直气壮地存在着。笔者参加过一个中部城市关于市场管理的听证会，听证代表三十人左右，除了三个消费者，四个专家之外，其余全是市场开办者和经营者，经济精英的意见在表达中占了主导地位。这是在政策的制定过程中，还能够有一点平民的声音。在法律和政策的实施中过程中，平民的声音更难以进来。经济精英则有比较多的资源与政府官员进行一对一的私下交流，更为顺畅地实现其利益。从这个角度来看，中国贫富差距过大，精英与大众的分裂与行政吸纳过程有着不可分割的联系。这种分裂已经带来社会不稳定的后果。近些年来，大众不满和反抗越来越多地表达出来。有报告指出，中国2005年发生了8.7万次农民示威，在全球治理最脆弱的60个国家中排名第57位[15]。

　　精英联盟过程导致政府功能错位，降低了政府信用度。马克思说过，资本主义国家是资本家的总代理人，这句话用在中国某些地方政府那里是非常合适的。这些政府一方面受到发展指标的压力，另一方面出于具体利益方面的考虑，基本上成了商家的仆人。对于某些县来说，有限几个企业是政府奶水的来源，政府要千方百计地保证企业能够赚钱。当消费者、工人、农民与商家发生冲突时，如果没有闹出大的乱子，没有来自上面的压力，人们可以很有把握地预期政府会站在商家一边。政府各部门都会步调一致地为商家服务，减少经营的麻烦。那些强力部门如政法委、公检法会直接保护商家利益，而那些弱势部门如民政、工会等便来做平民的安抚和说服工作，从而间接地为商家服务。当然，政府与商家也有矛盾，这就是利益分享方面的矛盾，有短视的政府在企业没有发展起来之前就抽取过多的血，导致商家用脚投票，但比较聪明的政府都知道如何跟商家进行长期合作。这意味政府的功能被压缩成促进经济发展，而这种功能又被简化成为商家服务。至于安全、卫生、教育、医疗、环境、参与等公共物品的供给功能则被蚕食。这也就是为什么有的地方经济增长率很高，但人民生活质量很低的原因。联合国2005年发表的《人类发展报告》显示中国在人类发展指标方面排名第85位，有学者认为这与经济发展速度不相称[16]。这种不相称不是经济发展本身的问题，甚至不是社会发展本身的问题，而是政府治理的问题，核心是政府功能错位。政府脱离为人民服务宗旨的具体表现就是不提供或少提供本该提供的公共物品。而在现代社会，老百姓生活质量的提高在很大程度上依赖于这些公共物品的供给，而供给这些公共物品是现代政府的基本功能。当然，如果老百姓不知道这是政府的基本功能，也不认为政府应该供给它们，那么还不会造成大的政治问题。然而，赋予中国政府合法性的意识形态承诺给人民的东西远比这些公共物品要多。因此，政治承诺与政治供给之间存在大的落差，这就会给平民带来很大程度的政治挫折感，降低人民对政府信任度。

武汉市一位老人经常到市政府投诉，倘若接待人员不耐烦，他就会质问：人民政府对待人民是什么态度？所以说，“人民政府”所意味着的政治承诺已经深入人心。政府在公共物品供给方面不良表现有什么政治含义，(点击此处阅读下一页)

　　老百姓心理也很清楚。可以看得见的后果就是人民对政府的信任度大为下降。某县级市一位政府秘书长告诉笔者，我们现在给老百姓提供的投诉渠道很多，他们的很多问题我们的确可以解决，也愿意解决，但老百姓就是不信任我们，就是要上访。还有位政府官员告诉笔者：二十年来前，乡长到农民家里，农民会热情地端茶倒水；
十年前，农民见到乡长就会破口大骂；
现在，前两天，我们一位县长下乡时被农民用石头打破了头[17]。

　　四、行政吸纳的扩展与转向

　　也许有人认为，上述问题主要是行政吸纳过程过于倾向精英的利益，而忽视了大众的利益，如果进一步完善行政吸纳过程，让行政体系向大众敞开大门，让决策过程更多地倾听来自弱势阶层的声音，许多问题可能会得以克服。

　　的确，中国新一届领导人已经意识到这些问题，并努力让现有的行政体系以及施政过程更加贴近老百姓，也就是说，行政体系不仅要吸纳精英，而且要吸纳平民。

　　近几年来，胡锦涛、温家宝主导下的政策取向有了较大的变化，那就是更加重视底层群众的利益，有人称这种转向为新民本主义[18]。我们可以将这种转变视为政府开始了新的行政吸纳过程，它力图让平民的利益在这个过程中得到更多的体现。这一过程的指导思想就是“以人为本”，“科学发展”，“建设社会主义和谐社会”。行政体系在这个过程中发挥某种协调性的干预作用，希望在精英与平民之间维持一个适当的平衡。

新行政吸纳过程回应大众声音的灵敏度提高。2003年，广东发生大学生孙志刚被收容，并被殴打致死一案，引起民愤，更有三位博士上位对收容法进行违宪审查。行政体系对此反应非常迅速，国务院不久便废除了收容法。对于农民不满与反抗问题，国务院经过深入细致的调研，在逐步减轻农民负担的基础上，于2005年全面取消了农业税。

　　新行政吸纳过程在政策上向大众倾斜。有利于底层民众的政策近几年出台很多，而且很快。这种倾斜是系统性的，而不是零星的恩惠。譬如在农民方面，政策的系统性体现在2006年中央一号文件上。这个文件反映了政府在三农问题上的深思熟虑和果断决策。它集中出台了32项举措，给农民带来的实惠是以前的政策所不可比拟的[19]。

　　新行政吸纳过程拓宽了民情上达的渠道。为了发扬共产党密切联系群众的传统，中共中央要求国家和地方领导人每年要有一定的时间下基层调研，主动了解民情。在事关老百姓具体利益的决策上，听证会等听取意见的形式正在广泛推广。2002年1月，政府有关部门第一次举行全国性的行政决策听证会，就“铁路部分旅客列车票价实行政府指导方案”进行听证，引起社会广泛关注[20]。在此过程中，政府已经感觉到提高弱势群体表达力的重要性。在老百姓的冤情申诉方面，2005年，国务院出台的新的信访条例，对信访过程中推诿塞责、打击报复、缺乏监督等现象制定了对应的措施，将信访工作纳入政府工作绩效考核体系，明确了对违规和违法行为的处罚措施。国务院还要求利用政务信息网络资源，建立全国性的信访信息系统，为信访人在当地提出信访事项、查询信访事项办理情况提供便利。

　　新行政吸纳过程加大力度控制精英之间的不正当合谋行为。政府官员与商业精英之间合谋的一个重要形式就是商业贿赂。这在中国多年来成为普遍现象，几乎成为人所共知的潜规则，但一直得不到有力的治理。直到2005年德普案曝光，中国政府才意识到问题的严重性[21]。国务院决心掀起反商业贿赂风暴，2006年重点治理工程建设、土地出让、产权交易、医药购销、政府采购以及资源开发和经销等领域的商业贿赂行为。温家宝在2006年第四次廉政会议上强调，“商业贿赂虽然发生在经营者的交易活动中，但与政府机关及其工作人员滥用职权、以权谋私有密切关系”[22]。这就点明了商业贿赂乃政府或公营部门人员与商业人员之间不正当合谋的性质。

　　新行政吸纳过程向平民倾斜的一系列举措取得了某种程度的成功。

　　一是通过行政途径化解了政治性的危机，孙志刚事件在引起公愤之后，如果不有效应对，就有可能引发政治危机，国务院的灵敏反应起到了有效的化解作用。

　　二是减弱了大众对精英的不满。像废除农业税就在一定程度上缓和了农村的干群关系。安徽省砀山县退休干部邵则峰说：“税收减少了，老百姓的负担减少了，当然感谢党的政策。加上你不跟我收税了，我也不交你税了，农民得到实惠了，干部也不用操这些收税的心了，所以这方面矛盾就逐渐缓和了。” [23]

　　三是推动了政府向仲裁者角色转换。政府官员通过调和精英与大众的利益矛盾，渐渐意识到政府不是社会中某个群体的利益代表，而是居于各群体之上的一个仲裁者。这让政府获得了较为超脱的地位，而不是社会冲突中的一方，这在某种程度上让政府降低了社会冲突给自己带来的生存压力。

　　新行政吸纳过程只是对前面所说的弊病起到缓解作用，并没有突破自身结构性的缺陷，尤其是政治体系的功能错位并没有得到医治，反而有可能被强化。这正是于建嵘博士在对信访制度的批评中所清醒认识到的后果。他在《信访的制度缺失及其政治后果》这份调查报告中指出：“现行的信访制度存在制度性的缺陷，第一，信访体制不顺，机构庞杂，缺乏整体系统性，导致各种问题和矛盾焦点向中央聚集，在客观上造成了中央政治权威的流失；
第二，信访功能错位，责重权轻，人治色彩浓厚，消解了国家司法机关的权威，从体制上动摇了现代国家治理的基础；
第三，信访程序缺失，立案不规范，终结机制不完善，不断诱发较严重的冲突事件。由于上访涉及土地、基层选举、腐败、乱收费、打击上访等各个方面，但信访部门并不具备解决这些具体问题的能力和实际权力，所以信访案件层层转办，导致信访不断升级，信访人不停地在各信访机构之间来回跑动，可问题并不能真正得到解决。”[24]

　　其实，信访过程是一个表达和申诉的过程，从正式功能的角度来看，它应该分解到人大、法院和享有申诉处理权的行政机关。如果将这些功能合并到一个机构，那么这个机构应该是一个兼有立法行政和司法功能的特权机构，但实际上它只是行政体系中一个不那么重要机构，它无论如何也不能成长为行政体系中的核心部分。于建嵘所说的制度性缺失的根源就在如此，也就是长久以来的行政吸纳过程所带来的弊病。

　　从于建嵘的调查结论可以看出，新的信访条例只是完善信访过程的一个治标之策，它不能医治前面说过的政府信用度下降问题，反而会加重政府合法性危机。解决之道不是完善信访制度问题，而是要改变行政吸纳的思路，恢复或重建政治结构的政治功能，让行政的归行政，政治的归政治。

　　于建嵘的建议符合这一趋向，他认为，“长期的治本之策是，撤销各级政府职能部门的信访机构，把信访集中到各级人民代表大会，通过人民代表来监督一府两院的工作，并系统地建立民众的利益表达组织。主要措施是：组织各级人民代表对本选区的重要信访案件进行调查和督办；
公布各级人民代表的联系方式；
建立全国信访网，并把一些重大问题的信访资料上网公示让民众评议；
允许社会各阶层建立利益表达组织，以法律允许的方式通过集会示威等方式表达利益。”[25]

　　在信访制度改革之前，有过比较热烈的学术讨论，于建嵘这种宪政思路属于少数派，没有获得政府的支持。政府出台的新信访条例显示政府至少在目前仍坚持走行政吸纳的道路。

　　不过，政府也试图在行政吸纳之外寻找一些办法，而非常谨慎地探索政治吸纳的道路，或者在行政吸纳和政治吸纳之间进行一些模糊的尝试。

　　首先是扩大司法体系的吸纳通道。独立的司法不仅有利于权力的相互制约，而且有利于化解社会矛盾，成为一个重要的吸纳工具。一个社会成员的利益在实现过程中往往与其他成员的利益发生冲突，当冲突发生时，如果法院能够公正地进行判决，那么双方都会感到自己的利益得到了某种程度的实现，自己输入到政治体系中的要求有了让自己信服的输出。这就是一种吸纳过程，如果司法体系不能健康地履行自己的功能，那么这些要求就要流水一样，寻找其他的出口，那就会增大政治体系其他部分的吸纳压力。中国政府似乎想认真地在司法独立上迈出步伐，中国宪法以及一些具体法律都明确规定了法院独立审判的原则，中共十五大报告强调指出：“推进司法改革，从制度上保证司法机关独立公正地行使审判权”。就缓解行政吸纳的压力来说，扩大司法体系的容纳量似乎是更为紧迫的，容纳量的增大会有力地促进司法独立。但实践中，司法容纳有些障碍，“将本应纳入行政诉讼范围的案件排斥在人民法院受理案件的大门之外，错误地剥夺当事人的诉权，造成老百姓告状无门的现象时有发生”[26]。扩大行政诉讼法的受案范围已经成了中国法律界（学者、律师、法官）的一个共识，有人甚至提出要把侵犯宪法权利纳入行政诉讼受案范围[27]。中国一些法院在扩大受案范围方面已经做了一些努力，大幅度的扩充有待进一步的政治推力。

　　其次是允许一些地方政府将基层民主的经验向上推广。早在1999年，深圳市龙岗区大鹏镇就进行“三轮三票制”选举镇长的尝试。具体做法是：第一轮由选民自由投票推荐初始候选人；
第二轮由选民代表大会投票确定正式候选人；
第三轮由镇人民代表大会投票产生镇长。这种方式是在宪定的间接选举程序中加入了直接选举的成份[28]。类似的三票制还在干部任用上进行了试验。2003年，河南省郑州市尝试用“三票制”选拔任用领导，具体做法是：第一票是群众推荐票，召开群众民主推荐会，对报名者进行民主推荐；
第二票是专家测评票，采取评委现场打分的方式进行综合素质和能力测评；
第三票是组织表决票，由市委常委会或全委会对入围人选进行差额表决。这两种三票的核心含义是让群众的选票在干部产生上发挥实质性的影响。

　　第三是以较大的动作推进党内民主。在革命时期，中国共产党的党内民主一度是非常活跃的，但在获得执政地位后，党内民主的成份逐渐减弱，集中的成份总体上呈增加趋势。自中共十六大以来，党内民主被提到了政治建设的战略高度。这方面的改革既有全国统一的部署，也有地方创新的经验。就目前来说，党内民主建设主要是制度的完善，主要内容有：完善中共八大所提出的党代表大会常任制度，发挥党代表会议和党员大会的作用；
完善以常委会为核心的集体领导制度，贯彻民主集中制原则[29]；
完善以差额选举为主要内容的党内选举制度；
完善党内监督制度，并出台了针对领导干部的新党内监督条例；
完善党内民主生活会制度，保证党员和干部能够经济交流情况，相互批评，进行决策。中国共产党的各级组织一直是当代中国民情上达的主要通道，群众有什么意见，有什么不满，通过党组织反映上来被视为最正常的方式。在一党领导体制下，中共党内集中了中国大量的精英，在利益分化和冲突加剧的时代，这些精英的观点也出现了越来越多的分歧。党内民主有利于决策过程中有更加多元化的表达，同时意味着社会中不同的利益和意见会越来越多地被吸纳到党内。

　　第四，人大民主方面有了初步和谨慎的探索。在中国主流意识形态里，人大制度是人民民主的核心，但这方面的探索一直没有大的进展，它的有效运作一直是当代中国政治生活中的一个难题。但是，这些年来，这方面的实践探索似乎没有停止过。譬如说，一些地方人大开始探索人大代表对选民负责任的制度，陕西武功县人大代表述职制度取得了某种程度的成功，其经验正在被推广[30]。行政体系中的决策听证制度也渐渐被各级人大在立法过程中采用，它试图让利益相关的公民更多地参与立法过程[31]。一种涉及人大核心权力的改革最近在浙江温岭市新河镇试行，那就是公共预算改革。这项改革通过一种“民主恳谈”的方式，在政府官员、人大代表和公民之间展开对话，对政府预算进行修正[32]。有学者认为公共预算改革是中国民主建设的一个突破口[33]。

　　这样一些试验和探索尽管还不能改变行政吸纳这个主流，但它们意味着一种新的路向，那就是政治吸纳。

　　五、 走向一党立宪

　　所谓政治吸纳，就是前面所说的自下而上的表达，就是于建嵘所谈到的从宪政角度来考虑利益和意见冲突，在目前的中国，它意味着在一党领导下走向民主[34]。这是一条充满风险却又必须要走的道路，它比让GDP增加几个百分点要困难得多，所以到目前为止，执政者在这个方面还没有一个清晰的行动方略。

　　其实，这个过程可以是渐进和有控制的过程，“一党立宪”概念准确地描述了这种过程的特征。它的实质就是在中国执政党的领导下，以完善宪定根本政治制度为主轴，不断扩大政治吸纳的空间，有步骤地兑现对人民的民主承诺。(点击此处阅读下一页)

　　批评一党立宪的言论分激进和保守的两派。激进派不承认中国民主化的过程需要中国执政党的领导。保守派认为一党立宪与中国执政党的政治理念、现实中的政治制度以及当前中国政府的施政重点有相当大的距离。激进派有更多的幻想，并过多地寄希望于历史进程中的突发事件，难以展开学术讨论。这里所要回应的是保守派的观点。

“一党立宪”观点尽管带有规范性的表述，但更多的是对现有经验的一种概括及提升，它将现有的一些政治实验放到一个更大的框架内，让人们更清晰地看到这些实验的意义，并认识到如果要往前走一步时，需要再做些什么。如果从一个长时段来看，“一党立宪”与当代中国的主流政治理念、政治制度和施政方针有较高的契合度。

　　首先，从政治理念的层面看，“一党立宪”的目标是建立健全的现代民主，它与中国共产党 “领导人民当家作主”的理念是一致的，只不过让后者更具操作性。中国共产党所秉承的马克思主义政治理论给人民承诺的是更全面、更本质的民主，不仅包括政治民主，还包括经济民主和社会民主，不仅包括通过民主保护每个人的平等权利，而且要通过民主实现人的全面发展。马克思主义中国化之后，中国共产党将这种全面的民主现实化为人民民主，这种民主尽管是一种新型的民主，“但是其运作原理与现代民主的其他形式是共通的。”[35]

　　现代民主的第一个要件是权利保障，也就是人人享有平等的人权。马克思和恩格斯说过，“···另一方面，民主意味着在形式上承认公民一律平等，承认大家都有决定国家制度和管理国家的平等权利。”[36] 中国宪法从最初制定时就已经确认了这一点，并在后来的宪法修改中专门增加了保护人权的条款。

　　现代民主的第二个要件是代议制度，人民通过这种制度参与和管理国家生活。列宁说过：“如果没有代议机构，那我们就很想象什么民主，即使是无产阶级民主。”[37]

　　现代民主的第三个要件是法治约束，要通过宪法和法律保护公民权利，约束政府权力。毛泽东说过：“用宪法这样一个根本大法的形式，···，使全国人民有一条清楚的轨道。”[38]邓小平说过：“要加强民主就要加强法治。没有广泛的民主是不行的，没有健全的法治也是不行的。”[39]

　　现代民主的第四个要件是选举竞争，也就是代表人民进行决策的人通过竞争，从人民手中获得足够的选票，而获得做决策的权力。对竞争性选举的确认既体现在中国共产党的党章中，也体现在选举法中。中国共产党党的七大通过的党章规定：在选举常的领导机关时，除大会主席团提出候选人名单外，必须保证各代表团及所有代表有权提出候选人，并保证选举人有批评和调换每一个候选人的权利。《中华人民共和国选举法》第二十九条规定：“各政党、各人民团体，可以联合或者单独推荐代表候选人。选民或者代表，十人以上联名，也可以推荐代表候选人。”第三十条规定：“全国和地方各级人民代表大会代表候选人的名额，应多于应选代表的名额。”这是以法律方式确认了竞争性选举的理念。

　　关于现代民主的要件，不同的学者在看法上可能有些差异，但上述几点能够获得非常大的共识[40]。当然，还有一些拥有较大共识的要素还难以与中国现实政治理念完全相容。譬如说分权制衡，政党竞争等。中国共产党十六大报告其实已经确认了“以权力制约权力”原则，其实这就是分权制衡的核心含义。至于政党竞争这一点，马克思主义经典著作中没有说未来社会不允许政党竞争。中国现实政治理念强调尊重人民的选择，这意味着既尊重以前的中国人民所做的选择，也尊重以后的中国人民所做的选择。而且，中国执政党的使命就是带领中国人民做更好的选择，“一党立宪”就是这种使命的一种表达。

　　其次，从政治制度的层面看，“一党立宪”主张立足现有的制度，去进行一些具体的制度创新和功能改造。政治发展的比较研究有个较大的共识：从现有的制度中生长中新的制度，或让现有的结构发挥新的功能是代价较小的一条道路。有学者据此提出了中国政治发展的“增量民主”视角，主张利用现有的政治存量，逐步产生新的增量[41]。

“一党立宪”同样主张走一条增量发展的道路，它的主要任务甚至不是制度创新，而是功能改造，也就是让正式的政治结构从行政结构中解脱出来，履行更多的政治功能，也就是以利益和意见的表达和处理为主要内容的政治吸纳功能。当然，在功能改造的过程中，会有配套的微观制度创新。前面的讨论已经表明，中国执政党和政府已经在政治吸纳方面做了一些努力，譬如说在党内民主、基层自治、人大监督、代表述职等。但是这些努力缺少某种重心和方向，所谓“增量民主”也有这种缺陷，似乎可以遍地开花。“一党立宪”针对这种缺陷，强调当代中国的政治发展要紧紧围绕人民代表大会制度这个中心环节，重点处理好执政党和人大这种二重最高权的困难关系[42]。“一党立宪”观点认为，这种二重最高权反映了政治转型期的一种状态，在这个时期，作为国家所有权的主权无疑在人民手中，作为国家治理权的最高权（有的亦称为主权）一方面通过历史选择的默认方式授给了中国共产党，另一方面通过投票选择的明示方式授给了人民代表大会。两个最高权在逻辑上不能同时存在，在现实中也不能同时运作。“一党立宪”很好地解决了这个矛盾，它认为在过渡阶段，中国共产党最高权具有显在和实然的意义，人民代表大会的最高权具有潜在和应然的意义，这种显在最高权的合法性理由就是要帮助潜在最高权变为显在，也就是说，中国共产党需要将自己的最高权逐步让渡给人民代表大会[43]。只有这样，中国共产党“领导人民当家作主”的执政理念才具有逻辑上的一致性和现实中的可操作性。

　　最后，从施政方针上来看，“一党立宪”主张与以经济发展为中心的施政方针并不冲突。经济的可持续发展需要稳定的社会和政治环境，但经济发展过程中所产生的各种社会矛盾和冲突对发展的可持续性形成威胁。以前的行政吸纳过程已经不足以化解大面积的矛盾和冲突；
而政治突变过程本身就是一种不稳定，而且会带来难以预料的新冲突；
“一党立宪”则主张用渐进的政治吸纳过程来补充和逐步替代以前的行政吸纳过程，这是在政治发展过程中保持经济发展的一条稳妥之路。

小结

　　自二十世纪中叶以来，在应对社会矛盾和冲突方面，中国政府一直采取行政吸纳的模式，只是在不同的时期，所吸纳的内容和方法不一样。随着经济和社会的发展，行政吸纳的缺陷越来越突出，中国政府试图通过更新并超越行政吸纳模式，并谨慎地在政治吸纳方面做了一些努力。这种努力需要有一个明确的方向和稳妥的安排，“一党立宪”视角有助于让这种方向和安排变得清晰化。

　　来源：公法评论

　　储建国， 1971年生，武汉大学政治学博士，副教授，从事政治学理论，比较政治和政治发展的研究。

　　（版权说明：非网络正式刊物若发表此文，不能做违背作者原意的改动；
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　　[1] 亨廷顿《变革社会中的政治秩序》，华夏出版社，1988年，第41页。

　　[2] 康晓光：《再论行政吸纳政治——90年代中国大陆政治稳定性研究》，《二十一世纪》（香港）， 2002年8月号，第33-45页。

　　[3] 金耀基：《行政吸纳政治：香港的政治模式》，载《中国政治与文化》，牛津大学出版社，1997年，第21-45页。

　　[4]康晓光：《再论行政吸纳政治——90年代中国大陆政治稳定性研究》。

　　[5] 《文史资料选辑》，合订本第二册，第五辑，中国文史出版社，1986年，第25-27页。

　　[6] 《浦江县志》，四川人民出版社，1982年，第二十二篇，第二章。

　　[7] 《文史资料选辑》，合订本第三十册，第八十七辑，中国文史出版社，1986年，第20页。

　　[8] 《文史资料选辑》，合订本第三十册，第八十八辑，中国文史出版社，1986年，第30页。

　　[9] 《毛泽东选集》第1卷，人民出版社，1991年，第65页。

　　[10] 刘少奇：《关于中华人民共和国宪法草案的报告》，第一届全国人民代表大会文件。

　　[11] 张春桥：《关于修改宪法的报告》，第四届全国人民代表大会文件。

　　[12] 康晓光：《再论行政吸纳政治——90年代中国大陆政治稳定性研究》。

　　[13] 一项未发表的调查表明，高校知识分子认为自己投身科研的时间占工作时间的比例平均不到30%。

　　[14] 据世界银行资料，中国基尼系数2005年已近0.48，而国内一些专家估计会超过0.5。

　　[15] 美国《外交政策》杂志与和平基金会2006年公布的数字，转引自《联合早报》，http://www.zaobao.com/gj/gj060503_505.html.

　　[16] 林毅夫：《缩小贫富差距的关键是让穷人富起来》，新浪网，2005年10月19日，http://finance.sina.com.cn。

　　[17] 这是笔者在河南省调研时所闻，这种干群关系紧张状况地区之间有很大差异，就东部、中部、西部一些案例的比较来看，中部地区较为严重。

　　[18] 徐勇：《走向新民本主义——中国改革发展的路向及 转变》，《探索与争鸣》2003年09期.。

　　[19] 这个文件给农民带来了八个方面的实惠：（1）在幅度提高用于支农的财政资金；
（2）具体落实农业产业化措施，增加农民收入；
（3）几年内农村义务教育普遍免费；
（4）严格执行农民工最低工资制度、建立工资保障金制度和社会保障制度；
（5）三年内普及农民新型合作医疗制度；
（6）大幅度提高农村基本建设的投入，重点解决农民在饮水、行路、用电和燃料等方面的困难；
（7）继续推进农村治理体制方面的改革，（8）加强农村文化设施的建设。

　　[20] 《中国民主政治建设》（白皮书），中华人民共和国国务院新闻办公室公布，2005年10月。

　　[21] 2005年5月，美国司法部提供的报告显示，外资企业天津德普诊断产品有限公司，从1991年到2002年期间，向中国国有医院医生行贿162.3万美元的现金，用来换取这些医疗机构购买DPC公司的产品，德普公司从中赚取了200万美元。这家企业最后被美国相关机构以违反“反商业贿赂法”为由，处以479万美元巨额罚金。

　　[22] 《温家宝总理在第四次廉政工作会议上的讲话》，中央政府门户网站，2006年2月24日　http://www.gov.cn/node_11140/2006-02/24/content_212266.htm。

　　[23]《中央一号文件出台后：农家院里喜与忧》，新浪网， 2004年07月16日， CCTV《共同关注》，http://www.sina.com.cn。

　　[24] 转引自《于建嵘：力主终结信访》，《法律与生活》，2005年9月下半月刊。

　　[25] 转引自《于建嵘：力主终结信访》，《法律与生活》，2005年9月下半月刊。

　　[26] 史金花：《浅谈行政诉讼案件的立案审查》，中国法院网，2005年11月3日，http://www.chinacourt.org/public/detail.php?id=183889。

　　[27] 金伟峰：《侵犯宪法权利是否属于行政诉讼范围》，法律教育网，2006年4月7日，http://www.chinalawedu.com/news/15300/155/2006/4/li695925591974600210395-0.htm。

　　[28] 尹冬华选编：《从管理到治理：中国地方治理现状》，中央编译出版社，2006年，第236页。

　　[29] 中国集体领导的民主集中制原则包括“集体决定，个人负责；
讨论表决，多数原则；
重大问题，科学决策”，参见林尚立：《党内民主》，上海社会科学出版社，2002年，第159-161页

　　[30] 参见弓联兵：《武功县人大代表述职制度分析——新制度主义视角》，武汉大学中外政治制度专业硕士论文，2006年。

　　[31] 对这方面的经验总结，参见杨雪冬、陈家刚编：《立法听证与地方治理改革》，中央编译出版社，2004年。

　　[32]《新河试验是中国式的公共预算》，《南方周末》， 2006年3月16日。

　　[33] 马骏：《中国公共预算改革：理性化与民主化》，中央编译出版社，2005年，第66-67页。

　　[34] 宪政与民主在历史上很大的区别，但在当代已经水乳交融了，当代宪政是民主的宪政，当代民主是宪政的民主。参见拙文：《一党立宪：小康社会的治理体制》，学说连线，http://www.xslx.com/htm/mzfz/gjzz/2003-1-8-12736.htm。

　　[35] 林尚立：《党内民主----中国共产党的理论与实践》，上海社会科学出版社，2002年，第257页。

　　[36] 《马克思恩格斯选集》第1卷，第272页。

　　[37] 《列宁选集》第3卷，人民出版社，1992年，第211页。

　　[38] 《毛泽东选集》第5卷，人民出版社，1977年，第129页。

　　[39] 《邓小平文选》第2卷，人民出版社，1994年，第189页。

　　[40] 有的将其简化为一条，那就是竞争性选举，参见Joseph A. Schumpter, Capitalism, Socialism and Democracy, New York: Harper,1947, p.269。有的简化为两条，即基本自由和选举竞争，参见霍华德·J·威亚尔达《民主与民主化_西方传统的产物抑或普遍现象？》，载霍华德·J·威亚尔达编：《民主与民主化比较研究》，榕远译，北京大学出版社，2004年，第5页。有的扩充为更多，如达尔提出了八个条件，参见[美]罗伯特·达尔：《多头政体——参与和反对》，谭君久，刘惠荣译，商务印书馆，2003年。中国政治学者俞可平则提出了五个要素，参见俞可平：《政治学的公理》,《江苏社会科学》, 2003年第5期。

　　[41] 俞可平：《增量民主与善治》，社会科学文献出版社，2005年，第137-138页。

　　[42] 俞可平在另一处提到这种困境，认为执政党是实际的主权者。参见《增量民主与善治》，第165页。

　　[43] 这个观点在拙文《一党立宪：小康社会的治理体制》的表达是：让选举性权力逐步替代非选举性权力。

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