【核安全峰会:寻求应对核恐怖主义威胁的共同行动】核安全峰会

　　世界瞩目的首届核安全峰会，历时两天，于2010年4月13日在美国华盛顿闭幕。包括中国国家主席胡锦涛在内的47个国家的领导人或代表，以及联合国、国际原子能机构和欧盟等国际和地区组织负责人出席了这次会议。与会各国代表签署了《华盛顿核安全峰会公报》和《华盛顿核安全峰会工作计划》，不仅就全球范围内加强核安全和应对核恐怖主义威胁达成了广泛共识，而且表达了与会各国为维护和强化国际核不扩散体制共同行动的意愿。但是，当前国际核扩散形势日趋复杂而严峻，维护核安全依然面临诸多挑战，这需要世界各国以持续有效的国际合作和共同行动落实业已达成的共识。同时，国际社会也期待美国，作为这次会议的发起者和拥有世界上最大核武库的国家，以负责任的国家行动承担起应尽的责任和义务。
　　
　　历史回顾：从防止核战争到维护核安全，国际社会曾付出不懈的努力
　　
　　核安全是全人类的共同安全。维护核安全，从本质上讲，是指防止由于核武器、核材料、核技术的扩散和不当使用及意外事故给人类造成的损失和伤害。
　　从20世纪初叶开始，为研究和开发原子核能的巨大资源，无数科学家进行了艰辛而卓有成效的探索。然而，核能的开发并未首先造福于人类，而是首先和直接用于取得战争胜利的目的。第二次世界大战结束前夕，美国将刚刚拥有的两颗原子弹投向了日本的广岛和长崎，原子弹以其空前巨大的毁伤力瞬间就将两座城市夷为平地并使10万余人顷刻丧生。原子弹加速了日本战时内阁的彻底垮台，也以它所造成的万千平民惨死致伤的空前悲剧震惊了世界。
　　面对如此巨大杀伤性武器的威胁，半个多世纪以来，国际社会争取禁止发展和使用、进而裁减直至彻底销毁核武器的努力就从来没有停止过。1946年1月24日，刚刚成立不久的联合国在伦敦召开了第一届联大一次会议，大会通过的第一号决议的主题就是谋求消除和限制原子武器和其他大规模杀伤性武器，并确保把原子能完全用于和平之目的。与此同时，联合国成立了原子能委员会，以行使对原子能进行国际管制的职权。
　　时隔不久，人类社会就陷入了长达近半个世纪的冷战。为争夺全球霸权，美国和苏联两个超级大国在激烈的军备竞赛中各自建立了足以毁灭整个人类若干次的庞大核武库。另一方面，美苏所形成的“相互确保摧毁”的核态势又在很大程度上制约着核战争的发生。在整个冷战时期，遍及全球的反核(战争)和平运动此起彼伏，要求超级大国停止核军备竞赛和防止核战争。
　　1968年6月，联合国大通过《不扩散核武器条约》，对核国家作了严格限定，即1967年1月1日以前制造并爆炸核武器或其他核装置的国家为核国家。因此，国际社会公认的核国家只有美国、苏联、英国、法国和中国。条约要求核国家保证不直接或间接把核武器转让给非核国家，并承诺最终销毁核武器；与此对应，则要求无核国家保证不寻求发展核武器。
　　冷战结束后，在国际社会的共同努力下，国际防扩散事业取得了一系列新进展。首先是《不扩散核武器条约》的无限期延长。1995年4月，在该条约有效期将到之际，经过联合国大会参会的178个国家审议一致同意将该条约无限期延长。截至目前，除印度、巴基斯坦和以色列及加入又于2002年退出该条约的朝鲜之外，世界上已有189个国家签署了这一条约。这一条约已经成为国际社会所公认的核不扩散体制的基石。随后，第50届联合国大会于1996年9月通过了《全面禁止核试验条约》。该条约规定在全球范围内裁减核武器，以求实现在严格和有效的国际监督下全面彻底核裁军的最终目标。该条约是阻止核武器纵向和横向扩散的栅栏，已成为国际核不扩散体系的基本构件。与此同时，在国际社会的努力下，乌克兰、白俄罗斯与哈萨克斯坦三国于1996年11月前分别将本国境内的战略核弹头全部运至俄罗斯销毁，完成了曾令世界担忧的独联体三国的无核化进程。
　　
　　峰会成果：为应对日趋严重的核恐怖威胁，明确了共同行动的方向和任务
　　
　　然而，上述这一好的形势并未像人们期待的那样向前发展，而是在90年代后期骤然发生逆转，核安全形势日趋复杂和严峻。在南亚，1998年5月间，印度和巴基斯坦先后进行了连续核爆炸，国际社会所担忧的南亚次大陆出现核军备对峙这一危局已成现实，特别是印巴两国至今仍处于国际防扩散体制之外。在东亚，朝鲜半岛核危机不断升级，朝鲜于2006年10月和2009年5月先后进行了两次核试验，而且拒绝接受联合国安理会作出的要求其放弃核选择的决议。在中东，伊朗依然坚持其铀浓缩计划，声称世界必须接受“核伊朗”。有分析认为，不断恶化的地区核态势极有可能在上述地区甚至全球造成获取核武器的连锁反应。
　　更为严重的是，近些年来，不断被披露的涉及多个国家和地区的国际地下核交易表明，恐怖组织和其他非国家实体获取核技术与核武器的风险正在日益增大，而现有的国际法律和出口管制方面的强制措施已经不足以阻止核技术、核材料扩散的趋势。分析认为，担心受到报复可以遏止核国家使用核武器的企图，而没有领土和人民需要维护的恐怖组织一旦掌握了核武器，那将是人类的灾难。
　　因此，如何更加有效地管控核材料和核设施，防止核恐怖主义，就成为本次华盛顿核安全峰会的主题。峰会为与会各方搭建了一个协调立场、寻求共同行动方向和目标的平台，并取得了积极的成果。
　　第一，对核恐怖主义已成为国际安全最具挑战性的威胁达成共识。尽管每个国家所感受的核恐怖主义威胁程度有所不同，而且目前尚未发现有恐怖组织已经获取了核材料，但是，恐怖分子和跨国犯罪组织获取、非法贩运核材料，甚至制造核恐怖事件的风险已越来越大。据国际原子能机构透露，从1993年开始，该机构掌握的核走私事件就有800余起。面对这一严峻形势，与会各方就核恐怖主义威胁、各国和国际社会的应对措施，以及强化国际原子能机构在全球核安全领域的作用等问题分别阐述了各自的主张，一致认为，核恐怖主义已不只是对个别国家的威胁，而且是一个全球性的威胁，是对国际安全最具挑战性的威胁。中国同样面临着核恐怖主义的威胁，希望并积极倡导通过更加紧密的国际合作来打造一个和平稳定的国际安全环境作为峰会达成的重要成果和指导性文件，《核安全峰会公报》指出，强有力的核安全措施是防止恐怖分子、犯罪分子及其他非授权行为者获取核材料的最有效途径；呼吁国际社会采取强有力的安全措施，防止恐怖分子、犯罪分子及其他非授权行为者获取核材料，以确保在未来4年内所有易流失核材料的安全。
　　第二，对国家责任和国际行为作出了规定、根据与会各方达成的共识，作为峰会达成的另一个重要成果和指导性文件，《核安全峰会工作计划》明确规定了国家责任和国际行为，包括在相关国际组织框架下的合作；呼吁和要求各国根据各自的国际义务，对维护各自核材料的储存、使用、运输和处理等各个方面的有效安全，以及对防止非 国家行为者获取、恶意使用此类材料所需的信息或技术负起根本责任；规定各国必须建立健全各自国家核安全立法和监管框架。为了使核安全行动更有效果，与会各方支持将经过修改的《核材料实物保护公约》和《制止核恐怖主义行为国际公约》等国际核安全文件的目标作为全球核安全体系的基本要素，支持国际原子能机构在国际核安全框架中发挥至关重要的作用，鼓励各国通过双边和多边机制在核探测、分析鉴定、执法和新技术开发等相关领域分享信息。
　　第三，多个国家承诺消除高浓缩铀或削减武器级钚与会期间，一些国家政府作出的单方承诺和达成的具有实质意义的双边和多边协议更为引人注目。会议召开的当天，乌克兰总统亚努科维奇就郑重承诺将在2012年前清除境内的所有高浓缩铀，并从2010年开始加快清除工作的步伐。第二天，墨西哥、美国、加拿大三国达成协议，墨西哥将把高浓缩铀改为低浓缩铀，这将使墨西哥境内不再存放高浓缩铀。对此，墨西哥总统卡尔德龙表示，在国际原子能机构的监督下，此举将大大降低核材料遭非法贩运的危险。随后，加拿大总理哈珀宣布，准备将取自美国的高浓缩铀运回美国，以免落入极端分子手中。当天下午，作为世界上两个最大的核国家，美国和俄罗斯继不久前达成裁减核武器协议后，又签署了削减武器级钚的协议，同意分别将34吨武器级钚转化为民用核反应堆所需燃料，而据国际原子能机构估计，34吨钚足以制造4000枚核武器。
　　第四，中国的立场和主张受到了与会各方的高度关注和积极评价。中国国家主席胡锦涛在峰会上发表了题为《携手应对核安全挑战共同促进和平与发展》的讲话，对维护全球核安全提出了5点主张，即：切实履行核安全的国家承诺和责任；切实巩固现有核安全国际法框架；切实加强核安全国际合作；切实帮助发展中国家提高核安全能力；切实处理好核安全与和平利用核能的关系。中国一贯主张全面禁止和彻底销毁核武器，坚定奉行自卫防御的核战略，始终恪守在任何时候和任何情况下不首先使用核武器的原则，明确承诺无条件不对无核武器国家和无核武器地区使用或威胁使用核武器。中国坚决反对核武器扩散，积极支持加强国际核安全努力，坚定支持各国平等享有和平利用核能权利。在核安全问题上，中国始终站在道德高地，与国际社会一道努力应对核恐怖主义威胁，向世界展示了一个积极和负责任大国的国际形象，得到了国际社会尤其是发展中国家的赞扬和信任。
　　
　　任重路险：维护世界核安全依然面临诸多挑战，需要世界各国持续有效的合作
　　
　　会议虽然取得了积极的成果，但也暴露出各国在采取共同行动中仍存在利益分歧。应对日趋复杂而严峻的世界核安全形势，以持续有效的国际合作维护全球核安全的斗争依然任重而路险。
　　首先，各国不同的安全利益和安全诉求制约着有效持久的国际合作。核安全与核裁军、核不扩散及和平利用核能等问题密切关联，处于不同国际和地区安全环境中的国家有着不同的安全顾忌，在如何维护核安全上有着不尽相同的政策取向，这些在核安全峰会上都有明显的反映。如峰会虽然取得了积极的成果，但在一些预定议题如停止伊朗浓缩铀计划和南亚核对峙问题上，由于各国仍存在分歧，难以取得实质性进展。此外，峰会达成的两个指导性文件《核安全峰会公报》和《核安全峰会工作计划》也缺乏必要的约束力，仅仅依靠各国的“自愿”合作意向，难以采取有效的共同行动来维护全球核安全。从这个意义上讲，此次核安全峰会只是为今后全球核安全保障搭建了一个行动平台，依托这个平台，如何继续强化国际合作，向前推进维护核安全事业，还需真正找到一个共同行动的稳固支点。
　　其次，国际防扩散体制自身存在着重大缺陷。这突出表现在作为国际防扩散体制主要支柱的NPT条约缺乏约束力和操作性：该条约虽然对世界上的核国家与无核国家作出了界定并对核与无核国家的责任和义务作出了规定，但是条约对核国家规定的义务笼统和模糊，难以有效约束核国家的核武器发展，如果核大国不以实际行动履行自己的义务，条约本身又怎样能以令人信服的法律和道义理由去阻止别的缔约国的核选择呢?此外，该条约对无核国家的义务虽然作了明确规定，但却没有规定强制执行的措施。如果一个无核缔约国以和平利用核能的名义秘密发展核武器技术，在无确凿证据的情况下，条约无权限制，而一旦这个无核缔约国获取了核武器之后即宣布退出条约，条约更是束手无策。更为重要的是，该条约没有规定核查的措施，虽然国际原子能组织目前担负着为条约所规定的对无核国家和平利用核能进行核查的任务。但实践证明，国际原子能组织不但难以完成监测和发现无核国家秘密发展核武器的任务，更难以发现恐怖主义组织和非国家实体获取核技术、核材料的秘密行动，以及地下网络组织的非法核交易。
　　最后，也许是最重要的，是美国的核霸权政策。奥巴马总统上任后，提出了实现“无核武器世界”的目标，在新发布的核态势报告中对美国核政策作出了若干调整，并在峰会召开前与俄罗斯签署了大幅裁减核武库的新条约。对此，国际社会普遍给予了积极的评价。但是，美国仍然没有放弃其核霸权政策，这主要表现在四个方面：一是执意坚持首先使用核武器的核威慑政策，这是造成一些国家核恐惧与一些地区核扩散的主要根源；二是继续坚持发展和部署导弹防御系统，这将破坏核大国战略稳定的基石，从而埋下核竞争的隐患；三是至今仍拒不批准《全面禁止核试验条约》，成为该条约早日生效的主要阻碍；四是在防核扩散政策上执行双重标准，对一些国家如朝鲜、伊朗和伊拉克等国采取制裁、封锁和军事打击的政策，而对另一些国家如印度、以色列等国则采取默许、甚至是庇护的政策，这显然为国际社会的有效合作设置了障碍。因此，国际社会要求美国践行已作出的承诺，同时也期待美国，以负责任的国家行动，为维护世界核安全，真正担负起一个拥有最大核武库国家应尽的责任和义务。

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