郑秉文：国际化趋势中的高教公平问题

　　2004年英国学界和舆论界举国进行了一场空前的大辩论：从2006年开始，所有大学将取消国家统一学费收费标准，彻底改革贷款制度等，从而在根本上撼动二战后英国福利制度的最后一个支柱，为此赞成派和反对派进行了激烈的争论。在美国，州立大学的改革也是风起云涌，纷纷要求摆脱公立的地位，要求授予“企业地位”和自由收费的权利。英美大学改革的目的从根本上讲，一是为了在激烈的国际高等教育竞争环境下提高本国的竞争力，二是为了摆脱财政窘境以弥补大学经费的不足，三是为了更大范围地实现高等教育的社会公平性。

　　我国从1990年代中期开始高等教育的改革，事实上走上了一条产业化的不归路。不管主观上承认与否，其积极效果是提高了效率，即在人均GDP刚刚跨入1000美元时就实现了19％的毛入学率，其消极效果是导致了社会不公或称“高教不公”，直接影响了社会和谐。

　　2004年11月我到英国做了一个月的访问学者，详细考察其高教改革过程，访问了深深卷入大辩论的重要公共经济学家。结合自己的研究和观察，笔者以为，从正在进行的英美大学收费改革之中，我们恰恰可以获得解决目前国内“高教不公”的新思路。

　　分析英美高教收费改革

　　英国改革

　　自二战后英国宣布建立福利国家以来，高等教育作为福利制度的一个重要组成部分，一直由中央政府直接控制，学费标准定价始终没有放权。即使1979年撒切尔夫人上台，对许多福利制度进行大刀阔斧的改革，也始终没有触动高等教育体制。最近的一次改革在1998年，但学费定价和招生名额等还是由中央政府决定。之所以2004年的改革被认为是一次彻底的改革，是因为它最终下放了这两个权力，旨在彻底解决大学的财务窘境和资金来源问题。

　　英国大学几乎都是公立大学，其资金主要有三个渠道：一是政府拨贷款，二是学费收入，三是外部资源。所谓外部资源包括海外学生学费、项目咨询收入、社会培训与短期课程、社会筹资、校友捐款和校园零售收入等六项。战后初期，政府拨款是大学预算的主要来源，构成了其大部分比例。但是，随着大学支出的不断扩大，这个比例逐渐“颠倒”过来：国家财政投入占其比例越来越小，“外部资源”份额越来越大。尤其是近20多年来，虽然政府对高校投入的绝对数在不断扩大，但高校的预算却与日俱增，来自政府的经费杯水车薪。以Warwick大学为例：1979～1980年度预算是2000万英镑，2000～2001年度预算为1.745亿英镑，增加了七八倍，但政府拨款在预算比例中却从60％下降到了27％，本国学生学费收入比例从20％下降到8％，海外学生学费比例从2％上升到7％，研究咨询收入占15％，“其他收入”从3％激增至43％。“其他收入”显然意味着从社会筹资。

　　英国公立大学主要依靠社会筹资和化缘，否则就难以为继下去，这已是一个公开的秘密、是一个既成事实、是一个政府无力阻拦的大趋势。在这个事实与趋势面前，英国政府所给予的，只能是放松管制、下放权力，除此以外别无它途。其实，沉重的经济负担早已迫使许多高校学费定价在某些领域大门洞开，例如半职读书的学生、研究生和海外学生的学费等。

　　英国2004教育改革除了扩大高校资金来源渠道、提高在全球的高教竞争力之外，还立足于解决社会公正问题。穷人和富人的消费能力是不一样的，需求也是不一样的。实行差别费率可以更好的适应不同群体和不同层次的社会需求，能适应不同消费能力的社会各个阶层，这才是真正的社会公平，而不是相反；
并且，只有这样，对国家、对校方、对学生本人、对学生家庭、对纳税人几方面都是有利的。给穷人以选择的权利，这是体现公平的一个重要体现形式，是真正意义上的公平，因为这样可以促进高等教育参与率。高等教育的融资问题是个悖论：财政转移将会导致一种约束，有潜力的学生没有选择学校的权利。公共财政教育经费越少(如美国)，外部供给方的约束就越少。

　　英国高教改革撼动了福利国家的最后一个支柱，触动了福利制度的核心，引起了社会舆论轩然大波，社会各阶层纷纷加入讨论，各种观点充斥媒体。在2004年这场社会大讨论中，改革派的观点显然占了上风，系统论述和赞成改革的文章铺天盖地，远远多于反对派的言论。后者势单力薄，几乎没有大块的理论文章，媒体声音比较弱。

　　美国改革

　　在英伦三岛全国上下激烈讨论的时候，大西洋彼岸美国的改革正如火如荼，风起云涌。

　　众所周知，美国私立大学比任何一个国家都要发达，其中好多在世界排名中都名列前茅。但是，在这些世界最优秀的一流大学中也有一些公立大学，并且公立大学在美国社会中扮演着非常重要的角色，在高等教育中承担不可替代的主力军作用和重要的社会责任。全美在校大学生共计1800万人，其中公立大学学生占80％。有许多公立大学被誉为是美国高等教育皇冠上的明珠，被看作是美国的旗舰大学，如宾夕法尼亚州立大学、科罗拉多大学等。

　　许多公立旗舰大学的资金来源中，州政府的财政拨款比例已经变得越来越小，社会筹资比例越来越大，大约占其一半以上。例如，迈阿密大学预算中州财政资金仅占其全部资金来源的15％，宾夕法尼亚州立大学仅占12％，科罗拉多大学更少，只有9％。再例如，弗吉尼亚大学自1825年托马斯·杰弗逊创立以来一直是美国公立大学的一面旗帜，但最近几年来州财政拨款比例一直在萎缩，2004年度在其17亿美元的预算中只提供8％，而20年之前这个数字是28％。于是，对于许多旗舰公立大学来说，在名义上他们还是公立的，但事实上相当一部分大学越来越依赖于学费收入和社会上的各种资助，在财政上越来越“私有”了。宾夕法尼亚州立大学校长格拉汉·斯帕尼感叹道：“我们越来越像私立大学了。”

　　一般来说，公立大学的学费成本比私立大学低得多，例如2004年为5132美元，而私立大学则高达20082美元。但即使这样，州财政已经感到力不从心。对公立大学来说，所谓“社会筹资”意味着提高学费，因为他们没有别的更好办法，只能把眼睛盯在了学生身上。据统计，2003年私立大学学费提高了6％，公立大学提高了10.5％，2004年公立大学学费提高了11％，美国教育学会(ACE)说，2003和2004年公立大学学费成本提高了13％以上。几年来，大学学费的上涨速度一直高于通货膨胀，几乎是通胀率的三倍。2004年总统大选中克里就曾指责布什说，在布什任内4年里，大学学费平均提高了35％，平均上涨了1207美元。而在过去的十几年里，美国高校学费提高了90％，大约翻了一番。

　　大部分州立法对公立大学提高学费的上限标准是控制的，公立大学要提高学费标准必须要先获得州政府的批准，否则就不得随意提高学费标准。于是，越来越多的大学要求给予自由。各公立大学希望“松绑”获得“企业地位”，其目的在于自由定价和提高学费，以满足经费之不足。所谓“企业地位”，其政策含义是，州政府对其管辖的公立大学完全脱离州立机构的管理模式，从州政府的管理名单中分离出来。在整个2004年，美国公立大学获得“企业地位”的私有化浪潮一浪高过一浪：2004年6月，科罗拉多大学校长伊丽莎白·霍夫曼宣布，经过多年的游说，他们终于赢得了“企业地位”，校方在提高学费和管理方面获得了更多的自主权；
2004年7月，北达科他州给予了其11所州立大学更多的灵活性，允许其在学费标准和日常管理更大的自主权，在其他方面校方也可以自主决定和设立目标；
2004年10月，俄亥俄州的迈阿密大学被批准成为该州第一个可以提高收费的旗舰公立大学，其具体含义是，俄亥俄州的学生可以得到至少10000美元的奖学金，而对所有的外州学生的学费提高到19642美元。2004年提出要求获得“企业地位”的大学，还包括弗吉尼亚的三所旗舰公立大学——弗吉尼亚大学、威廉＆玛丽学院、弗吉尼亚理工学院，他们联合向州议会申请“特许权”，要求自定学费、自我经营，声称应该得到像哈佛大学、普林斯顿大学等其他私立大学那样的“自由空间”，成为“特许大学”，要求将之从州立法中解放出来。

　　美国大学改革引起的争论远没有英国尖锐和激烈。总的来看，赞成改革的声音远高于反对的声音。一些早在前几年就已获得“企业地位”的公立大学现身说法，在舆论上获得了比较广泛的支持。

　　在理论界，国际化趋势改变大学教育的属性的看法，因初等教育和高等教育而不同。就初等教育而言争议不大，学界几乎都认为它是一种公共物品；
但对高等教育的看法却一直存在争议。有人将之看作是公共物品，认为应由国家免费提供，也有人认为是准公共物品，认为国家的任务是提供条件，收益人应当付费购买。在这场长达几十年的争论中，1970－1980年代以来的高等教育国际化浪潮导致事实上的高等教育越来越被当作商品来对待。可以说，高等教育的国际化趋势，是促使学界和各国政府对高等教育性质的看法发生转变的一个重要原因。

　　战后的一段时期内，发达国家对发展中国家的留学生免收学费。但自1970年代后期以来，他们开始要求外国留学生交纳学费，日益将留学生教育看成是一种“产业”。英国1988年公布《教育改革法》时采取了多项改革措施，例如下放权力，扩大学校办学自主权，试图理顺政府与高校的行政关系，划清彼此间的职责，对留学生开始收费。澳大利亚1979年开始规定，留学生须缴纳培养成本的三分之一，1998年通过的《高等教育经费法》更从立法上规定缴纳全额培养成本，1996年澳政府的教育创汇收入达30亿澳元。而美国早就把留学生教育当作国际贸易来看待，有资料说，早在1994年仅留学生一项对美国的经济贡献就超过100亿美元(含生活消费)。

　　现在的趋势是，越来越多的发达国家和发展中国家认为，高等教育是一种产业，是可以“出口”的一个商品，以实现其弥补经费不足和达到宣扬其文化价值观的双重目的。换言之，经济全球化越来越将高等教育变成为一种可以在全球范围流动的特殊消费商品。巴尔在与笔者聊天时便经常将之作为一个主要事实。就是这位经济学家，几年前在教育改革问题上，还曾是欧洲经济学界的一个坚强的左派。在许多公共经济学的教科书中，在谈到教育时一个引人关注的趋势是，最近几年出版的书越来越倾向于将初等教育与高等教育分离开来讨论。一个最为典型的案例就是巴尔教授的《福利国家经济学》，在其1987年、1993年和1998年版中，它们始终是合而为一在第13章里，但在2004年第四版时已将之拆分为第13和14章。

　　高教公平新思维

　　我国高教改革历程的本质：产业化

　　衡量一个国家高等教育中“商业化”因素的多寡有很多指标，但有两组数据是必不可少的：一组数据是在社会总投入中各级财政的投入比例。统计显示，2002年我国教育总投入达5480亿元，其中各级财政预算内教育拨款总数达3114亿元，即占总投入的57％。另一组数据是家庭教育的支出占家庭收入的高低。改革前的1988年为2.42％，改革的第一年1989年为2.74％，而到2000年则高达4200元，即占城镇居民人均年收入5854元的72％和农村居民人均年收入2210元的190％。

　　上述数据显示，不管我们口头上如何否认我国高等教育的产业化政策、理论上如何论证产业化的诸多弊端，但事实上十几年来我们就是沿着产业化的路径走过来的。承认也罢，不承认也罢，这是一个勿庸置疑的事实。我们已经踏上了一条不归路。

　　我们为什么会走上这样一条事实上已经“产业化”的道路？可能有种种原因。但是我们不能忽视一个基本原因，那就是社会需求，这是一个根本原因。这个规律就如同初等教育的“择校费”一样，在巨大的市场面前行政手段显得苍白无力、防不胜防。这个规律就是价值规律的作用。也就是说，高等教育作为一种服务消费品是有市场的，价值规律是发挥调节作用的，经济杠杆是起作用的；
高等教育具有相当的产业属性，而不仅仅是单纯的福利型消费品，不是纯粹的公共物品，而是可以进行交换的商品，是一种人力资源投入的资本品。一旦政策稍微有所松动，这种交换就势必发生，且一发不可收拾，这就是踏上产业化道路的最根本原因。当然也有其他原因，如财政投入不足等。但所有这些都占次要的地位、发挥次要的作用。

　　当前教育产业化的正负效应

　　就正面效应来说，(点击此处阅读下一页)

　　教育产业化的一个最大成就是扩大了毛入学率。2000年以来，中国高等教育毛入学率以每年平均两个百分点的速度增长，从2000年的11％增至2004年的19％；
2004年全国普通高校共录取新生420万人，比上年增加近40万；
全国各级各类高等教育在校生总数超过2000万，总规模超过美国，跃居世界第一。国民接受高等教育的机会在短短6年内翻了两番，这是一个伟大的历史性的成就，是我国高教史上前所未有的。

　　19％毛入学率之所以是一个伟大的成就，是因为15％被普遍认为是个门槛，它标志着我国跨入了“大众化”教育的行列。OECD(经济合作与发展组织)国家都已进入大众化教育的门槛，与他们相比，19％是微不足道的。但是我们要知道，在OECD国家中，超过50％毛入学率的国家有8个，他们的人均GDP是都是几万美元；
超过35％毛入学率的国家人均GDP也都在1.7万美元以上。换言之，所有跨入“大众化”门槛的国家人均GDP都在10445美元以上，是我国的10倍。即使毛入学率低于15％的国家，平均GDP也都是1389美元；
而我国才刚刚登上1000美元这个台阶。毛入学率是衡量一个国家高等教育公平性的一个重要指标，虽然不是惟一的指标。19％这个数据告诉人们，在人均1000美元这个台阶上我国就实现了“大众化”，这是需要付出多么巨大的努力和巨大的代价啊。

　　所谓巨大的努力，是指我国连年增加投入、幅度很大。不可否认，近几年来国家不断增加投入是我国高教取得如此成就的重要原因之一。这十年来，与几乎所有其他的行业相比，我国教育条件有了极大的改善，教师职工的待遇有了极大的提高。一个公认的事实是：大学教师已经成为一个好职业，几乎成为毕业生求之不得的好职业。

　　所谓巨大的代价，是指在5400亿的投入中，几乎将近一半来自于家庭的贡献，他们付出了巨大的代价，作出了巨大的贡献。我国从1989年高等教育改革开始实行收费制度，当年每学年学费是190元，是当时全国城镇居民平均收入1376元的14％；
1994年实行并轨试点工作；
1995年大学收费出现“井喷”。到目前为止，大学学费一般在5000元到1万多元之间不等，比起1989年增加了25－50倍，而城镇居民人均年收入只增长了4倍，实际增长仅为2.3倍(价格因素)。大学学费的涨幅几乎10倍于居民收入的增长，这几乎已经成为众所周知的数据。据测算，加上生活费和其他学杂费开支，供养一个大学生的费用占居民年收入的50％左右。据广州这个富庶城市的一次民调显示，仅有7.5％的人可以接受每年5000元以上的大学收费标准，71.6％的人认为大学收费太高。随着分配不公的日益突出，“高等教育不公”已经成为最为引人关注的社会问题之一。穷人读不起大学的各种消息充斥报章，成为影响社会稳定的一个潜在危机。

　　 什么是“高教不公”？　

　　“高教不公”，具体来说就是指贫困子弟交不起学费。

　　我国的基尼系数2003年已高达到0.461。这个数据说明社会两极分化已经到了非常严重的地步；
而高校收费增长过快已成为生活困难家庭的沉重负担。新华社2001年1月发布的对北京14所高校的调查显示，贫困生占25％。“贫困”的概念主要来自于社会两极分化，而“贫困”的事实是相对的，主要表现在以下一个方面：首先是城乡差距——据推算，2004年我国城镇居民可支配收入应该是8000元左右，而农村仅不到3000元，相差几乎是两倍。其次是行业差距——个别行业的收入是全国人均收入的几百倍。再其次是城市之间的差距——2004年北京人均可支配收入为1.56万元，而沈阳是8100元，他们几乎相差一倍。

　　面对这样一种收入差距和贫困状况，假定高校(仅以北京中等水平的高校为例)的“第二本科”的收费在5000元以上，“第三本科”1万元以上，那么再加上生活费等支出，即使收费最低的高校对于贫困阶层来说也意味着每年支出在万元以上，这个数据已经大大超过了我国人均收入水平。最近有新闻说，以前有因病致贫的现象，而现在出现了因上大学致贫的说法。

　　重要的是，家庭受教育程度与收入成正相关。北京最近的一个调查结果表明，2004年北京收入最低的为未上过学的群体，他们的年人均可支配收入为9050元。收入最高的为研究生群体，人均可支配收入为23568元。并且他们之间的收入差距正在拉大，由2003年的2.1:1上升到2004年的2.6:1。这项调查告诉人们，许多贫困家庭由于没有受到高等教育的家庭背景原因而交不起学费，而由于上不起大学又反过来决定了他这个未来“户主”的家庭背景，从而形成了“锁定”循环。这就是“高教不公”。

　　 英美大学收费改革的启示

　　对于造成目前这种“高教不公”的原因，社会上颇有非议，见仁见智。有人说，这种“卖考分”的行为是行政主管部门监管不力、惩治手段软弱造成的，从而导致“钱学交易”；
有人说，由于没有建立起规范的收费政策和“三管齐下”的预防乱收费的长效机制，从而产生了“钱权交易”；
还有的人认为，是教育部门和高校行为扭曲，从而导致恶性竞争，使大学生成为牺牲品；
还有一种说法认为，大学“培养成本”一直是一笔糊涂账，谁也说不清，至今也没有一个权威的算法，这是导致收费混乱的重要原因，等等。总之，舆论界的主流观点认为乱收费的根子在于行政管理不力。于是，就有电视台对违规收费的高校予以曝光；
于是行政管理部门就不得不加强干预，屡屡颁发文件，层层堵漏把关。但行政手段还是堵不住的，这是世人皆知的公开秘密，只能形成一轮又一轮的博弈。

　　英美大学收费改革的趋势给人们以改革思路的新启发：我们能否对这个传统思维定势进行改革？也就是说，大胆引入市场手段、以代替行政管理的办法。

　　我们认为，导致当前“高教不公”的根本原因不在于行政管理手段软弱，恰恰相反，而是行政干预过多了。具体说来，高校之间的收费没有拉开距离，导致名牌高校收费不高、一般高校收费不低。相对于贫困子弟来说，无论是名牌高校还是一般高校，都交不起钱，经济负担都很沉重。这是公共教育资源误置与社会教育资源误置的结果。所谓公共资源误置，是指国家财政对名牌大学网开一面，加大投入力度，其负面效应即对那些交不起学费的家庭来说是不公平的。所谓社会资源误置，是指名牌大学与一般大学的收费差距拉不开，等于是浪费，等于是由于行政手段的原因而导致市场上名牌产品与普通产品的价格没有拉开，不利于优胜劣汰。

　　改革的总体思路似乎有两条：第一，国家财政对所有大学的财政转移水平基本一致，保一个“底”，或应该对一般大学稍有倾斜；
第二，所有大学的收费标准基本全部放开，国家只规定一个指导上限，采取备案制，收费定价几乎完全由市场决定，不同知名度的高校和不同专业的“价格”由“市场供需”来调节决定。

　　这样的改革思路将带来两个重要变化：

　　第一，可以进一步扩大毛入学率，促进“高教公平”。这是因为，几个放开以后市场规律必将导致一般大学的收费标准直线下降，下降到该大学的教学质量与其知名度相对应的某个供需均衡点上，于是不同知名度、教育不同质量的大学必然会产生不同的收费标准。这样，对于那些地方“差”的大学，其定价标准就大致应该是略高于财政拨款以上的某个点，而著名大学就会远远高于那个点。于是，大学之间的收费标准和幅度就会拉开，像频谱仪那样形成一个梯次，有很多档次。任何不同收入水平的家庭几乎都能找到与其交费能力相对应的大学，只要考分上线，不同收入水平的贫困学生就都有能力交得起学费，上得起大学。

　　但是，这很可能受到传统公平概念的质疑：成绩好但家庭贫困的学生有被拒之名牌大学门外之嫌，是一种不公平。但换个思路来看，从总体上看毛入学率却必将得以扩大，贫困家庭的经济负担得到解决，他们至少不会因为上学而致贫，这就是真正的公平；
这不是高教歧视，而是事实上的公平。其实，名牌大学何尝不想要好学生，提高自己的科研水准和社会美誉度。好学生有，但交不起学费怎么办？学校自己就会想办法设立奖学金招揽，这是顺水推舟的事情。

　　第二，现在财政资助的结果在每个大学之间几乎都差不多：一半靠财政，一半靠“预算外收入”。不管是名牌大学还是一般大学，表面上采取了重点扶持，但事实上等于是“撒胡椒盐”的办法。但放开收费以后，名牌大学的收费水平必将大幅度提高，其大部分资金来源主要靠市场，比如60％－90％的来源靠收费；
而一般大学可能正好相反，60％－90％的来源靠财政。这样不仅没有增加国家各级财政的负担(比如在总体财政投入不变的情况下，对名牌大学和一般大学都采取按人头拨款的“公平”办法)，而且一般大学等于是变相得到了公共财政的倾斜，而名牌大学也等于变相受到了社会资源的倾斜。物有所值和趋之若鹜的名牌大学将会得到足够的学费收入，从而社会资源得到最优配置，从而促进教育资源的最优配置。

　　总之，国家设定收费上限，大学收费自由定价，名牌大学主要靠收费，一般大学主要靠财政和少部分的收费，这样就会完全解决当前所谓“乱收费”、“卖考分”等行政手段难以解决的弊端，实现真正的高等教育公平性。当前所谓乱收费问题光靠行政命令是根本无法根除的，解决“高教不公”只能靠引入市场价格机制的办法。大学收费改革在全世界各国正处于尝试阶段，这是一个难题。我国正处于经济转型的关键时期，应积极跟踪其改革动向，探索高教收费的改革途径。（南方周末）

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