【奥巴马政府国家安全战略的新调整】 如何认识奥巴马政府外交政策的调整

　　冷战后美国国家安全战略经历了三次大的转型,从老布什政府的“世界新秩序”构想,到克林顿政府的“塑造―反应―准备”战略构想,再到布什政府的“先发制人”战略。当前,巨大的战争资源消耗、国际形象的急剧恶化和国际金融危机冲击下的力不从心,使得美国亟须调整国家安全战略。美国新任总统奥巴马上台后,其言论和行动都说明美国的国家安全战略已经呈现转型特征,开始向“理性收缩”和“接触战略”调整,收敛扩张锋芒,注重现实主义、多边主义,遵循软实力制胜和“预防性遏制”原则,通过重塑国际形象,构建“全面接触”的新型国际关系,采取广泛参与解决全球和地区性问题等一系列灵活手段,试图在实力相对下降的情况下,继续维护和扩展国家利益,最终实现“一超独霸”的战略目标。
　　
　　奥巴马政府国家安全战略调整的内容与方向
　　
　　一、从“单边主义”走向“多边主义”。布什政府执政期间,奉行“不能妨碍美国单独行动的自由”的“单边主义”,使美国的国际形象与国际领导能力受到严重损害。奥巴马上台后,则走向“多边主义”,彰显柔性风格,广交“伙伴关系”。奥巴马认为,“美国在21世纪面临的主要问题和威胁无法通过一个国家单独解决,甚至无法通过与传统盟友的合作得到解决,而是必须通过与大多数国家和国际组织的合作来解决。”国务卿希拉里也强调美国将在全球范围内广结伙伴关系,将美国的“伙伴关系”分为四个层次:“一是强化与欧亚传统盟国的关系,此指欧洲与日韩等国;二是深化与有地区性影响的国家的关系,此指印度、印度尼西亚、巴西和埃及等国;三是与两个具有国际影响力的大国,即中、俄结成坦诚而富有建设性的关系;四是有效地利用国际组织。”在这一思想指导下,奥巴马政府试图通过一系列的行动证明其向“多边主义”的回归。首先,修复同伊斯兰世界的关系。奥巴马2009年6月4日在开罗大学发表的演讲中系统阐释“中东新思维”,表示要寻求美国与伊斯兰世界关系的新开端。其次,2009年6月5日,奥巴马访问德法两国,旨在改善“跨大西洋伙伴关系”,弥补单边主义所造成的欧美关系裂痕,同时极力强化与日、韩、澳等国的传统同盟关系。第三,将常驻联合国代表苏珊•赖斯地位提升至内阁级,以彰显对联合国等多边机构的重视,承诺美国将积极参与《联合国气候变化框架公约》,在解决气候变化问题上发挥领导作用。最后,重视发展同中、俄、印等新兴大国的合作关系,在声称印度是天然战略盟友的同时,也提出要加深与中国等新兴大国的伙伴关系,积极与俄罗斯开展削减战略核武器双边合作,试图“开辟国际合作的新纪元”,共同应对“新世纪面临的新挑战”。
　　二、从“以武制胜”走向“以软实力制胜”。布什政府迷信武力,任内连续发动两场战争,鼓吹“美国必须维持无可匹敌的军事实力”,“遏阻任何潜在对手试图赶上或超过美国力量的企图”,成为名副其实的“战争总统”。而奥巴马总统上台伊始就推出“巧实力”外交理念,注重把外交置于武力之上,强调“实力本身并不能保护美国,也不允许美国随心所欲”,“美国的安全来自于事业的公正性、以身作则的示范效应和保持适当谦卑和克制的品性”。奥巴马执政后采取了一系列举措来阐释其“软实力制胜”的理念。首先,奥巴马一上任即宣布关闭关塔纳摩监狱并公布从伊拉克撤军时间表,表示要用“3D”(三个英文词――DIPLOMACY, DEVELOPMENT和DEFENSE,即外交、发展与国防的首字母)一体化运用国家资源为战略目标服务。其次,承诺把对外援助增加一倍,大幅提高对阿富汗和巴基斯坦民众的物资援助,并帮助阿富汗训练国家安全力量。第三,准备组建“美国之声团队”,招募、训练和派出年轻精英,加强与穆斯林国家的交流。一系列举措说明奥巴马政府主张用外援扶持、形象重塑、文化渗透和“硬实力威慑”等手段相结合的“软实力制胜”,或者说硬实力与软实力相结合的“巧实力制胜”。
　　三、从“先发制人”走向“预防性遏制”。以2002年美国《国家安全战略报告》将“先发制人”战略确定为美国对外政策的核心内容为标志,布什政府将“先发制人”第一次提升到国家战略高度。但是,“美国政府用强权去摧毁恐怖主义和邪恶国家,却不能带来更稳定和和平的国际秩序。”因此,奥巴马政府强调“美国将采取一切必要的手段打击恐怖主义,但不会将其扩大化,更不会用来更迭政权” 。首先,对朝鲜、伊朗等国奉行“胡萝卜加大棒”政策,主要工具是经济制裁和外交打压,而不是武力颠覆。第二,对俄罗斯、中国等新兴大国,采取以“预防性遏制”为主的政策,积极接触,软硬兼施,但以“软”的一手为主,积极塑造而不是强行改制。
　　四、从“理想主义”走向“现实主义”。美国国家安全战略的制定一直考虑两个因素:即最大化地追求国家利益和最有效地推行美国式的“价值观”。布什政府国家安全战略将这种理想主义推到了极端,但“美国绝对没有强大到能够不顾抵制而把自己的意愿强加给世界”,所以“这种新帝国的美国政策有可能引起越来越多的抵制和不断上升的成本”。奥巴马政府的国家安全战略认为,“美国真正的力量并非来自武力威胁或财富规模,而是来自理想的持久力量,即民主、自由、机会和不屈的希望”。首先,奥巴马一上台就宣布任命前参议员乔治•米切尔担任中东问题特使,并通过高调出访伊斯兰国家,“提倡接触对话、缓和关系,对伊斯兰世界大放善意,寻求美国与伊斯兰世界关系的新开端”。其次,推行“伊拉克新战略”和“阿富汗―巴基斯坦新战略”,体面而不失利益地从伊拉克战场的泥潭中退出,积极改善与穆斯林世界的关系,调整阿富汗战争目标,由强调“民主”转向突出“安全”,批准国防部向阿富汗增派3万多名士兵的方案,以打击塔利班和“基地”组织。奥巴马政府既通过清除恐怖势力为美国营造良好的国家安全环境,又通过一个稳定的中东来重树美国的国际形象与影响力,试图在立足现实的基础上来实现自由民主等理想主义的目标。
　　
　　奥巴马政府国家安全战略调整的背景与由来
　　
　　一、应对国际经济危机的挑战。发端于美国次贷危机并席卷全球的金融危机,进一步从虚拟经济向实体经济蔓延,不仅严重挫伤了世界经济,也严重削弱了美国的实力和信心。美国《2009年度威胁评估报告》明确将金融危机及其地缘政治影响列为美国“首要安全关切”。而应对经济危机,不仅是美国一国的事,更需要全世界各国的通力合作与精诚团结。布什政府时期的“单边主义”与应对经济危机所需的“多边主义”显然格格不入。因此,走出经济危机,重振美国信心,不仅需要美国调整其国内经济政策,也需要美国对其国家安全战略进行调整。
　　二、应对战争残局的挑战。“负责任地”从伊拉克撤军和打赢阿富汗战争,是奥巴马政府收拾伊拉克战争与阿富汗战争残局的总体战略方针。伊拉克战争不仅使得美国的政治经济实力不断耗损,也使得美国的国际形象日趋受损,更使得其反恐局势进一步恶化。为此,奥巴马强调恐怖主义是美国面临的“严重威胁”,并进而调整了布什政府的战略。
　　三、应对新兴大国崛起的挑战。布什政府一直把打击国际恐怖主义和防范新兴大国的潜在挑战作为其国家安全战略的两条主线。传统的国家安全战略原则使得奥巴马政府同样强调印度这样的关键“民主国家”是有价值的天然战略盟友,要帮助印度成为全球大国,而对中国和俄罗斯则采取两面下注的对冲战略。但美国在实力相对下降,中俄实力日渐增强的必然趋势下,已无法维系以往的“单边”策略,尤其是应对国际经济危机和全球气候变化,解决能源危机、朝核危机和反恐等问题,美国更需要中俄等国的积极参与与合作。
　　
　　奥巴马政府国家安全战略调整的缺陷与前景
　　
　　一、言论多于行动。奥巴马政府执政以来,对国家安全战略的新调整在一定程度上有利于缓解美国面临的战略困境,有利于世界局势的总体稳定,有利于国际合作机制的务实构建。但事实上,奥巴马政府国家安全战略的调整目前依然是较多的“纸上谈兵”,新政策在很多方面的前景还不够明朗,要想成功达到预期目标还需要更多的努力。如伊拉克战场仍然烽火未息,与朝鲜仍未建立稳定平等的对话机制,承诺的对外援助仍未落实,尤其是在中东问题的处理上,尽管奥巴马对伊斯兰世界在言论上大放善意,但却少有实际行动。巴以和谈,奥巴马至今无法改变以色列的强硬态度,美国与伊朗的核心对话也未开展。对此,伊朗方面认定,“行动比言语更重要,美国在中东地区深受憎恶,对其的憎恶感不会因口号而改变,美国需要行动。”一些国际分析家也认为,现在完全判定美国国家安全战略调整的效果尚为时过早,因为其调整并非依赖政策的宣布,而是实际的行动。因此,奥巴马政府的国家安全战略是否能真正调整到与世界各国建立“广泛的伙伴关系”,我们仍需拭目以待。
　　二、掣肘依然存在。美国特有的政治体制决定了其政策制定的摇摆性,而传统意识形态的拘囿也决定了其政策执行的两面性。奥巴马政府国家安全战略的调整也面临阻力。首先,奥巴马政府在实施其战略调整中不断受到共和党、利益集团和媒体等牵制。如关闭古巴关塔那摩监狱的决定,不仅遭到前副总统切尼的强硬反对,而且受到民主党内的广泛质疑,国会参议院更是在5月20日以90票对6票的压倒性表决结果,否决了政府用于关闭关塔那摩监狱的拨款提案。其次,奥巴马政府实施其国家安全战略的调整受到传统意识形态的掣肘。美国尽管需要中俄等国在经济危机、反恐与地区和平等问题上的信任合作与“伙伴关系”,但固有的意识偏见使得奥巴马政府依然对中俄怀有警惕,其政策也是前后矛盾、摇摆不定。一方面与俄罗斯合作削减战略核武器,另一方面支持“北约大门朝所有欧洲民主国家敞开”;一方面既欢迎一个和平崛起的中国,另一方面又时刻遏制这种崛起。
　　三、一超独霸仍是终极目标。布什政府卸任之际出台的2008年《美国国防战略报告》表示“在对外进行反恐战争的同时,除了增加国防预算来大幅度提升自身军事实力外,更要看重软实力的影响力以及加大与盟友间的战略合作,并强调面对中国这样的潜在对手要持以更加谨慎和理性的态度”。这既是布什政府国家安全战略的总结,又是对下任政府国家安全战略的建议。奥巴马政府上台后,其国家安全战略定位保持了对这个报告的政策延续性,将重建美国的国际形象与领导地位,注重手段方式的灵活性与温和性,确保美国的国家利益与国家安全作为其国家安全战略的核心定位。因此,一方面尽管奥巴马政府低调广泛参与解决全球和地区性问题,高调构建全面接触的新型国际关系,缓和与穆斯林世界的关系,主张与新兴大国的接触与建设性合作;另一方面所有这些动作与姿态的背后,绝不是对其“一超独霸”地位的放弃。奥巴马宣称,“在付出数千人生命和数千亿美元的代价之后,很多美国人可能想要着眼于国内,放弃美国在世界上的领导地位,这是一个我们绝对不能犯的错误”。在坚持这一定位的前提下,奥巴马政府的国家安全战略体现出反恐旗帜下的争霸企图,依然“将维护和强化美国‘一超独霸’地位作为最终目标” 。
　　因此,奥巴马政府国家安全战略的新调整,表面上强调传统盟国的合作加深,奉行多边主义的接触战略,采取更多温和与软性的手段,实质上还是为了“减少谋霸成本,获取更多更有利的谋霸国际空间,以便在实力相对下降的情况下,通过‘分担风险’和‘外包责任’,通过榜样和行动来领导世界”。
　　(作者系湖南省社会科学院政治与公共管理研究所副所长、副研究员)
　　(责任编辑:李瑞蔚)

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