税制改革 [回眸２００３：税制改革进行时]

　　岁末年终，从国家税务总局传来消息：2003年前10个月，我国税收收入达 17132亿元，同比增长20．7％，全年税收任务超额完成已成定局。 　　透过增长数字，我们似乎更应对税收领域和税制改革过去一年里的成败得失，进行一番认真冷静的回顾与思索。
　　
　　税法修订：迫在眉睫
　　
　　2003年，新一届人大并没有将税法修订列入这一年的工作日程。
　　中国的税收立法权主要集中在全国人大及其常委会。不过，迄今已经设立的27个税种中，经人大立法并以法律形式颁布的税收法规只有2个，即个人所得税法、外商投资企业和外资企业所得税法。其余税种的法律依据，以国务院的条例形式颁布的有2个，以国务院暂行条例形式颁布的有19个，另外4个以规定、暂行规定或部门文件的形式公布。
　　显而易见，目前包括税收在内的整个财税领域法律还很不完善，一些重要的基本法律尚未出台，日常工作主要依靠众多行政法规和法规性文件。比如中国每年增值税、消费税、营业税三大税种收入占税收总收入的50％以上，但至今依据执行的是1993年12月31日国务院颁布的暂行条例。
　　宪政制度下的改革，一般是遵从“先立法、后改革”的游戏规则。而在中国人世过渡期渐临结束之时，对相关税法进行修订、完善尤其显得时不我待。
　　有消息表明，十届全国人大常委会立法规划共包括76件法律草案，本届内审议且必须完成的草案有59件，涉及财政税收方面的有《企业所得税法》(统一适用各类企业)、《预算法》修订和《个人所得税法》修订；研究起草、成熟时安排审议的法律草案17件，涉及财税的有《税收基本法》和《财政转移支付法》。这次的税法修订工作将在明年全面展开。
　　毋庸置疑，税制改革涉及多项税种法律法规的修订和重新起草，而来自各个不同利益集团之间的博弈势必加大交易成本。因此，可以想像的是，这将是漫长的“一审再审”的修订过程。
　　
　　农业特产税试点：雄关漫道
　　
　　转型期中国，显著的“本土化”特征就是：二元经济结构下市场化与工业化并存的双重转型。与这种典型的城乡二元经济相对应，现行税制是城乡二元税制，亦即城市和农村实行两套不同的税制。
　　农民同城市居民一样，在购买商品时要负担增值税和消费税，除此还要单独缴纳不作任何扣除的农业税和种类繁多的各种收费。而为了公平税负，减轻农民负担，促进“三农”问题的逐步解决，在农村税费改革的基础上，逐年下调比例，最终完全取消农业税，进而统一城乡税制就成为题中应有之义。
　　就在2003年2月初，我们注意到，国家税务总局提出，要积极推进农业税收的税制改革和征管改革，建设公平合理的农业税制。4个月后的6月3日，财政部、国家税务总局发布《关于2003年农村税费改革试点地区农业特产税有关问题的通知》，要求实施农村税费改革试点的地区按照国务院统一部署，逐步取消农业特产税。
　　客观地讲，这些改革试点与政策举措都是在朝着“减轻农民负担，增加农民收入，创造条件逐步实现城乡统一税制”的方向探索和努力。但是，在当前基层政权组织不进行相应变革的情况下，试图求得农村税费改革的“单兵推进”，似乎只能算作“一厢情愿”。因为，任何农业税费的变动、取消都意味着基层政府官员的预期可支配收入的减少，势必遭到极力反对，基层政府对农民收费出现反弹的“倒逼机制”由此而形成。
　　从这个意义上来说，农业特产税逐步取消，还仅仅只是城乡税制统一进程中的第一步。
　　
　　个税起征点调整：呼声迭起
　　
　　国人从来没像今天这样关注个人所得税的改革动向，而与其说当前人们关心个税起征点的问题，还不如讲，方方面面都在密切注视我国居民收入分配差距拉大的现象。
　　近年来，税收领域里一个不争的事实是，个人所得税呈现出快速增长态势。 2002年，我国个税收入达到1211．07亿元，比上年增长21．6％，占全部税收收入的比重上升为7．1％。从1994年分税制改革至今，我国个人所得税收人平均每年增幅高达47．5％，年均增收118亿元，是同期增长最快的税种。
　　在个税收入高增长的同时，其分项目构成情况也发生了相应变化。有关资料表明，截至2000年底，我国个人所得税收人中来自工薪所得占42.86％，利息、股息、红利所得占28．7％，个体工商户的生产经营所得占20.12％。这三个项目的收入占个人所得税总收入的91．68％，而其他所得项目的收入只占总收入的8.32％。
　　众所周知，在整个税收体系中，个人所得税无疑应当在提供公共产品和调节社会成员收入分配方面起到应有作用。然而，与此不相适应的是，当前执行的800元的个人所得税起征点是1980年定下的，20余年未变，已经使得个人所得税征税对象由少数高收入阶层扩大到大多数工薪阶层与城市居民。目前个人所得税收人中来自工薪所得已经占据了大头。显而易见，800元的个税起征点明显偏低，亟需调整。
　　正因此，2003年6月，一份由财政部财政科学研究所课题组公布的名为《我国居民收入分配状况及财税调节政策》的研究报告一出台，便引起各方关注和决策层的重视。尽管包括改革现行的个人所得税税制、适度提高个人所得税起征点、同时对中等收入阶层采取低税率政策等只是报告提出的政策建议之一部分，但报告内容披露后仍然引起了较大反响，这使本来就已非常敏感的个人所得税税制改革再度成为人们议论的焦点和热门。
　　无独有偶，2003年10月22日，商务部在对2004年我国经济增长和社会消费品零售总额增长进行趋势预测的基础上，同样也提出了取消征收利息税，提高个人收入所得税免征额等多项建议。
　　其实不管怎样，个人所得税能否确保公平并不仅仅在于起征点单纯的数字升降，这个制度更需要科学的指标体系，只有这样才能保证它能适应变化，使个人所得税真正发挥出应有的作用。所以，在市场取向改革向纵深推进的今天，从怎样才能有利于经济协调发展、社会和谐进步的角度来考虑个人所得税的完善和合理调整问题，也就成为一种逻辑必然。
　　
　　出口退税改革：冰峰方显
　　
　　20世纪80年代中期，我国开始实行出口退税政策，1994年税制改革以后，出口退税率大幅提高，出口退税成为我国影响出口的最重要的一种补贴制度。此后为应对亚洲金融危机对我国出口带来的巨大冲击，从1998年开始，政府分次分批分产品提高了出口退税率。
　　通常来讲，一国对出口产品实行退税是国际通行做法，符合WTO规则要求。出口退税政策的实施，对增强我国出口产品的国际竞争力，扩大出口，增加就业，保持国际收支平衡，促进国民经济持续快速健康发展发挥了重要作用。
　　然而，最近几年中国出口增长很快，以至于财政所安排的退税资金和实际需求往往有很大差距，此类问题几乎年年发生。据统计，2002年底，中国累计出口退税欠款高达2477亿元，而2003年这一数字将突破3000亿，极有可能达到3400亿左右。如滚雪球般越积越多的退税欠款，给中央财政带来了越来越大的还款压力。不难看出，目前情形是，出口增长越快，中央财政负担越重，出口退税欠账的积压情况也愈加严重。如此滚动下去，退税的缺口势必逐年上升。 在这种现实背景下，2003年10月13日，国务院发布了关于改革现行出口退税机制的决定。改革的重点是对出口退税率进行结构性调整，建立中央财政和地方财政共同负担出口退税增量的新机制。至此，曾经引起普遍关注和猜测的出口退税改革方案尘埃落定。
　　出口退税率的普遍下调无疑将缓解财政的退税压力，而且会直接导致出口增长的下降进而减少贸易顺差，这将有助于缓解人民币升值压力。但与此同时也会对外贸企业的出口产生或多或少的影响，由此引发的一个弦外之音便是外贸体制的改革。
　　显然，尽管出口退税改革方案已经出台，但是围绕此项改革所产生的相关问题的研究才刚刚开始。从这个意义上讲，巨额的出口退税欠账只是“冰峰方露一角”。
　　
　　新一轮税制改革：序幕拉开
　　
　　不久前结束的中共十六届三中全会公布的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中，对财税改革作出了如下描述；分步实施税收制度改革；统一各类企业税收制度，增值税由生产型改为消费型，将设备投资纳入增值税抵扣范围：改进个人所得税，实行综合和分类相结合的个人所得税制。
　　而就在2003年11月15―16日举办的“2003中国财税论坛”上，来自政府部门的官员、科研机构的专家、高等院校的学者达成了一个重要共识：中国新一轮税制改革的时机已经成熟。
　　自1994年至今，从政府的调控目标到纳税人的身份等诸多环境因素，都发生了根本性变化，现行税制的调节功能越来越显露出其局限性、被动性。根据历史经验，大约每经过10年，中国的税制就要经历一次大调整，此前的几次重大税制改革分别发生在1953年、1963年、1973年、1983年和1994年。有学者认为：实际上，从2003下半年出口退税改革开始，中国新一轮税制改革便拉开了序幕――可以肯定地说，以结构性调整为特征的新一轮税制改革已经正式启动，它将与公共财政框架体系构建紧密结合起来进行，同时还要与政府职能转变、财政体制安排以及现代企业制度创新相协调、匹配。

相关热词搜索：税制 回眸 改革 回眸２００３：税制改革进行时 税制改革进行时 2003年税制改革