联合国会费分摊之争_联合国会费分摊比例

　　2006年12月23日，第61届联合国大会就新的联合国会费比额编制办法通过决议，决定未来3年继续执行2000年制定的联合国会费分摊方法。按照现行比额表计算，中国在2007-2009年的会费比额将由2004-2006年度的2.05%上升2.667%，预计每年缴纳的会费额超过4000万美元，上涨幅度在各国当中位居前列。美国依然是缴纳会费最多的国家，达22%;居第二位的日本则由19.4%下降到16.6%;德国从8.7%略降至8.57%，仍居第三;第四位的英国从6.1%升至6.64%；紧跟其后的是法国，从6%升至6.3%；居其后5位的分别为：意大利5.1%、加拿大2.98%、西班牙2.97%、中国2.67%、墨西哥2.3%;印度从0.42%升至0.45%，俄罗斯也从1.1%增加到1.2%。至此围绕着联合国会费分摊是按“能力支付”还是“责任支付”的争论暂告一个段落。
　　
　　会费的分摊及用途
　　
　　联合国是目前世界上最大的一个非营利性的由世界各主权国家组成的政府间国际组织，拥有192个会员国。联合国肩负着维护世界和平与安全，促进各国经济社会可持续发展，增进国际合作与人权事业发展的重任。联合国要在国际事务中有效地发挥其职责，就必须有一个坚实、可靠及稳定的财政基础，有充足的经费来源。而会员国交纳的会费就是联合国主要的经费和正常预算的来源，用于支付维持联合国机构正常运转所需要的经常性开支，如：联合国工作人员的工资、办公用品及设备的购置与维修、通讯联络、会议服务、文件印刷等。
　　联合国宪章第十七条规定，联合国组织的会费“应由各会员国依照大会分配限额担负之”。各国应缴纳的会费数额由大会根据会费委员会建议批准的比额表确定，主要根据每个国家的国民生产总值、人口以及支付能力等因素予以确定。此外，联合国会费还有最高和最低摊款限额的规定，从1974年开始，最高摊款限额不能超过整个预算的25％，最低不能低于0.001％。联合国大会第五委员会（行政及预算）和会费委员会每三年进行一次核查和调整。实践证明，按会员国的支付能力分摊联合国经费是合理的、行之有效的，为大多数会员国所接受。
　　对会员国拖欠会费的行为，《联合国宪章》第十九条规定，凡拖欠联合国财政款项之会员国，其拖欠数目如等于或超过前两年所应缴纳之数目时，即丧失其在大会投票权。 这对会员国有一定的制约作用，但并不能防止会员国以拒付或拖欠会费，作为向联合国施加压力的政治手段。
　　
　　围绕会费分摊问题的争论
　　
　　对联合国这样一个庞大的、由众多独立主权国家构成的国际组织来说，其财政问题之重要性和复杂性可想而知。经费来源、用途及分摊问题既关系到各国的切身利益，也关系到联合国的生存和发展。因此，制订一个公正、合理的会费分摊办法是各会员国普遍关注的问题。在每隔三年讨论通过新的会费比额编制办法时，不少会员国都会提出了自己的主张，有时争论还相当激烈，但最终都以协商一致的办法得以解决。在2006年讨论联合国2007-2009年会费分摊比额的磋商中，由于个别国家出于政治动机，提出明显违背一贯的按“能力支付”原则分摊会费的主张，引起了在这一问题上空前的争论。
　　比如，美国提出2007-2009年联合国会费分摊比例计算方案，应按照各国货币购买力等值计算出成员国分摊比例。此外，美国还要求调整现有会费分摊22%“封顶”和0.001%“保底”的制度。美国常驻联合国代表博尔顿声称，“要摆脱已经过时的计费方法，而采用大多数当代经济学家认为更好的形式”，即购买力平价方法。据此，美国交纳会费的比例可能进一步减少。日本则主张，修改现有分摊方式，为联合国安理会五大常任理事国设立最低额度限制，即五大常任理事国中每个国家都至少负担会费的3%或者5%，“以确保它们公平反映各成员国的经济状况及其在联合国中的地位与责任”。
　　两国提案计算方法虽不同，但其结果却类似，即保持和减少美、日现有负担份额，增加其他国家分担比例。除了美国之外，俄罗斯、中国、英国和法国负担比例都会增加。同时，按常任理事国至少负担3%计算，欧盟15国所承担会费比例将由目前的36.5%增加到37.8%，而日本负担份额则可因此下降大约5%。
　　美、日的建议带有明显的政治动机，偏离了按“能力支付”的原则，因而遭到了大多数国家反对。中国明确表示不会接受这样的建议。中方支持维持现行会费比额计算方法，主张坚持“能力支付”原则，因为这是联合国成立以来所确定的制定会费分摊办法的基石，是广大会员国达成的普遍共识。俄罗斯代表也表示，日本的建议违反了按“能力支付”原则，俄罗斯无法接受这一建议。南非、巴基斯坦、印度、埃及、芬兰等很多国家代表表示，支持按能力支付原则制定2007-2009年会费分摊比额表。不少发展中国家还强调，反对任何旨在大幅增加发展中国家会费的提案。
　　
　　美国经常以拖欠会费要挟联合国
　　
　　自成立以来，联合国财政一直是捉襟见肘，曾多次出现财政危机，严重影响了联合国作用的发挥。究其原因，除了与联合国开展活动的数量急剧上升，预算大幅增加有关，一些会员国，特别是美国，以种种理由拖欠会费也是重要原因。美国是联合国的最大会费国，承担了联合国22％的会费。另外的缴费大户就是日本和欧盟。联合国在财政方面主要依赖这几个缴费大户。一旦主要大户不交或迟交，就会引发联合国的财政危机。这在联合国历史上已不鲜见。
　　根据联合国关于会员国会费分摊的规定，美国作为世界上最富有的发达国家依其支付能力承担了最大的分摊比额。然而，美国国会于1985年通过了凯撒巴姆修正案和格拉姆―拉德曼预算平衡法案，规定：如果联合国在财政预算问题上不实行加权表决办法，美国将从1986年10月1日起，自行降低应缴的会费比例（从25%减至20%），同时，如果联合国预算超过美国计划减少预算赤字的指标，美国将自动扣除超出部分。美国单方面的行动引发了联合国财政危机，开创了以国内法凌驾于国际法之上的恶劣先例。虽然在大多数会员国的反对下，美国提出的加权表决要求未被接受，但联合国也不得不做出妥协，满足了美国部分要求。
　　从1986年起，美国拖欠的联合国会费逐年增加。不过，在老布什时期及克林顿任职前期，美国拖欠联合国经费问题尚不那么引人注目，也未成为美国政府优先考虑的问题。到90年代中期，共和党控制了美国国会多数之后，针对联合国新一轮的改革，美国开始赤裸裸地以拖欠会费与维和费用为手段，逼迫联合国按其旨意进行改革。1999年9月，共和党参议员赫尔姆斯、伯顿及共和党众议员史密斯联手发难，将美国交纳会费与联合国改革问题相连，宣称联合国的任何改革都应包含减轻美国对联合国承担的财政义务，美国国会通过了赫尔姆斯、伯顿提出的“联合国改革法”。同期美国的联合国经费欠款也相应地直线上升，1995年底为12.5亿美元；1996年底为13亿美元；1997年底达13.1亿美元；1998年底上升至15.5亿美元； 到1999年更高达16亿美元，约为当时其他184个成员国欠款总额的一倍。截至2001年7月底，美国拖欠联合国会费高达23.3亿美元，占所有会员国拖欠会费总额的54％，创历史纪录。
　　2000年12月22日，第55届联大通过55/5号决议，同意从2002年起美国承担的会费比额从25%降为22%，但同时规定，美国必须尽快缴清多年拖欠的会费，否则到2003年底，大会将考虑把美国会费比额恢复原状。当天大会还通过了55/235号决议，对各国分摊的联合国维和经费比额进行调整，美国承担的维和摊款从31%降至27%。
　　“9?11”事件发生后，美国急于要同联合国及各成员国改善关系，以换取国际社会对美国政府打击恐怖主义行动的全力支持。在美国政府要求下，国会众议院不得不重新考虑拖欠联合国会费的问题。2001年9月24日，众议院一致同意向联合国补交5.82亿美元会费。2002年2月美国参议院通过一项决议，敦促美国政府立即偿还拖欠联合国的5.82亿美元会费。
　　但美国仍未放弃以会费作为主要手段，影响联合国改革方向。美国共和党参议院国际关系委员会主席亨利?海德在2005年6月提出了一项“2005年联合国改革法案”，要求联合国依照美国的要求进行改革，否则将删减对联合国缴纳的会费。
　　
　　会费之争实际是政治问题
　　
　　一些会员国，特别是会费大国拖欠甚至拒付会费，并不是因为本国财政困难，而是出于政治考虑，或国内党派斗争的原因。其实，联合国的开支看似庞大，但与一些大国的财政支出相比实在是少得可怜。而且，会费大国多交费并不吃亏。美、日等会费大国都曾积极缴纳会费并从联合国采购和服务中获利。
　　从联合国成立的最初20多年，当美国能够维持其在联合国的优势地位时，对联合国财政基本上持支持态度，除按时缴纳会费和维和摊款外，还认购了1亿美元的联合国公债并提供了数量可观的自愿捐款。然而，随着上世纪70年代初美国在联合国内指挥棒的失灵，美国转而倚仗其联合国经费最大分摊国身份，采取拖欠和拒交会费与维和费用的办法，一再要挟联合国，试图以此重新获得其在联合国组织内的绝对主导权。至于近年来美国在会费问题上的新举动，一些联合国问题专家就表示，美国更改会费分摊原则的提案，除了想减少自己的负担，也是对联合国改革特别是安理会的改革未能朝美国希望的方向取得实质性进展表示不满，企图借此向联合国其他常任理事国施加压力，“提醒其他国家注意美国在联合国的重要作用”。
　　日本争取成为联合国安理会常任理事国的企图失败之前，在各种国际场合都反复强调自己所承担的联合国会费数额巨大，以此来表明自己应该承担更多的“国际政治责任”的正当性。而在2005年 “争常”失败之后，日本正式提出它应减少联合国会费数额，理由是日本将在今后要求承担与“成员国的地位和责任”相应的会费，并提出修改联合国会费分摊办法的具体建议。日本所谓“常任理事国的特殊地位也应是计算会费分摊比例的要素”实际上并无新意，它只是日本从另一个方面将“会费”与“入常”联系到一起。显然，这种说法不具有正当性，也未能得到其他国家认可。
　　联合国官员曾多次公开反对日本单方要求削减会费的做法，认为此举不利于联合国改革，也不利于各成员国的和睦相处。针对日本要求修改会费承担比例一事，联合国秘书长安南就曾公开表示，希望日本将这一问题与加入安理会常任理事国一事分开讨论。安南指出，对联合国所做的贡献和常任理事国这一地位之间“并无直接联系”。
　　中国作为安理会常任理事国，一贯认真履行自己应尽的职责，每年都及时足额缴清会费，同时，还承担了在维和经费分摊上的额外财政义务。中国缴纳的会费比额已从2000年以前的0.995%上升到2001-2003年的1.54%，继而上涨到2004-2006年的2.053％，仅仅4年时间增长幅度达107%。从2007年起，中国缴纳的会费比例更高达2.667%。今后中国的会费比额还将随着中国经济发展及人均生活水平的提高而继续上涨。
　　支付能力原则是联合国成立以来所确定的制定会费分摊办法的基石，是广大会员国的普遍共识，并曾多次载入大会有关决议。任何改变都必须取得联合国会员国协商一致同意，而不能凭借少数大国施加政治经济压力强行解决，只有这样才有利于联合国的正常运转。可以预见，随着各国经济发展的变化，各国分担的会费比额仍会有所变化。分摊比额如何更准确地反映会员国各自的支付能力，值得进一步探讨和研究，围绕这一问题的争论也难以避免。
　　（本文责任编辑：刘万镇）

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