刘世定：低层政府干预下的软风险约束与“农村合作基金会”

　　提要：本文在软风险约束的概念框架下对具有县乡银行特征的\"农村合作基金会\"进行了分析；
探讨了导致风险约束软化的两个结构性条件，即决策权分配和风险转嫁渠道；
在决策权分配的讨论中，通过资金投放博弈和与之关联的等级博弈分析，指出合作基金会作为一项重要制度安排的不可自我实施性，以及由此形成的决策权-责任结构和软风险约束之间的关系；
在风险转嫁渠道分析中，归纳出三条和政府行为相联系的转嫁渠道；
探讨了软风险约束下合作基金会对低还款率的漠视、低准备率的贷款冲动等行为特征。本研究的一个现实关怀是中央政府直接掌控之外的各种金融组织的发育和筛选。

　　关键词：农村合作基金会；
软风险约束；
关联博弈；
风险转嫁

　　一、引言

　　中国大陆自20世纪80年代以来，伴随着市场的扩展，不仅生产和贸易组织发生了变化，而且金融组织也萌生着变动。但是，金融组织结构变革远没有生产和贸易组织的变革进行得那样顺畅，其成就也远不如后者辉煌。当非国有的生产和贸易企业已经在国民经济中占据重要地位时，中央政府直接掌控之外的金融组织的生存和发育仍受到严格的管制；
而与此同时，中央直接掌控的国有银行又受到经营不善的困扰。其间的紧张关系，意味着这种状态绝非稳态，诱致进一步变迁的因素仍在发挥作用。

　　麦金农教授在关于经济市场化的次序研究中对市场化初期的金融控制表示肯定，认为这种控制是保证干预主义政策退位的一个重要步骤（麦金农，1997）。如果中国目前的状态确实只是变革次序问题，严厉的金融管制只是过渡性措施，那么，随着金融管制的放松，中央政府直接掌控之外的金融组织必定得到发展。

　　从已经发生的过程来看，除近年正在逐步进入中国的外资金融机构外，中央政府直接掌控之外的金融组织可大致分为两类：一类是民间金融组织；
一类是地方政府举办或控制的金融组织。这两类金融组织虽然都在中央政府的直接掌控之外存在，但各自有着不同的运行特征和逻辑。在后一类中，有少数是较高层级的地方政府（如省政府）举办或控制的，它们有较强的资源背景，与中央政府有较密切且直接的联系。还有相当数量的金融组织是在低层次的地方政府推动和掌控下组建和运行的，具有某些\"草根\"性，就产权结构的分散性而言，与民间金融组织有些接近。本文研究的\"农村合作基金会\"就属于这类金融组织。

　　农村合作基金会产生于20世纪80年代中前期，产生后作为农村改革的探索性事物，得到中央政府的支持，90年代中前期曾得到迅速发展，但最终于90年代末被中央政府清盘关闭。某些经营状况良好的被并入农村信用合作社（郭晓鸣、赵昌文，2000；
温铁军，2001）。十几年间，农村合作基金会经历了一个自生而非自灭的过程。本文选择这样一个已被取消的金融组织进行研究，并不是为它唱挽歌，也不是寄希望于它的再生，而是试图通过探讨其运作逻辑，理解金融组织发展和社会环境之间的关系。我们认为，这种探讨对于理解社会变迁机制，对于理解在特定历史条件下金融组织萌生、演进、扩散的条件和逻辑，具有知识积累方面的意义。此外，在未来多样化的金融组织获得更大的发展空间时，今天研究中的某些片段或许会有一些实际的参考价值。

　　风险配置是金融活动中的一个核心问题。在风险责任得到完全界定和安排的假设之下，行动者根据业已明确且不能转嫁的风险责任做出决策，完全承担决策所带来的后果。然而，在现实中却可以观察到许多风险责任未得到完全界定和安排、风险存在转嫁可能的情况，此时风险约束呈现出软化特征。软风险约束不仅使金融活动产生一系列问题，而且还可能导致一些社会问题的产生。

　　风险责任何以不能得到完全的界定，软风险约束何以产生，与金融活动进行于其中的社会环境有关。本文主要关注的是在政府控制下的市场转型过程中，在低层政府参与金融组织活动的条件下所产生那种软风险约束，及其对金融活动的影响。

　　本文所用的个案资料来自1995年作者参与的北京大学社会学人类学研究所\"中国乡镇组织结构与运行机制\"课题组对河北省玉田县农村合作基金会的调查（马戎、刘世定、邱泽奇，2000：24-212），以及2004年作者与刘敏、胡军在该县对农村合作基金会历程的再调查。

　　二、农村合作基金会：县乡政府银行

　　在讨论农村合作基金会的风险约束和行为特征之前，有必要对这个组织所具有的基本特征做一番描绘。从这个组织名称中的关键词（如\"合作\"、\"基金会\"）出发进行描绘，也许是读者自然产生的一种期待，但是，我们将摈弃这种做法，而以经验事实为依据来进行。我们将说明，它事实上是一个县乡银行。这样做，一方面是使读者避免从\"合作\"、\"基金会\"这些字眼引发出与该组织的实际特征大相径庭的联想；
另一方面则是使读者了解风险约束存在于其中的制度-组织框架。

　　（一）组织结构与政府控制

　　农村合作基金会是20世纪80年代中前期，在中国农村实行家庭联产承包责任制以后出现的。该组织从其建立伊始便具有浓厚的政府色彩。依据我们在玉田县的调查，农村合作基金会的建立，与县、乡镇政府针对农村改革过程中出现的集体资产流失和管理问题所采取的两项措施直接有关。这两项措施是：1.\"清财收欠\"，即清理集体财产，并把在20世纪80年代初期实行包产到户改革时分掉的集体积累收回来；
2.\"双代管\"，即由乡镇对村合作社的资金、账目实行代管制。（注1）这两项措施都是由乡镇政府管理经济的机构——经济联合社——来实施的。然而，当这些资金在乡镇经济联合社手中聚集起来时，便产生了新的机会和诱致因素——如何使这些资金的利用带来更大的收益。用玉田县C 镇基金会巴主任的话来说就是：\"怎样把集体积累拿上来，管理好，成了一个必须解决的问题\".组建农村合作基金会，便是乡镇政府试图把握新机会的组织手段。（注2）

　　组建起来的乡镇农村合作基金会是乡镇经济联合社的下属组织。

　　乡镇经济联合社名义上是农民的合作经济组织，事实上是在乡镇党委、政府领导下主管经济工作的部门。（注3）因此，乡镇合作基金会在组织上是受乡镇党委、政府控制的。特别需要说明的是，乡镇党委、政府不仅通过经济联合社间接控制合作基金会，而且还通过由乡镇党委书记出任合作基金会董事长来实行直接的控制。在业务上主管日常工作的合作基金会主任则由董事会聘任。（注4）

　　在玉田县，还成立了县农村合作基金联合会，其领导机构和县经济联合社的领导机构是\"一套人马，两块牌子\"，称为理事会，由一位县委副书记任理事长。县合作基金联合会的基础股金来自各乡镇合作基金会。它和乡镇合作基金会之间虽然没有上下级关系，但是由于各自嵌套在不同级别的行政组织中，因此前者对后者的影响力还是相当大的。

　　（二）银行特征

　　农村合作基金会建立之初是一个管理资金的机构，并在小范围内融通资金。随着经济的发展，逐渐演变成吸收存款、发放贷款的银行组织。

　　在玉田县，吸收存款是以入股的名义实施的。当地农村合作基金会的股金被确定为三种：基础股金、定期股金、活期股金。基础股金来自基金会建立时集中起来的部分集体资金，这部分股金不能退股。其他两种股金都是可以退股的，事实上和存款无异。在这里，入股等于储蓄，股金等于存款金额，退股等于提款，红利和股息等于存款利息。比如，在定期股票背面印有关于该有价证券性质、持有者权益的\"说明\"，在这个\"说明\"中，明确做出了可以按预定期限\"退股\"的规定，按照这个\"运作\"，与银行定期存款没有什么两样。\"说明\"内容如下：

　　（1）本股票系地区性合作经济组织内部互助性有价证券，股票所有权归持有者，不准在市场流通，需交易时，必须由基金会组织在指定场所办理。

　　（2）本股票是股东向基金会领取红利和退股的凭证，股东凭此票领取红利和退股，如有遗失，必须及时向基金会声明。

　　（3）本股票不准提前退股，若提前退股，按活期股支付利息。

　　（4）本股票印有基金会公章、经理章有效，伪造涂改的股票无效。（马戎、刘世定、邱泽奇，2000：99）

　　定期股金和活期股金最初来自乡镇经济联合社为各村代管的资金和镇里的一些机构（如土地、计划生育、公安、司法、财政等部门）的资金。（注5）从1992年起，玉田县的各个基金会开始吸收个人定期和活期\"股金\"。（注6）个人定期和活期\"股金\"很快在基金会的资金中占重大比例。

　　我们在1995年的调查中了解到，存贷业务已经成为农村合作基金会的主要业务。在基金会业务室里，公开张贴着有关活期股息、定期股息以及资金借出占用费利率的规定，如下所示：

　　（3）资金借出占用费利率1.6836，从1994年12月1日起施行，原借款未到期户，仍按原来规定计算，到期后或延期使用的，改按新规定执行，分段计息。（马戎、刘世定、邱泽奇，2000：100）玉田县农村合作基金会的做法并不是个别现象。从中央政府对基金会存在问题的多次批评中可以发现，农村合作基金会事实上成为县乡银行已经具有相当的普遍性。

　　例如，1996年8月《国务院关于农村金融体制改革的决定》中指出：\"目前相当一部分农村合作基金会以招股名义高息吸收存款，入股人不参加基金会管理，不承担亏损；
基金会将筹集资金用于发放贷款，违反金融法规经营金融业务？？因此，要按国家的有关规定对农村合作基金会进行清理整顿。凡农村合作基金会实际上已经营金融业务，存、贷业务量比较大的，经整顿后可并入现有的农村信用社，也可另设信用社。不愿并入现有农村信用社或另设农村信用社的，必须立即停止以招股名义吸收存款，停止办理贷款业务\"。

　　再如，1997年11月中共中央、国务院《关于深化金融改革，整顿金融秩序，化解金融风险的通知》规定：\"现有农村合作基金会必须立即停止以任何名义吸收存款，停止办理贷款业务；
全面进行清产核资，冲销呆账，符合条件的并入农村信用合作社\"。

　　从上述组织和经营活动的特征可以看出，农村合作基金会事实上是县乡政府控制的银行。正因为它是银行，而不是在小范围内短期调剂资金余缺的\"互助会\"，所以它有着银行所具有的放款-回收的风险；
正因为它是县乡政府控制的银行，所以它的风险约束会打上县乡政府的印记。

　　三、软风险约束的概念

　　（一）硬的和软的风险约束

　　在讨论作为县乡政府银行的农村合作基金会的风险约束和行为特征时，需要对本文使用的基本理论概念，即风险约束的硬、软加以说明。

　　我们在本文中使用风险概念时，并不准备追溯有关这一概念在理论史中的各种不同界定以及使用中的细微差异。（注7）本文中所谓存在风险的决策，系指有可能出现失败结局的决策。因此，风险可以被理解为失败的可能性。比如，借款人可能不偿还贷款，对放款人来说便是一种风险。放款人考虑到贷款不能回收的可能性的决策，便是存在风险的决策。对存款人而言，也存在着类似情况，储蓄机构可能因为准备金不足乃至倒闭而使存款人不能取出存款，这对存款人而言就存在着风险。

　　所谓风险约束是指一系列无法事先确定其是否出现的因素对决策者行为的约束。失败的可能性或风险一旦成为现实，决策者如何承担这种结果取决于风险约束的性质。如果失败结局出现，决策者必须完全承担而不能把它转嫁出去，即除了接受这一后果外没有其他选择，那么，我们就把这样的风险约束称为硬风险约束。如果失败结局出现以后，决策者还存在着转嫁不利后果的可能性，即存在着不完全承担失败后果的可能性，我们就把这种情况下的风险约束称为软风险约束。

　　以上对风险约束的硬、软特性的区分是从后果的角度把握的。事实上，对于考虑周全的决策者来说，由于预计到失败的可能性一旦成为现实以后实实在在的约束特性，就会在决策时预先考虑风险特性对其收益的影响。这就是说，风险特性构成了对决策的一种事前约束。可预计的事后风险约束的软或硬的特性，会传递到事前的决策中，表现为事前的软风险约束或硬风险约束。

　　风险转嫁是决定风险约束之软硬特性的关键环节。需要注意的是，转嫁风险不同于对风险责任的事前清楚界定的制度性分担。在后一种情况下，相关主体对于不利后果出现以后他们各自分担怎样的责任和损失，(点击此处阅读下一页)

　　在事前是明确的；
而在前一种情况下，则没有事前的明确界定，因此存在转嫁风险的可能性。

　　硬风险约束是转嫁风险的概率为0时的极端状态。软风险约束虽然与硬风险约束相对应，却并不处在转嫁风险概率为1的另一个极端。

　　如果\"失败后果\"可以完全且确定无疑地转嫁，那么便意味着被动接受转嫁方是预先确定的\"失败后果\"承担者，决策者则与失败与否没有任何承担关系。这种极端情况看似软风险决策，其实对决策者而言是一种无风险决策，或者说是由他人承担完全风险责任的无风险决策。就软风险概念来说，转嫁风险的概率必须大于0而小于1.

　　硬风险约束存在的必要条件是：决策权有明晰的分配，决策权和有风险后果之间有明确的对应关系。如果不能满足这个条件，当不利后果出现时就存在推脱和转嫁的可能。不过，即使满足了这个必要条件，软风险约束也可能出现，除非决策者完全没有转嫁不利后果的能力和机会。转嫁的可能性取决于转嫁行为受到的正式制度和非正式规范约束的状况、转嫁物对潜在承受者的效用、潜在承受者对转嫁物的接受和抵制能力、转嫁者和潜在承受者双方掌握信息的状况等。所以，对软风险约束需要从决策权分配和有风险后果之间的关系、不利后果的转嫁这两个环节来考察。

　　（二）软风险约束与软预算约束

　　软风险约束思想在科尔内讨论软预算约束概念时已经涉及。科尔内曾指出：企业软预算约束的一个伴随现象是，\"企业不是自己承担风险，而是与国家分摊\".而在硬的预算约束条件下\"，企业不能把自己的风险转嫁出去\"（科尔内，1986〔下卷〕：7、12）。不过，科尔内没有把软风险约束作为一个专门概念来加以讨论和使用。事实上，科尔内所讨论的\"软预算约束\"现象在不涉及风险问题的条件下照样存在。在他作为模本加以研究的社会主义传统体制下，风险并不是企业活动中一个特别值得关注的现象。

　　本文的讨论之所以不在\"软预算约束\"的概念框架下展开，除了有着要把注意力集中在风险问题上的考虑之外，还因为笔者认为\"软预算约束\"这个概念本身存在一些不能令人满意之处。

　　根据科尔内在《短缺经济学》中的界定\"，预算\"一词是\"作为财务支出计划的同义语\"\"在广义上使用\"的，所谓预算约束，就是财务支出计划中收入对支出的约束。如果考虑的是一个组织（如企业）经济活动的总量，并引入时间因素，那么预算约束就表示为该组织在一定期间内的\"总收入对总支出的约束\".他运用不等式对预算约束作如下描述：t 期间总支出≤t 期间初始货币量+t 期间总收入（1）

　　科尔内认为：作为一种财务会计关系，上述不等式总是成立的，但是把它作为对行为的一种约束，那么它表示的便不是物质必然性而是行为规则，从而是有可能被违背的。它越是能够被违背而又不给违背者造成困难后果，预算约束就越软（科尔内，1986：第2、13章）。

　　然而，要使\"支出≤收入\"这一不等式有可能被违背，就必须明确\"收入\"究竟是什么意义上的收入。本文作者曾指出：在科尔内有关预算约束之硬软问题的阐述中，可以辨析出三种不同的收入含义以及相应的三种不同类型的收入对支出的约束，即（1）支出≤支出前自有收入；
（2）支出≤支出后预期收入；
（3）支出≤支出后实际取得的收入。针对三种不同类型约束来谈论其约束的硬软，会得出一些不同的结论（刘世定，1987）。本文所要讨论的风险约束并非在这三种类型的预算约束概念中都能够找到其位置。

　　进一步来看，如果如科尔内所界定的那样，将软预算约束理解为\"支出≤收入\"，则规则被违背，而同时又没有对\"收入\"的含义做出更细致的界定，那么，软预算约束这个概念有可能引导出一些麻烦的结论。

　　比如，倘若将\"收入\"理解为决策者的预期收入，那么软预算约束概念便意味着人们是以\"支出超过预期收入\"为前提做出决策。这样的假定是很难有说服力的。我们很难设想人们在明知其预期收入低于支出的情况下何以还要理性地、持续地做出这样的选择。依据这样的假定很难理解持续存在几十年的传统社会主义体制（科尔内正是把软预算约束作为理解传统社会主义体制的一个关键概念）；
倘若将\"收入\"理解为支出前可以调动的一切资源，那么，软预算约束概念便不能成立。因为支出无论如何也不可能超出支出前可以调动的一切资源；
倘若将\"收入\"理解为支出前的自有收入而排除信贷（科尔内的确是将信贷的存在看作是使预算约束软化的条件之一），那么与其说软预算约束概念适用于理解传统社会主义体制，不如说更适用于理解市场经济体制。由于有这些麻烦，为了使我们的讨论避免跌入概念的\"泥沼\"，我们在承认软风险约束概念与科尔内的软预算约束概念的某些部分存在联系的同时，也保持着它们之间的距离。

　　四、资金投放决策权分配与软风险约束：关联博弈分析

　　在本节和下一节中，我们将运用上面所界定的概念，从决策权分配和不利后果转嫁两方面来探讨农村合作基金会的风险约束特征。在这里所关注的，是导致风险约束软化的结构性条件。

　　（一）孤立的资金投放博弈分析

　　合作基金会的主要经营风险来自资金投放后的回收。为了保障资金投放安全，玉田县在合作基金会建立之初，便在资金投放对象、项目特征、资金投放排序、资金周转特征等方面做出了一系列规定：

　　（1）资金投放的对象主要是本区域的会员和企事业单位。

　　（2）坚持五优先、六不借。五优先：股东优先、周期短优先、小额优先、一优二高农业优先、开发性生产优先。六不借：违反国家规定的项目不借、无可行性研究的不借、无合适担保和抵押的不借、设备性投资不借、无偿还能力的不借、跨区域的不借。

　　（3）借款以小额、短期、流动为主，并坚持四查制度：即借前调查、借中审查、借后检查、逾期追查。（马戎、刘世定、邱泽奇，2000：96）

　　那么，资金投放的决策由谁做出呢？按照合作基金会的文本规定，5万元以上的资金投放由经济联合社主任审批，5万元以内的由基金会主任审批，所有资金投放合同必须由基金会主任签字批准。（注8）

　　这项规定设计了一个相互约束的机制：当基金会主任出现投放较大额（5万元以上）资金的冲动时，由经济联合社领导特别是其主任来约束；
而对于经济联合社领导做出的资金投放决定，基金会主任则可以根据他的判断，以拒绝签字来加以制约。这项规定的实施中有一个存在疑问的环节，即对作为上级的经济联合社领导的决定，基金会主任能否在他认为不恰当的时候真正加以拒绝。如果不能做到，那么这项规定便是不能自我实施的。下面，我们用博弈论的分析框架加以讨论。

　　假设经济联合社的领导做出了一个要求合作基金会投放资金的决定，这个决定在基金会主任看来是不恰当的。这时，基金会主任可以采取两种作法（或按照博弈论的术语称为\"策略\"），一个是签字，一个是不签字；
而对于基金会主任可能的态度，经济联合社的领导也有两个策略：承认或坚持原决定。这个博弈可以用标准式描述如下，见表1.

　　表中a1、a2、a3、a4分别为基金会主任在不同的策略组合下获得的收益，b1、b2、b3、b4则为经济联合社领导在不同策略组合下获得的收益。对基金会主任来说，只有在不仅a2>a1，而且a4>a3时，即不论经济联合社领导的态度如何，自己不签字获得的收益都大于签字获得的收益时，才会做出不签字的选择。而只有在博弈所处的制度环境和其他社会环境能够保障这一条件存在时，基金会主任拥有的否决权才是能够自动实施的。

　　表2举出一个假想的例子，说明合作基金会主任否决权的自动实施。

　　在表2中，不论经济联合社领导的态度是\"承认\"还是\"坚持原决定\"，合作基金会主任选择\"不签字\"都是上策（在前一种情况下，其收益状况是1>-1；
在后一种情况下，其收益状况是0>-5）。经济合作社领导的不同选择影响他自己和对方的收益，但是对基金会主任实施否决权的基本格局没有影响。

　　关于表2的博弈，我们还做出了这样的设定，即不论合作基金会主任是否签字，经济联合社领导都认为\"坚持原决定\"比\"承认\"对他们来说具有更高的收益（5>2；
-3>-5；
如果回到表1的一般数学表述，则所设条件为：b3>b1；
b4>b2）。由于对于经济联合社领导来说，\"坚持原决定\"是他们的最优策略，同时对于基金会主任来说\"不签字\"是最优策略，因此该博弈的均衡策略组合是（不签字，坚持原决定）。需要注意的是，在给定的博弈格局中，策略组合（不签字，坚持原决定）是均衡的，即任何单方面的改变都不能给自己带来更好的收益，但它并不是令双方都满意的。我们看到，经济联合社领导更希望的结局是（签字，坚持原决定）。就问题的现实性而言，这里已经潜伏着其他社会机制存在的可能性。

　　（二）与资金投放相关联的等级博弈分析

　　如果合作基金会主任的利益（包括他的任命、收益以及家庭成员的利益等）是独立于经济联合社的，因而他与经济联合社领导的资金投放博弈是独立进行的，那么，只要在合作基金会的资金投放效益和基金会主任的收益之间有恰当的制度安排，上述条件的实现并不很困难。但是，我们在前面已经指出了县乡政府控制着农村合作基金会的基本组织结构，在这种结构下，合作基金会主任的利益无法独立于经济联合社。这时，面对经济联合社领导的决定，合作基金会主任选择签字或不签字，不仅要从合作基金会的经济效益和他自己的收益之间关系的角度考虑，而且还要考虑他的选择在领导方面的更广泛的反应。也就是说，他和经济联合社领导之间，不仅孤立地进行着资金投放博弈，而且还同时进行着其他关联博弈。（注9）表3描述了和资金投放博弈关联着的另一个博弈：等级博弈。

　　这个博弈的基本设定是，经济联合社的领导不是把合作基金会主任的签字与否的行为仅仅看作是对某项资金投放恰当性的判断，而且还看作是在等级体系中对上级领导意图是否贯彻、是否服从的一种标志。与前面的资金投放博弈不同的是，在新的情境定义下，经济联合社的领导对合作基金会主任的策略具有新的应对策略集，即\"惩罚\"或\"不惩罚\".在有关资金投放的狭义的制度安排中，合作基金会主任可以否决作为上级的经济联合社领导的决定，上级领导却没有有效地迫使其改变选择的策略，但是，当合作基金会的运行嵌入在等级结构的经济联合社的活动中时，上级领导可以通过奖金、晋升、撤职等手段来影响基金会主任的策略行为。相应地，在新的情境定义下，合作基金会主任赋予\"签字\"或\"不签字\"行为以新的意义：对上级领导\"服从\"或\"不服从\".有必要指出的是，在相互关联的两个或多个博弈中，同样的行为，可能具有不同的意义，所以情境定义是重要的。

　　在表3的等级博弈中，对经济联合社领导来说，当d1>d3，d4>d2时，会在合作基金会主任选择\"签字（服从）\"时选择\"不惩罚\"，而在对方选择\"不签字（不服从）\"时选择\"惩罚\".一般而言，在等级结构中，虽然不乏有上级听取下级不同意见的事例，但是一旦做出决定，前述收益状态和选择逻辑便为常态。对合作基金会主任来说，如果上级对于其\"服从\"或\"不服从\"的奖惩力度足够合适，使得c1>c2，c3>c4时，即不论上级领导\"不惩罚\"（包括奖励）还是\"惩罚\"，\"签字（服从）\"的收益都大于\"不签字（不服从）\"时，他就会选择\"签字（服从）\".在上述条件下，均衡策略组合是\"签字（服从），不惩罚\".

　　表4提供了与资金投放相关联的等级博弈的一个假想例子，把它和纯粹资金投放博弈加以比较，可以看到在新的情境定义下，伴随上级领导的策略集以及基金会主任策略含义的变化，各自的收益函数变化了，从而均衡策略组合也变化了。

　　表4中直观描述的情况是，即使经济联合社的领导不采用惩罚策略，但由于存在对下级服从的正面激励，因此合作基金会主任采取\"签字（服从）\"策略获得的收益大于采取\"不签字（不服从）\"策略（10>2）；
即使合作基金会主任采取\"签字（服从）\"策略或\"不签字（不服从）\"都会受到某些惩罚（前者如服从，(点击此处阅读下一页)

　　产生某些不利后果时领导向下级推卸责任），但是选择\"签字（服从）\"策略获得的收益也仍然大于选择\"不签字（不服从）\"策略（-1>-10）。所以合作基金会主任总会选择\"签字（服从）\".对于合作基金会主任的这种选择，经济联合社领导选择\"不惩罚\"的收益大于\"惩罚\"（10>-1），所以选择\"不惩罚\".

　　这里讨论的含义在于，即使孤立的资金投放博弈分析表明，合作基金会主任对上级决定的否决权制度安排是可以自我实施的，但是由于与资金投放博弈相关联的等级博弈的存在，情况也可能会有改变。

　　（三）两个相关联博弈的综合分析

　　在分别对资金投放博弈和等级博弈进行了分析之后，我们把它们综合起来讨论。

　　当我们将两个相关博弈综合起来的时候会看到，合作基金会主任的策略不仅是孤立的资金投放博弈中的\"签字\"和\"不签字\"，而且同时蕴涵着\"服从\"和\"不服从\"；
而经济联合社领导的策略也不仅是孤立的资金投放博弈中的\"承认\"和\"坚持原决定\"，而且蕴涵着\"不惩罚\"和\"惩罚\".他们的新的收益函数必须把这种因素考虑进去。

　　前面讲到，合作基金会主任在资金投放上的否决权制度，只有在a2>a1，而且a4>a3的条件成立时，才是可以自我实施的。由于等级博弈不可避免的介入，因此否决权制度自我实施的条件也相应改变。

　　这时候，只有当a2+c2>a1+c1，而且a4+c4>a3+c3时，合作基金会主任才会真正行使否决权。只有当制度环境和社会环境能够保障a2+c2>a1+c1，而且a4+c4>a3+c3的条件经常存在时，合作基金会主任的否决权才能自我实施。

　　在等级博弈中我们看到，一个强有力的等级结构通常造成的情况是c1>c2，c3>c4，只有这样才能使下级自动选择\"服从\".把这一情况和合作基金会主任否决权自我实施的情况结合起来，可以得到如下结论：

　　（1）在c1>c2的条件下，只有当a2-a1>c1-c2时，才能保证a2+c2>a1+c1；

　　（2）在c3>c4的条件下，只有当a4-a3>c3-c4时，才能保证a4+c4>a3+c3.

　　这一结论的意思是，合作基金会主任在投资博弈中否决上级领导的决定获得的收益大于服从上级决定获得的收益，而且二者的差大于他们在等级博弈中服从上级获得的收益和不服从上级获得的收益之差时，合作基金会主任的资金投放否决权才能自我实施。但是，这在等级结构体系中是不可能的。显然，如果这样的条件存在，那么将激励合作基金会主任否决来自上级的一切决定，这意味着上级的影响被逐出合作基金会的活动，也就是意味着合作基金会脱离了那个约束它的等级体系。

　　因为这样的条件不存在，所以，合作基金会中的、有着上下级相互制衡意涵的否决权规定是不可自我实施的。合乎逻辑的结果是，上级领导做出大额资金投放的决定，合作基金会主任签字。

　　在这样的决策权体系中，上级领导和基金会主任之间会形成一种特殊的关系：上级领导不能要求基金会主任承担完全责任，但基金会主任也不能完全脱开干系。这样的决策权分配与有风险后果之间不可能形成具有全方位排他性的对应关系。这是导致基金会经营中风险约束软化的因素之一。

　　（四）政府行政干预和基金会主任的尴尬

　　实地调查所获得的经验资料与前面的逻辑分析是吻合的。

　　在1995年的调查中，县试验区办公室副主任L 曾经讲过：\"行政干预是基金会最怕的，怕乡镇政府干预基金会放款。\"（马戎、刘世定、邱泽奇，2000：97）从我们搜集到的书面文献中可以看到，几乎每一篇有关基金会的工作总结报告或调查报告，都会讲到政府对基金会的干预问题。

　　例如，1996年9月召开了玉田县农村合作基金联合会第一届会员代表大会第一次会议，在县农村合作基金联合会理事会的工作报告中就提到：

　　行政干预问题依然存在，平调、无偿占用合作基金会资金问题仍然屡禁不止，削弱了基金会发展的后劲和抗风险能力。（《玉田县合作基金会调查资料》[19-14]）

　　又如，在1998年8月召开的县农村合作基金会工作会议上一位县领导讲道：

　　一些乡镇的党政领导，不顾及自身的能力、资源条件和市场需求，盲目上项目，强令农村合作基金会放款，造成逾期、沉淀，致使部分合作基金会背上了沉重的包袱、陷入困境，资金不能正常运转。（《玉田县合作基金会调查资料》[19-15]）

　　至少在合作基金会组建初期，一些对合作基金会作为独立的市场经营主体报有期望的基金会主任们对政府干预曾有过一些抗争，由此也体现出决策权利边界在实际运作中的交错。比如，C 镇基金会主任就讲述了一次关于资金投放的摩擦：

　　最近镇和县外经委招商办合资建一个生产硫酸氢钙添加剂的项目。镇出资1P3，对方出资2P3，投资共200万。人家80万到位了，我们镇的资金不能落实。镇经联社和我们谈，我说不行，流动资金可以，设备投资不投。（马戎、刘世定、邱泽奇，2000：96）

　　在这个例子中，C 镇基金会主任显然是在行使他的否决权以抵制政府的干预。但是在政府等级体制内，这样的抗争是难以持久的，因为抗争者为此要付出代价，如果代价过高，他们就会停止这样做。玉田县农村合作基金会主任J 说：

　　乡镇领导对基金会的干预很多，县级领导对县基金会也有一定干预，如果实际执行的人员不配合、不审批，就在行政定级、奖金上施加压力。比如：（领导）指示说哪儿兴办个企业，现在没资金，给那儿贷多少钱。有的（基金会负责人）采取点措施给顶住了，但总顶也不行啊。（2004年访谈资料）

　　在1999年对合作基金会的清理整顿中，对于在软风险约束下形成的诸多欠款的清收成为一大问题。领导小组不能不对原来并不完全清晰的权利和责任做出说明。在《玉田县清理整顿农村合作基金会领导小组关于农村合作基金会清收借（欠）款工作实施意见》中我们读到：清收借（欠）款的总原则是\"\"谁放款、谁回收，谁干预、谁负责，谁担保、谁承担连带责任。\"谁放款、谁回收，就是谁签字同意的就由谁负责回收；
谁干预、谁负责，就是某些领导依仗权势授意批准或强令基金会放款，其授意或强令者要与放款人一起负责共同收回欠款；
谁担保、谁承担连带责任，就是担保者承担清收借（欠）款的连带责任，若放款收不回来，就用担保者的财产抵押或清偿。\"（《玉田县合作基金会调查资料》[19-10]）

　　在这个原则中，虽然对于\"放款者\"（即签字者）和\"干预者\"（即授意批准者或强令放款者）的责任采用了不同的用语：\"回收\"和\"负责\"，但是对于二者究竟如何划清并未能说明。可操作的只是\"一起负责共同回收\".

　　五、风险转嫁渠道和软风险约束

　　即使假定不存在合作基金会内部在决策和责任方面权利边界不清的问题，假定合作基金会只有一个决策主体，也仍然没有消除风险约束软化的结构性条件。风险转嫁渠道的存在，是风险约束软化的一个重要条件。农村合作基金会面对风险，有三条转嫁渠道：储户；
下届政府；
上级政府。

　　（一）借助行政手段吸收存款（扩充股金）

　　当放款回收出现问题时，加大吸收存款的力度是转嫁不利后果的方法之一。这种方法为许多不同类型的银行所运用。不过，由于农村基金会和县乡政府的密切关系，借助县乡行政手段来扩充资金就成为它的一个特色。玉田县合作基金联合会1994年的一份汇报在归纳该县农村合作基金会的发展特点时，放在第一条的正是\"党政领导\"的重视：很多乡镇党、政、社主要领导都亲自抓合作基金会管理和扩股工作，保证了合作基金会的健康发展。（《玉田县合作基金会调查资料》[19-1]）

　　在玉田县，为了有力吸收资金并和国有农业银行、农村信用社等金融机构竞争，基金会在许多村庄中都建立了服务站。农村信用社在各村也有站点，称为信用站。至少到90年代中期，国有农业银行、农村信用社的工作人员按规定不能用村干部或村财务人员。与此不同，基金会的服务站则选择由村财务（统计）人员担任工作人员。这样做有行政上的便利。C 镇基金会巴主任说，利用这些人可以\"多条腿作宣传\"，\"另外他们最知底，谁家有钱最知底\".为了鼓励村服务站工作人员的工作，他们吸收资金到基金会有一定的提留。村民可以在他们那里办手续，再由他们把钱存到基金会（马戎、刘世定、邱泽奇，2000：102）。

　　通过行政力量扩充储金的做法不仅用于最初的站点建设，而且在某些特殊事件发生时也立即被利用起来。1996年，玉田县CLW 乡曾发生了一起挤兑风波。当时，乡政府通过召开乡村干部会，鼓励乡村干部带头扩充股金，以保证兑付。

　　此后，玉田县基金联合会在《关于玉田县农村合作基金会情况的汇报》中提出要：

　　采取超常措施，扩充股金，增强资金实力，确保稳定。为了维护农村社会稳定，保证基金会能够正常运作，防止出现挤兑现象的发生，增强抗风险能力。目前，加大扩股力度，增加股金是最好的办法，可以保证兑付，降低不良放款的比重。建议对问题较多，潜在风险较大的基金会在必要时采取一些超常措施。一是动用奖励基金，奖励股东入股，乡镇干部带头，在本乡镇基金会入股。二是通过提高奖励和手续费标准，充分发挥村级基金站的作用，吸纳更多的闲散资金入股。三是动员基金会工作人员主动吸收股金。（《玉田县合作基金会调查资料》[19-1]）

　　通过这种资金扩充方式来转嫁不利后果，事实上是把今天存在的问题推到未来，同时也是让更多的储户来分担风险。这种方法的有效性取决于不利后果的累积规模和资金扩充规模之间的关系。这里潜伏着陷入\"高不良资产-大规模吸储-高风险投放-更高的不良资产-更大规模吸储\"循环的危险。一旦链条断裂，便会引发银行运行危机（刘敏，2004：48）。

　　（二）向下届政府转嫁

　　农村合作基金会的资金投放很大程度上是政府领导在决策。政府领导的有限任期，使他们可以把那些在任期之后才能显现出来的不利后果留给后任。而后任因为是前任遗留问题，解决积极性不高，也无权追究前任，事实上默认了这种转嫁。

　　玉田县基金联合会1998年的一份报告中指出了这种转嫁对基金会回收款的影响：

　　老放款回收慢，回收质量差。今年以来，全县21个乡镇基金会只收回老放款3812万元，占放款余额的9%？？其主要原因：一是以前的老放款很多是在发展乡镇企业中，行政干预投放的，现在企业不景气，造成还款困难；
二是多数乡镇政府经联社资金困难，原借款无力偿还；
三是部分乡镇基金会收回老借款力度不够，一些

　　基金会工作人员认为这些老款是乡镇主要领导行政干预投放的，收不回自己责任不大，个别乡镇在党政主要领导调换后，新任领导认为是前任遗留问题，解决的积极性不高。（《玉田县合作基金会调查资料》[19-1]）1999年根据上级政府要求对农村合作基金会进行清理整顿时，玉田县采取的清收欠款措施也反映出这种转嫁的存在。在县领导机构一次工作会议纪要中特别强调：

　　原来曾在乡镇担任过党政社正职领导但已调离的同志，从6月12日起要全部回到原乡镇清收欠款，任务完成后再回现岗位工作。（《玉田县合作基金会调查资料》[19-9]）

　　（三）向上级政府转嫁

　　如果说将风险转嫁给后任政府领导是水平转嫁，那么把风险转嫁给上级政府则可以说是垂直转嫁。在复杂的社会变迁过程中，中央政府将社会稳定视为头等大事，并要求各级政府在发展经济的同时高度重视本地区的社会稳定问题。在这样一种思想指导下，各级政府不能不重视下级政府面临的有可能扩展到全局的风险问题。（注10）事实上，任何在下级政府管辖范围内产生的有碍社会稳定的问题，也同时就在上级政府的管辖范围内。上级政府对下级政府的这种关注，在给下级造成压力的同时也会造成下级对上级的一种风险转嫁。

　　在玉田县两个乡镇发生的基金会挤兑风波中，可以清楚地看到这种转嫁的存在。在挤兑风波的平息中，下级政府向上级求援，上级注入资金保障稳定是基本模式。在1997年CLW 乡出现挤兑事件后，县政府决定\"大量注入资金保CLW 基金会的支付和该乡范围稳定\".当1998年该乡又一次出现资金周转问题时，乡政府向上级报告：乡基金会\"目前尚欠社员股金780万元，从近期来看，情况日趋严重，由村级上报急需户200户，要求取款到会人数日渐增多，而我乡的资金来源经过两年来的应急使用已日渐不支。如注入资金断流，会更严重地影响全乡各项工作的正常?点击此处阅读下一页)

　　论文初稿曾提交2004年6月20-21日在台湾东海大学召开的第二届\"金融、技术与社会\"研讨会。会后对论文进行了一些修改。在此感谢高承恕、王振寰、陈介玄、陈介英、邱泽奇教授及其他与会同仁，他们在会议期间发表的与本文直接或间接有关的见解使我受益匪浅。感谢2004年和我一同调查的胡军和刘敏同学，他们在资料搜集和整理方面付出了许多劳动；
刘敏以《农村合作基金会》为题写作的硕士论文，给我完成本论文以激励；
同时还要感谢论文写作期间和我经常在一起讨论问题的王水雄、李国武、孙龙、张翔、张茂元、刘敏、胡军、朱斌、王勇、周翼虎、蒲宇飞、李璐、孙立强、张晓磊等同学。

　　注1：实行\"双代管\"之后，村合作社平常只掌握乡镇经济联合社规定的限额内资金，限额外的现金存入合作基金会。村合作社不再设会计，只有统计员。在1995年的调查中，玉田县C 镇CHD 村合作社统计员李说：\"1991年开始\"双代管\"，在这之前是由村管。为什么搞双代管？镇里为了对村的经济掌握得清楚些，不让村乱花钱。村掌握的现金不能超过1000元，超过了存基金会。存入基金会后使用方便，随使随支。利息比存银行高15%，个人比银行高20%.\"（马戎、刘世定、邱泽奇，2000：93）

　　注2：在玉田县，乡镇经济联合社建于1987年底、1988年初，合作基金会是在此后陆续建立的。

　　注3：玉田县作为农业部农村改革试验区之一，曾试图在建立独立于政府的农民合作经济组织方面有所建树。C 镇经济联合社的第一届董事会选举了本镇一位有农民身份的\"能人\"担任董事长。但是，在协调、管理全镇的经济活动中，独立的经济联合社的设想和党委、政府的权力运作发生了摩擦。在现实的基本制度架构下，镇经济联合社事实上又回归到政府主管经济部门的位置上（马戎、刘世定、邱泽奇，2000：63）。

　　注4：在2004年对玉田县的调查中，原县农村改革试验区办公室副主任L 讲道：\"我们曾经有几个合作基金会主任相当好，时间不长就被书记给撤了，不用了，好人我不用你，听我的话我才用。\"（2004年访谈资料）

　　注5：C 镇农村合作基金会的股金管理条文中写道：\"股金来源以集体资金为主\".其来源包括：（1）实行家庭联产承包责任制以前，原大队、生产队历年的集体积累资金；
实行承包责任制以后的集体资金；
收回的各种欠款；
土地征用补偿费；
当年收缴的统筹款、提留款、承包费及其他各项收入款；
国家和有关部门扶持的各种资金。（2）代管的合作经济组织和乡镇有关单位以及其他单位的资金。（3）自身积累资金、借入资金和其他闲散资金。（4）会员按照自愿互利的原则，以股份形式加入基金会的入股资金（马戎、刘世定、邱泽奇，2000：97）。

　　注6：玉田县属唐山市管辖。中共唐山市委办公厅（1992）29号文件规定：\"在筹集好集体资金的基础上，可以根据需要和可能，有计划地吸收社员单独入股。\"县试验区办公室副主任L 介绍说：\"唐山市的迁南县1991年就吸收社员个人入股了。\"（马戎、刘世定、邱泽奇，2000：98）

　　注7：1921年，弗兰克·奈特教授在其名著《风险、不确定性和利润》中提出了风险和不确定性概念的差异：风险是指人们可以用概率来把握他们面临的各种可能结果，而不确定性则是指行为主体不能对不同的可能结果指出其概率（Knight ，1971）。本文的讨论尚不涉及这种细致的区分。

　　注8：关于5万元的界限，系依据1995年夏在玉田县C 镇的调查。在1995年11月玉田县合作基金会起草、镇（乡）合作基金会第一届会员代表大会第一次会议讨论通过的《乡镇合作基金会示范章程》中规定：10万元以内的，由合作基金会主任审批；
10万元以上的？？报理事长审核把关。借款在60万元以上，使用期3个月以上的，要经会员代表大会讨论同意（《玉田县合作基金会调查资料》19-13：29）。

　　注9：王水雄博士在他的博士论文中，对于相互关联的博弈进行了饶有趣味的讨论（王水雄，2004）。

　　注10：在1999年清理整顿农村合作基金会的过程中，政府从社会稳定角度考虑问题的倾向表现得非常突出。一位县政府领导指示：\"在筹措好资金的基础上，要按\"先储户个人，后单位集体；
先外部群众，后内部职工；
先兑付本金，后支付利息；
先存款小户，后储蓄大户；
先农民群众，后党员干部\"的\"五先五后\"原则\"，做好分期兑付的安排。另一方面要抓紧制定预防和化解群众性事件、维护稳定大局的具体方案。据了解，现在有些地方已经出现了不稳定的苗头？？对此，各乡镇要从最坏处着想，向最好方向努力，抓紧制定预防和化解群众性事件、维护稳定的具体方案。\"（《玉田县合作基金会调查资料》[19-14]）

　　参考文献：

　　郭晓鸣、赵昌文，2000，《以农民合作的名义：1986-1999四川省农村合作基金会存亡里程》，香港：香港中文大学出版社。

　　亚诺什·科尔内，1986，《短缺经济学》，北京：经济科学出版社。

　　刘敏，2004，《地方政府行为和金融风险——对玉田县农村合作基金会运行机制的研究》（北京大学硕士研究生论文），北京大学图书馆。

　　刘世定，1987，《收入对支出约束的三种类型及经济体制改革》，《经济研究参考资料》第11期。

　　马戎、刘世定、邱泽奇主编，2000，《中国乡镇组织调查》，北京：华夏出版社。

　　罗纳德·I.麦金农，1997，《经济市场化的次序：向市场经济过渡时期的金融控制》（第2版），上海：上海三联书店、上海人民出版社。

　　约瑟夫·斯蒂格利茨、安德鲁·温斯，2002，《不完备信息市场中的信贷配给》，载谢康、乌家培编：《阿克罗夫、斯彭斯和斯蒂格利茨论文精选》，北京：商务印书馆。

　　王水雄，2004，《镶嵌式博弈》（北京大学博士研究生论文），北京大学图书馆。

　　温铁军，2001，《农村合作基金会的兴衰：1984-1999年——农户信用与民间借贷课题分报告之二》，中经网6月7日。

　　Knight，F.1971，Risk ，Uncertainty and Profit .Chicago ：Chicago UniversityPress.

　　作者单位：北京大学中国社会与发展研究中心、上海高校社会学E -研究院

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