陈子明：“全国一盘棋”与“国民待遇”

　　教育经济学与教育社会学的研究已经充分表明：通过教育投资改善人力资源的素质，是提高整个社会生产力的最佳途径；
同时，教育也是使个人与家庭有机会提升社会地位，促进社会阶层的流动性，增加社会公平程度的主要手段。

　　然而，中国现实的状况却是教育机会与教育资源分配的不平等更甚于社会财富与经济收入的不平等。这样的教育体制不仅没有起到雪中送炭的作用，反而成为“马太效应”的倍增器。在美国，教育的公平性获得了权利法案以及公车接送、教育贷款等一系列制度化的保障，以至出现了所谓的“逆向种族主义”（譬如考试成绩差的黑人可以比考试成绩好的白人优先录取等）。但在当代中国，社会不公正却渗透到教育系统的血液中，成为见怪不怪的常规。在全国范围内，北京的高考录取分数线比其他省份要低上百分，北京考生的录取机会比其他省份考生多好几倍；
在一个地级市的范围内，市区的中专录取分数线也比郊区和辖县低几十分，城市考生的录取机会比农村考生多好几倍。最富裕省份与最贫困省份之间小学预算内生均事业费相差十倍，最繁荣的城市与最偏远的乡村这种差距更超过百倍。1993年，北京的人均国民生产总值是安徽的4.68倍，小学预算内生均事业费是安徽的8.77倍。而且，越是低收入地区，学生家庭负担的义务教育成本比重越大。上海的人均收入全国最高，而其中小学生家长承担的学杂费只占教育经费总额的0.16%，山西孝义县农民个人承担的办学费用，却要占到义务教育经费总额的三分之二以上。

　　针对这种现状，各界人士纷纷呼吁增加农村和西部地区的教育投入，通过教育脱贫，通过教育缩小城乡差距与地区差距。但是，有两个问题是人们不能回避的：首先，谁来投入教育经费？其次，投入的教育经费能否有效利用，发挥其应有的作用？

　　在1990年代，国家教委积极推行义务教育“达标”活动，要求各地农村学校改建新建合乎标准的校舍，但是中央政府只定任务不出钱，下面举例说明其实际效果。为了实现“达标”任务，安徽临泉县迎仙镇中学自1995年至1999年累计负债近200万元，扣除主要由镇政府承担的三幢教学楼款项，剩下的都是学校内欠债，大都是从社会上借来的高利贷。由于还不起欠债，中学校长成为法庭的常客。迎仙镇中学原有学生1870多人，现在只有1100多人，流失了700多。在临泉县于寨镇高庄小学，只看到空荡荡的教学楼孤伶伶地矗立着，教室的门上不是上了锁，就是用铁条死死钉起来。教学楼1999年就已建成，总投资40万元，由于资金不到位，工程款随之拖欠成债务。施工队小老板的对策很直接：封门。安徽太和县财政局局长尚卫东介绍，仅教育“达标”一项，1996年一年全县就建了200多幢教学楼。全县乡镇因教育达标升级活动共举债9800多万元，占全县总负债的44.7％。据安徽省教育厅提供的情况，由于同样的原因，全省农村教育目前负债约20亿元，债务人多数为乡镇政府和学校，少量为村民委员会。但不管债务人是谁，最后的压力都落到了学校头上，而学校无力承担，只能再转嫁给学生家长。于是，国家教委的“好政策”，在基层农村收到的效果却是加剧了乡镇政府债务和农民负担。而且，有了合格的校舍并不意味就能有合格的教育，城市教育出来的师范生不肯到农村教学，现有的农村教师又大量流失，光有漂亮的教室又有什么用呢？

　　一方面是农村教育资源的极度紧缺，另一方面是城市优质教育资源的浪费、闲置和逐渐萎缩。以北京为例，2000至2001学年有小学2169所，2001至2002学年有小学1960所，一年之间就减少了209所。按照北京市教委的规划，到2005年，北京市的小学将由现在的1960所进一步减少到1500所左右。据西城区教委有关负责人介绍，西城区原有小学100多所，到2005年要撤并到54所，中学也将撤并三分之一左右。据北京市统计局统计公报提供的数字，全市年人口出生数量已经从1980年代的14—15万人，高峰时18—19万人，下降到1990年代以后的年10万人以下。从1992年起，北京的新生人口数基本保持在每年7万人左右。大部分地区在2000年前后，小学在校生人数减少30％，预计小学入学人数减少的状况要持续到2010年左右。2002年西城区全区小学一年级的入学人数只有3000多人。城市小学生源萎缩，导致教师严重超编。北京市某区58所小学教师超编，占小学总数的98％，而且，超编人数每年以10％的速度递增。1950年代规定每位教师每周18节课，现在不少学校教师每周还不足8节课。为解决教师普遍超编，一些教师无课可教，无事可做，人浮于事，内耗增加的问题，各学校想了很多办法，例如，校内挖潜、转岗分流、提前退休、减少临时工、送教师在岗进修、到居委会挂职锻炼，鼓励支持城市教师到农村或老少边穷地区支教或跨市县、跨地区调剂等，但仍面临教师富余有增无减的趋势。

　　有些人可能会想，既然农村教育资源短缺，城市教育资源富裕，把后者富裕的资源转给前者，不就两全其美了吗。事实上，由于两方面的原因，现在很难实现这种教育资源的转移。首先，教育是一个复杂的社会系统工程，不能只考虑数量问题、资金问题，还要考虑质量问题、文化问题。现在每年在美国接受大学以上教育的外国留学生有几十万人，美国为此付出了几十亿美元的教育经费；
如果美国政府把同等数量的教育经费拨付给留学生所在国政府，能不能培养出同等质量的学士、硕士和博士呢？让我们再设想一下，把北京、上海的教师动员到甘肃、贵州农村后，能不能发挥和原来相同的教学水准呢？很可能在花费了一大笔动员、搬迁和安置费用后，许多大活人还是会脚底抹油，最终离开教育界，离开边远地区。在教育问题上“全国一盘棋”，不仅要考虑到教育资源的合理配置，而且要考虑到这些资源的有效利用。目前在缩小地区间经济差距问题上的做法是两条腿走路，一条腿是鼓励东部地区向西部地区投资，一条腿是允许西部地区的劳动力到东部地区打工，从实际效果来看，后一条腿的作用要更大一些。在缩小城乡和地区间教育差距的问题上同样要实行两条腿走路的办法，一方面要扩大对农村和西部地区的教育投入，一方面要允许农村和西部地区的生源流动到城市和东部地区来接受教育。而影响教育资源在全国范围内合理配置和教育对象在全国范围内合理流动的主要障碍，是教育资源在各级政府间的分配结构。

　　在当前“分级办学”的教育财政制度下，中央政府财政预算内教育经费的绝大多数都投向了高等教育。1992年的资金分配情况，当年的预算内经费总额为70.11亿元，其中投向高等教育的资金为63.76亿元，占90.9%；
而包括高中在内的中学和小学所得到的金额只有0.24亿元，仅占0.3%.这种过分偏向高等教育的做法至1990年代有增无减，高等教育所占份额到1999年高达94.6%，而中小学所占的份额依然不足0.4%.根据历年度的《中国教育经费统计年鉴》所提供的资料，中央政府每年投入义务教育的预算内资金从来没有超过1亿元。而这些有限的金额也只是对“中央属”中小学的投入，至于一般意义上的“义务教育经费”，原本不在中央政府财政预算的视野之内。另据国务院发展研究中心的调查，自实施义务教育以来，在农村义务教育资金的投资比例中，中央政府负担的部分仅为2%，省和地区（包括地级市）的负担部分合计起来也只有11%，县和县级市的负担为9%，而乡镇则负担了全部的78%.在地方政府掌握绝大部分教育经费的格局下，它们没有责任也没有义务考虑“全国一盘棋”的问题。北京市的生源下降了，教育支出也随之减少，市政府自然会把这部分节省下来的开支转用于市政建设，多建几座立交桥，多修几条高速路，它绝不会考虑如何把这笔经费用于中西部省份的教育事业。

　　当前，受教育权在国际上已被作为一项基本人权受到保护。《世界人权宣言》规定，人人都有受教育的权利；
教育应当免费，至少在初级和基本阶段应如此；
初级教育应属义务教育，技术和职业教育应普遍设立，高等教育应根据成绩而对一切人平等开放。为保障教育机会的平等，《经济、社会、文化权利国际公约》进一步强调中等和高等教育应逐渐做到免费。该公约还特别强调个人或团体设立和管理教育机构的自由不受国家的干涉。人人都有接受义务教育的权利，应被理解为基本上平等的义务教育的权利。在欧美国家，平等接受义务教育的权利已超出了国民的范畴，同样适用没有国民身份乃至没有长期居留权的外国人；
但是在中国，还远远没有在义务教育方面树立平等的“国民待遇”的观念。根据吕绍青、张守礼等人2000年6月针对有学龄子女的打工者所做的调查，打工者子女在北京的比例为31.7%，大多数仍然留在家乡，主要的原因是子女无法在北京接受义务教育。初步估计，北京的流动儿童群体总数在15万人左右，其中学龄儿童大约有10万人左右。其入学率只有12.5%，也就是说，87.5%的流动儿童是被排斥在学校的校门之外。吕绍青、张守礼等人在北京共寻访到114所民办的打工子弟学校，在其中就学的学生总数为10694名（数据截止于1999年4月）。然而根据北京市教育部门的规定，这些打工子弟学校都面临着被取缔的命运。如果北京的公立中小学能够向打工者子弟全面开放，那么潜在的生源就不少于30万人，也就根本不会出现城市优质教育资源闲置和萎缩的问题。但是，现在的城市教育管理部门在观念上和体制上都还不能适应这种新形势的挑战。

　　本着“受教育权是基本人权”和“国民待遇”的理念，“全国一盘棋”地解决城乡教育资源的合理配置与有效利用问题，笔者认为最好的办法是实行“教育券”（或者叫“学券”）制度。

　　据周其仁介绍，“学券制（school vouchers ）”最早是弗里德曼在1950年代提出来的。何谓“学券制”？这要从政府办教育的现代化潮流讲起。在这潮流下，政府用纳税人的钱办学，免除教育的私人负担。因为“免费”，结果不但大大刺激起对教育的需求，且在全球风扫私立学制。当今除了美国等少数国家公、私学校并立，多数国家都是公立学校占绝对地位。就是在美国，私立学校与免费的公立学校竞争，也只有在“高端”市场上才容易站住脚。公立学校成为世界潮流的主要原因，是巨额财政补贴的介入。但是，公学体制一统天下排斥了正常的竞争压力，搞教育的吃大锅饭、端铁饭碗，结果花费不少而教育质量不高。张五常阐释弗氏学券制时，曾把学校比之于酒家。他问道：要是顾客没有选择的权利，酒家的菜式能好吗？世上少有政府规定人们到哪一家饭馆吃饭，但差不多所有政府都规定孩子们到哪里上学、学什么、怎样学、由谁来教。教育服务真正的“顾客”——学生及其家长——没有选择权，这样学校的“菜式”，还会怎么样？弗里德曼建议政府把资助公立学校的款项，全部以“学券”形式发给有学龄孩子的家长。家长们手持学券，在众多的公、私学校之间自由选择。选中了，就拿学券付学费，而被选中的学校凭收到的学券到政府兑换教育经费。“学券”只能用于教育开支，保证社会用于教育的投资不被移为其他消费。

　　在美国实行“学券制”，主要涉及公立学校和教会学校以及其他私立学校的关系，因此可以在州或地方自治体的范围内实行，现在美国确有少数地方已经实行了这种制度。小布什领导的共和党曾经想把“学券制”写入国会法案，用联邦预算来诱导和支持州政府和地方政府推行，但因受公立学校教师工会和民主党的反对而没有成功。在中国，实行教育券的主要宗旨是缩小城乡和地区间的教育差距，因此必须在全国范围内实行才能达到目的。

　　首先，应当改变教育经费中各级政府开支的比重，扩大中央政府在教育经费支出中的责任。1947年元月1日公布的《中华民国宪法》第164条规定，教育、科学、文化之经费，在中央不得少于其预算总额15%；
而在1998年大陆的国家预算安排中，文教科卫（多一项卫生）事业费占中央财政总支出的比重为3.59%.提高中央政府财政的教育经费支出，并不需要增加多少税收，只需改变各级政府的财政支出结构。中央财政支出中教育费比重提高后，主要不是用于“中央属”教育机构，而是用于转移支付，平衡城乡与地区间教育经费支出的人均指标。

　　其次，在全国范围内计算出政府为单个学生所花的平均费用，用证券形式发给每一个接受义务教育学生的家长。家长可以自行选择在城市还是农村、东部还是西部、公立还是民办学校上学。所有的学校均凭分数录取，不问户口和居住情况。实行彻底的免费义务教育，学生只需缴纳教育券就可以入学。

　　最后，学校凭教育券与政府结算，按人头领取教育经费；
地方政府凭教育券与中央政府结算，按人头领取中央政府的教育补助金。

　　实行教育券制度，除了体现“受教育权是基本人权”和“国民待遇”平等的当代人权准则，还有一系列的实际效果。第一，是有效保护、利用和进一步发展城市中现有的优质教育资源，扭转城市教育资源大量闲置和流失的趋势。第二，是减轻农民负担，减少不必要的教育投资损失。现在，农村教育经费主要靠乡镇筹措，乡镇财政的大头是教育经费支出，而这些经费主要取之于农民。实行由中央财政支撑的教育券制度，可以大幅度地减轻乡镇财政与农民的负担。以“积极发展小城镇”的方式推行中国城市化，很容易导致因小城镇逐渐衰败而造成不必要的浪费，在农村教育的基础建设投资方面已经出现这方面的苗头。教育券制度鼓励学生“一步到位”，直接接受城市中的优质教育，减少过渡性的教育基建投资。第三，是推动城市化进程。现在许多农民不敢进城打工或者不能在城市中长期留下来，子女教育方面的顾虑是一个主要的原因。实行教育券制度后，已经进入城市打工者可以把他们留在农村的子女（占子女总数三分之二）接到身边读书，尚未进城打工者将会增加到城市“闯世界”的底气。第四，是使“市民化”进程同步甚至超前于“城市就业化”。现在，由于大部分进城打工者子女不能在城市学校就读，增加了“第二代移民”融入城市社会的困难，使他们很容易沦为城市中的“边缘人”。实行教育券制度后，进城读书的农民子女可以寄宿在亲戚家或住校，先学习做“城里人”，再在城市中谋职就业，从而加快从农民到市民的转化。

　　北京社会经济科学研究所网站版权所有2004

　　E-mail：editor@bjsjs.net

相关热词搜索：国民 待遇 全国 陈子明