赵晓力：信访的制度逻辑

　　近年来，对中国信访制度的主要批评，是认为信访并非一种规范的纠纷解决机制，应该用更符合法治的方法来取代。但这些批评未能理解到，为甚么在已经建立了行政覆议和行政诉讼制度的今天，大批民众还是选择了信访。是否废除信访制度就会取得正本清源的效果？本文认为，信访制度是嵌套在中国现行的整体政府过程中的，除非中国现行政府过程发生较大的变化，否则，废除信访制度，也不会发挥正本清源的效果。

　　一、逐级上访与越级上访

　　中国《宪法》第二十七条规定：「一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。」第四十一条规定：「中华人民共和国公民对於任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；
对於任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。」这些规定，可以看做是信访的宪法依据。

　　但宪法依据并不等於制度逻辑。国务院1996年《信访条例》把《宪法》第四十一条所说的「向有关国家机关提出申诉、控告或者检举」，具体化为「信访人的信访事项应当向依法有权作出处理决定的有关行政机关或者其上一级行政机关提出」（第十条），是行政机关，而不是任何机关；
是有权机关和其上一级机关，而不是任何一级政府。2005年新《信访条例》也基本上维持了这一规定：「信访人採用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出。」（第十六条）

　　中国政府过程的突出特点，是在大部分民众头上，从中央到乡镇共有五级党政政府（在农村地区有时还包括一级不是政府的政府，那就是村委会、村党支部），城市比农村少一级乡镇政府（直辖市再少一级──地市级），但又多一级「单位」。上下级党政政府之间等级森严，各级政府都是下管一级，形成一个层层向下约束、层层向上负责的嵌套机制。这意味着，中央政府其实并不能形成中央集权，除了少数例外，它只能直接管到省、部级，即使是对比如某省某县的拆迁政策进行纠正，也要通过该省，而该省也须通过该县的上一级政府，即地市级党政政府来具体处理，比如将该县的党委书记和县长撤职。

　　这个制度逻辑，决定了上一级政府总会鼓励民众提起针对其下级政府的上访，但却不希望民众越过自己到自己的上级政府上访。针对下级政府的上访使得本级政府可以行使约束下级政府的权力，所以上访有时候会对上级政府「赋权」──赋予它管理下级政府的权力；
如果民众越过本级政府上访，却将使本级成为上级政府约束的对象──哪怕民众反映的是自己的下级政府，但在上级政府看来，该为此负责的却是本级政府。

　　这就形成了中国信访制度的一大特色：容许逐级上访，直至上访到中央政府，但反对越级上访。比如，广东省1996年曾制定了《广东省实行群众逐级上访和分级受理制度的暂行办法》，江苏省、内蒙古自治区也分别制定了《江苏省实行逐级上访和分级受理制度暂行规定》和《内蒙古自治区群众逐级上访和分级受理办法（暂行）》等。

　　然而，上访者在明白这个道理之后，却有更大的动力进行越级上访。上访者倾向於相信，他所反映有问题的政府，跟其上一级政府免不了要「官官相护」，因为如果他反映的问题确实存在，按照这个制度逻辑，上一级政府也是有领导责任的。只有再上一级政府，或者更高级的政府，才没有官官相护的嫌疑。比如，如果上访者要反映乡镇政府的问题，那么在其眼里，县政府是不可相信的，只有地市级和更高级别的政府，由於对乡镇政府没有直接约束责任，才可能对乡镇政府做出公正的处理。

　　但下管一级和向上负责的制度逻辑，又使得哪怕是越级上访在层层批转之后，最终还是由县政府来处理乡镇政府。上访者也明白这一点，但他认为，如果有更高级政府的「尚方宝剑」在手，县政府在「官官相护」的时候便会有所忌惮。

　　在上访者看来，最没有「官官相护」嫌疑的是中央政府。所以，上访的最终目的往往是「千方百计进京城」。据国家信访局统计，2003年国家信访局受理群众信访量上升14%，省级只上升0.1%，地级上升0.3%，而县级反而下降了2.4%.另外，中央和国家机关受理群众信访量上升46%，省、地、县直属部门增幅较少，有的还是负增长1.

　　这也造成了一个以北京为圆心的上访高发地域。北京周围的几个省份无一例外成为上访大省。山东某地的法官告诉我，他们当地有几个村庄由於离铁路比较近，民众去北京很方便，被称为「国务院直属村」，一有甚么事，村民便乘坐火车到北京上访，让当地政府头疼不已。河北某县由於与北京相邻，到天安门的距离比到省城的距离还近，预防上访、维护稳定便成为当地政府的头等大事。

　　二、反映情况和解决问题

　　然而，向上负责、下管一级的政府体制，也决定了中央政府实际上并没有处理地方事务的足够信息和组织资源。中央政府只能管到省部级。面对潮水一样涌来的上访者，中央政府实际上难以判断哪些上访者的控诉更真实，而信访者也难以证明自己的问题比别人的问题更重要，需要优先解决。中央政府有时需要派工作组到当地调查，也就是直接获得信息，但实际上中央政府不可能事事都派工作组。这导致了上访能够解决的问题其实非常有限，据学者于建嵘的调查，上访实际解决的问题只有千分之二2.

　　不过，对於上级政府来说，上访者所提供的个案材料虽然无法作为直接处理个案的依据，但汇总起来，信访材料还是可以作为发现总体情况的依据。比如，北京市1995年《信访条例》就规定，「综合研究信访情况，及时向本机关负责人和有关部门提供信访信息」是信访工作机构的职责之一。如果中央政府发现，最近一段时间反映强制拆迁的信访材料急剧增加，大致可以判断，强制拆迁已经在地方上成为一个突出问题。

　　倘若上访者理解了信访制度的这一逻辑，那么，他就会有意识地把自己的个案问题普遍化，以期引起上级领导的重视。近年来，上访组织者经常採取的一个措施就是组织大规模的集体上访，以此显示问题的严重程度。国家信访局局长周占顺在2003年时指出：「自1993年全国群众来信来访总量出现回升以来，已经持续上升了十年。……其他地区群众来访特别是群众集体上访上升趋势也很明显。」3

　　对於集体上访，国务院和各省市自治区的《信访条例》并不鼓励。比如国务院1996年《信访条例》规定：「多人反映共同意见、建议和要求的，一般应当採用书信、电话等形式提出；
需要採用走访形式的，应当推选代表提出，代表人数不得超过五人。」2005年新《信访条例》也沿用了这一规定：「多人採用走访形式提出共同的信访事项的，应当推选代表，代表人数不得超过五人。」各省市自治区《信访条例》也大都沿用了集体上访代表不超过五人的规定，但集体上访的规模、人数、次数近年来依然有增无减。

　　集体上访的持续增加和日趋严重说明了信访制度又一个错位：上访者的目的是解决个人或群体的具体问题，而上级机关却希望从个别的信访中发现普遍性问题，因为上级机关是政策的制定者，制定或改变政策的依据是普遍性问题，而不是具体问题。上级机关并不是具体问题的解决者，具体问题的解决仍然要通过下级政府。现行信访制度的设计者希望，普遍性问题能够通过一种个别化的形式反映出来，这样反映的时候不会对社会稳定带来太大震动。

　　上访者在明白了这一点之后，反而容易採取一些反其道而行之的策略。上访者相信，要使自己的具体问题得到解决或者优先解决，必须要採取一定的方式使问题显示出其普遍和严重的一面，而集体上访和反覆上访就是一种向政府和社会表明问题普遍和严重的有效手段。一旦一起集体上访的个案得到优先处理，产生的示范效应往往鼓励其他上访者群起仿效。这就是民间流传的「大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决」的上访经验的由来。

　　三、办信和转信

　　国务院1996年《信访条例》规定了办理信访的总的原则是「分级负责、归口办理，谁主管、谁负责」。2005年新《信访条例》又强调「属地管理、分级负责」。其中分级负责、属地或归口办理就产生了一个信访机关是以办信为主还是以转信为主的问题。

　　国家信访局局长周占顺2003年指出，群众信访问题，「80%以上是基层应该解决也可以解决的问题」。所以，「分级负责」意味着，除基层之外，上级信访部门的主要工作就是向下转信而不是办信。

　　各省市自治区《信访条例》都对人大、政府、法院、检察院的具体信访职能作出了具体规定，最完备的一个归口管理的规定是中共中央办公厅《信访问题归口分工处理办法》（中共中央办公厅〔1991年〕19号通知），其中对党纪、组织、法院、检察院、公安、司法、监察等三十五个方面的信访职责作出了规定。

　　上级工作以转信为主，这些信访转到基层，基层无法再转，无口可归，有的地方就形成一个以党政领导为主要责任人的工作格局。比如，《青岛市信访案件两级审议制暂行办法》规定：「党政机关负责同志根据工作分工，对所属单位的重要信访案件，实行包案，负责对信访案件的审议和结论，必要时亲自接待处理。」并规定「党政机关信访部门对下列信访案件应向本级党政机关负责同志提请审议：（一）中央、省、市领导同志交办的重要信访案件（结而不服的）；
（二）本地区重大或疑难的信访案件（久拖不决的）；
（三）群众到青岛市以上党政机关集体上访的案件（对处理意见不服的）；
（四）有关部门顶拖不办、推诿扯皮的信访案件；
（五）信访问题涉及几个地区或部门管辖，经受理单位会同有关地区或部门协商达不成一致意见的。」江苏宿迁市《2003年全市信访工作要点》则要求「要进一步深化和完善党政领导信访接待日制度，市级党政领导参与信访接待每月不少於二次，县（区）每月不少於四次，市直相关部门每月不少於一次，乡镇每天都要有领导接待来访群众，为群众解决实际要採取领导定期接访、预约接访和随机接访等形式，保证群众来访有人接待，反映事情有人过问。」在新的《信访条例》中，也明确要求，「各级人民政府、县级以上人民政府各工作部门的负责人应当阅批重要来信、接待重要来访、听取信访工作?”ǎ?芯拷饩鲂欧霉ぷ髦械耐怀鑫侍狻！?

　　「分级负责」、「属地管理」、「归口办理」，最终落实在地方党政领导人身上，专门的信访部门和信访工作人员则负责信访信息上下左右的转送。正是这一点引起了「信访部门是二邮局」、「信访制度是典型的人治」的诟病。新《信访条例》赋予信访部门更多的协调、督办权，但其以转信为主的功能不会改变。

　　四、「信访」和「走访」

　　新《信访条例》列举了信访的形式为「书信、电子邮件、传真、电话、走访」，并处处透出不鼓励「走访」，而鼓励书信、电话、传真、电子邮件等狭义「信访」的信息。但是，实际中人们一提到「上访」，想到的却总是千里迢迢的「走访」，而不是利用现在愈来愈发达的通信方式的狭义「信访」。

　　新《信访条例》非常强调信访渠道的建设，要求各级政府要「向社会公布信访工作机构的通信地址、电子信箱、投诉电话」，尤其是要「建立全国信访信息系统，为信访人在当地提出信访事项、查询信访事项办理情况提供便利」。如果这个信息系统建立起来，人们真的就会在家里坐在电脑前「上访」，不用到政府门口、到北京、到天安门上访了吗？

　　实际上，许多上访者之所以选择「走访」，尤其是「集体走访」、「重複走访」，并非是他们不了解信访部门的联系方式，也并非是他们缺乏通信手段，不会上网，其中的奥妙，无非是在政府对游行、示威严格管制的情形下，「走访」尤其是「集体上访」不过是民众以上访名义进行的游行示威，一种公开施加压力的手段。其他非走访的「信访」，最多只能传递信息，而不能施加压力。没有附加压力的信息，其重要性、紧迫性只会排在附加压力信息之后。

　　上访者明白了这一点，就越发不会选择最便捷的通讯手段。一封电子邮件是最没有压力的，最不耗费信访部门和领导人的资源，但最节约资源的方式，就是最无力、最没用的方式。与其发这样一封电子邮件，还不如在人气旺盛的网上论坛发一个帖子，有时候还能产生舆论压力，引起领导人的重视。其实最有用的，仍然是集体上访、反覆上访。可以预计，即使这套全国信访信息系统建立起来，千千万万的上访者仍然不会去使用这种方便。在信访问题上，光提供方便是没有用的。

　　新《信访条例》对走访过程中的潜在压力传递机制进行严格管制，规定上访者不得「在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，(点击此处阅读下一页)

　　围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，或者堵塞、阻断交通」，不得「在信访接待场所滞留、滋事，或者将生活不能自理的人弃留在信访接待场所」（第二十条），试图以此把走访者驱赶到设计好的狭义「信访」的轨道内。但是，即使这样做成功了，没有压力传递方式，如何促动各级官员重视信访？没有压力传递方式传达的事件严重程度的信息，在潮水一样涌来的「信件」、「电子邮件」中，又如何判断轻重缓急？

　　五、信访制度的未来转型

　　理解了现行信访制度的制度逻辑后，我们大约可以对未来信访制度的转型提出以下看法。

　　第一，改变信访向上负责的关键是信访向人大框架转移。信访制度是嵌套在中国现行「向上负责、下管一级」的政府体制之中的。在这个体制没有改变之前，信访制度仍将发挥不可替代的作用，因此，对信访的功能，不能轻易否定。改变「向上负责」的关键是完善以人民代表大会制为核心的人民民主制度。如果当地人大能够监督当地政府，由上级政府来监督当地政府的必要性就降低了。所以，将信访与人大制度结合，有利於促进信访制度从向上负责转变为向下负责。目前可以考虑的是，直接选举产生的县乡人大代表应接受本选区选民针对当地政府的信访，并据此在人大框架内进行调查、听证，然后对政府提出监督要求。

　　不过，这样做需要解决一个法律问题。中国现行信访法律体系由国务院《信访条例》和各省市自治区《信访条例》组成。国务院《信访条例》规定了全国各级行政机关接受信访的职权，各省市自治区《信访条例》除规定本辖区行政机关的信访职权外，还涵盖本辖区人大、法院、检察院的信访职权，但都是比照行政机关接受信访的模式，由人大内部信访部门负责，而没有发挥人大代表的作用。人大代表向下负责、接受信访的模式，只可能通过人大立法建立起来。所以，在实施新《信访条例》的同时，应该把制定《信访法》提上议事日程，并考虑其与《人大组织法》、《代表法》及未来的《监督法》相配套。另外，立法不应是闭门造车，信访向人大转型，最好在北京周围的信访高发区域先行试点。

　　第二，「涉法信访」的增加要求进行有针对性的司法改革。在于建嵘调查的632位进京上访的农民中，有401位在上访之前曾就上访的问题到法院起诉过，其中法院不予立案的?椎?2.9%；
认为法院不依法办事判决败诉的??4.9%4.这从一个侧面表明目前「涉法信访」的严重性。现在许多高级法院、中级法院明文规定某些敏感、群体性诉讼不予立案或「暂不受理」，直接与《诉讼法》的规定相违背，严重地说是一种渎职行为，对此应坚决纠正。另外，中国实行二审终审制，使得不服二审判决的当事人除申诉要求再审外，只好选择上访。要减少由此产生的上访，需要把信访制度与审级制度改革结合起来。倘若建立三审终审制，则一部分上访将变成上诉。

　　第三，政府应该对新闻媒体的监督採取更加容忍的态度。除了要恢复党报群工部接受信访的优良传统外，各级政府目前起码应该容忍本辖区媒体对外辖区的批评性报导，中央政府应默许各地方媒体对外地的批评性报导。发达的、竞争性的新闻媒体，会促使专业新闻从业人员对社会热点现象的表现和原因做出深入全面的调查，这就减少上级政府通过群众信访了解总体情况的需求。大量事例表明，新闻媒体的监督，社会舆论的压力，有时候要比主要领导的批示在发现问题、解决问题方面发挥更大的作用。

　　註释

　　1〈国内首份信访报告获高层重视〉，《南方周末》，2004年11月4日，www.nanfangdaily.com.cn/zm/20041104/xw/szxw1/200411040012.asp.

　　2同註1.

　　3〈国家信访局局长：80%上访有道理〉，《半月谈》，2003年11月20日，www.china.org.cn/chinese/2003/Nov/446032.htm.

　　4同註1.

　　赵晓力法学博士，清华大学法学院副教授。

　　《二十一世纪》（http://www.cuhk.edu.hk/ics/21c）《二十一世纪》2005年6月号总第八十九期

　　来源：http://www.cuhk.edu.hk/ics/21c/supplem/essay/0412085.htm

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