大公报：中国向公共服务型政府转变

　　1986年，正是中国改革开放逐步走向深入之时，一位中央党校的年轻学者，与本校几个同仁一道，经过深入思考之后，在中国第一次提出和并论证了“效率优先、兼顾公平”的改革理念和创新思路，在学界和政府层面引起了广泛、深刻的影响。在这种思维方式的影响下，中国经济的效率能量得到了空前巨大的释放，但与此同时，由社会公平问题引发的各种深层矛盾也大量积累起来，并在许多方面显示出激化征象。在新的发展、改革的背景下，这位始作俑者的学者又是如何思考问题的呢？二○○五年的一个春日，我们走近了他——国家行政学院副院长韩康教授，一位在国内颇具影响的经济学家。

　　推动社会公平和政府转型

　　记者：20多年前你曾首先提出“效率优先、兼顾公平”的改革理念和创新思路，现在你是否认为应该进行一点新的评价呢？

　　韩康：在上个世纪80年代中期，我们提出并论证“效率优先、兼顾公平”的问题，主要是想从经济哲学的角度，对根深蒂固的计划经济思维的效率与公平观念，进行一点比较强烈的冲击，借以为中国市场经济的发展打开一个新的思维领域。这种观点，实际上也符合邓小平先生提出的“先让一部分人富起来”思想，即首先通过效率机制把社会财富的总量做大，然后才可能更好的解决社会公平的问题。因为说到底，不讲效率优先的公平最终只能是穷人的公平、贫困的公平和落后的公平，这是计划经济体制的沉痛历史教训之一。

　　我们至今认为这个思想并没有错。但是，今天中国的发展背景已经大大改变了，经过20多年的改革开放，市场效率机制真的把中国社会财富的总量做得很大，GDP位列世界第六。这种情况下，如果再把“效率优先、兼顾公平”作为改革发展的指导思想，就值得重新研究了。我认为，中国经济的长期高速增长，支付了两大成本，一个是生态环境过度耗费，一个就是社会公平方面问题多多。现在到了要为这两大成本买单的时候了，否则将难以持续协调的增长、发展。由此，关于效率和公平，今天已不再是谁为优先、谁为兼顾的问题了，应该是两者并重、相互兼容、统筹发展。

　　现在社会公平方面积累的许多矛盾，不可能期望经济发展自然解决，必须依靠政府的积极作用。本届政府已经清醒的看到了问题，提出科学发展观和建立和谐社会，就是一个非常有智慧的施政理念和施政方略，而要真正有效的实现这个理念和方略，一个必要充分条件，就是政府管理体制和管理模式的改革，把公共服务和社会管理作为政府的主要职能。

　　建设公共服务型政府

　　大公报记者：这是否意味着中国政府开始了由生产建设型政府向公共服务和社会管理型政府的转轨？

　　韩康：非常正确。本届政府提出了一个具有革命性的命题，就是建设公共服务型政府。政府的职能是公共服务，西方社会认为是题中应有之义。但在中国长期的计划经济思维中，政府的主要职能被定位为经济建设，直接从事经济生产和创造产值。说发展是执政的第一要务，过去提出“发展是硬道理”、“以经济建设为中心”，但这并不意味着执政党和政府要亲临市场一线。

　　现在提出政府应转向从事公共服务和社会管理，不再直接参与市场交易活动，这也是执政党执政方式的一个重要转变。对于这个题目的实施，主要的阻力还在政府。很多地方政府的基本观念没有转变，仍然认为政府就应该抓生产建设，片面追求GDP增长，追求产值，通过信贷来兴建项目，这也是2003年以来宏观经济过热的一个原因。

　　在西方经济学中，市场经济人主要指企业、家庭两类，在中国则还要包括政府经济人。现在政府介入经济活动的程度很深，不仅进行基础设施建设，而且大量直接参与生产经营和盈利活动。

　　本届政府提出了“公共服务型政府”的命题，就是要对政府在市场经济条件下一些基本的职能重新定位，从生产建设型政府转向公共服务型政府。政府特别是地方政府，应该从直接干预经济运行、追求GDP转向通过完善市场规则、经济运行环境，加强监督等手段来规范市场经济中各经济主体的行为。将政府主业转向提供公共服务产品，发展教育，保护环境，管理社会事务。政府应营造良好的市场环境和制度环境，而不是直接参与资源配置，不能既当运动员，又当裁判员。

　　另外，推动依法行政也是本届政府体制改革的重要内容。去年七月中国实施了《行政许可法》，限制政府权力，推动“全能政府”向“有限政府”转变；
废止和规范了政府的行政审批行为，推动“管制政府”向“服务政府”转变。

　　社会动态均衡的稳定

　　大公报记者：社会不公正和社会矛盾的爆发，在本届政府似乎比较集中，比如一再出现的群体事件。

　　韩康：社会利益的矛盾是长期积累的结果，现在很多地方爆发出来，这是本届政府上台的时候所面临的一个很大的背景。前几届政府，社会矛盾也很多，贫富差距、分配不公、地区不平衡等等，但被经济的高速增长相对掩盖了，深层次的社会矛盾没有爆发。而过去这种的隐形矛盾现在开始显形化了，其中最突出的就是群体事件。本届政府面临的重任，既要高速持续地发展，又要把过去被经济高速增长掩盖的矛盾处理好。

　　现在存在的一个问题是，社会发展的正面的东西往往容易被放大，比如与官员政绩有关系的产值、外资额、收入等等，通过媒体等各种途径被放大。同时，社会问题信号容易被减弱，一些问题被有意地掩盖。因此在中央层面来说，对现实就有一个判断问题，很难看到深层次的问题。直到爆炸性的事件、群体事件发生，深层次的问题才爆发出来。

　　比如收容制度的废止，这样大的一个政策调整，居然是通过死了一个孙志刚换来的。为什么之前没有人关注，就是因为地方政府都追求GDP的思想引导下，都去跑项目去了，公共服务和社会管理就没有跟上。反而等问题暴露了、矛盾扩大了，才对旧有的不合理政策做调整。在这种逆向引导的工作思维下，社会容易动荡，要支付的社会成本很高。

　　因此，社会应该是一种动态的和均衡的稳定。现在执政党提出了构建和谐社会的理念，这就表明开始正视社会问题，直面现实中的不和谐因素，面对社会矛盾暴露出来的因素，政府会从自身找问题，从机制和体制上找问题。这种正向地去发现问题、解决问题的思路，才有可能真正从根源上化解矛盾，而不是等矛盾爆发后才补救。

　　把无序的社会行为组织起来

　　大公报：面对大规模信访、群体性事件，目前好像存在着大量无序的社会行为。

　　韩康：要化解社会矛盾，就要把无序的社会行为组织起来。中国解决信访问题所付出的经济成本，是全世界最高的。在西方国家，发生大的社会群体事件，政府会与相关的社会组织进行对话，而不是直接与个别人接触。

　　中国在长期的计划经济体制下，形成了“全能政府”、“无限政府”，政府包揽一切。信访问题是无穷无尽的，但目前中国却没有相应的社会组织，中央政府的信访部门来直接对单个人，全国有十三亿人，单纯靠政府与公民个人之间的对话，来解决所有问题，是不可能的。因此，政府应引导和支持非政府组织参与社会公共事务，这是节约社会成本的需要，也可以搭建起解决矛盾的更有效的渠道。

　　现在市场多元化、利益多元化的时期，让各种利益群体都有自己参与公共事务的发言权和适当的组织，是非常重要的。比如，两会期间，很多人大代表对农民工的处境提出很多解决措施，但这些人大代表说的话就代表民工吗？他们都是市长、教授、名演员，都是怜悯者的角度来表达关注。上亿的农民工没有自己表达意见的渠道，这是一个需正视的问题。

　　另外，建立新的组织的同时，也应该充分运用原有的社会组织，比如说现在工会要改革，就要增加维权职能，维护工人的权益，这是工会本来就应该负有的责任。

　　土地可交易化抑经济过热

　　大公报：这一轮宏观调控提出要严控土地和信贷两个闸门，但我们看到实际工作中的阻力仍然很大，症结在什么地方？

　　韩康：各级政府是靠什么来搞这种大规模的开发建设呢？第一是政府廉价征用土地。政府手里掌握着土地的实际使用权和法规模糊的征用权。政府使用这种土地产权，可以大量廉价的向居民征用土地，既可以用极低的投资成本进行城市建设工程，又可以把使用权转卖给开发商获得财政收入。

　　第二是各级政府可以凭借政府信用大量使用债务信贷，到期还款付息绝对不是政府投融资行为的前提条件。有材料证明，由于政府项目和政府工程而大量拖欠银行贷款，并不是个别的现象。

　　这轮宏观调控提出严控两个闸门，要抑制投资过热，无非是提高土地价格，提高利率。但要使提高地价发挥抑制过热的作用，前提是要求土地市场化很高、资本市场化程度高。恰恰在这一点上，集体所有制下的中国土地的市场化很低。因此提高地价收不到反映灵敏的效果。

　　在信贷方面，资本市场的货币化同样很低。加上长期计划经济下形成的不合理的政金关系、政银关系，使政府与银行利益绑在一起。所以提高利率，只可能对民营经济产生影响，但地方政府对这一信号没有任何反应。

　　因此，要实行改革，土地应该实现货币化和可交易化。过去中国政府提出土地承包三十年不变的政策，还应该通过法律来保障。现在农村土地实行集体所有制，土地的代理权在乡镇政府，少数人掌握着实际代理权，打着集体所有的名义进行不合法交易。在现在的宪法体制下，土地归国家所有。可以将土地的长期使用权，作为法定的形式固定到农户，而且要把这种长期使用权货币化、市场化，允许规范地进行交易，杜绝地方政府再随便征用。

　　农村土地制度的改革是最尖端的改革问题，然而如果能够做到，在地价低下的落后地区用基本货币保障替换现有很低水平的土地保障，在地价较高的发达地区用规范的保险项目替换现在极不规范的土地经营权转让收益，土地管理制度的改革并不那么困难。（大公报记者蒋兆勇、马浩亮）

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