【政府信息著作权授权的新路径】 著作权法全文

　　[摘要]通过对我国政府网站著作权管理现状的调查，分析当前我国政府信息著作权授权存在的问题。在此基础上，对“开放内容授权”模式的内涵和特点进行阐述，分析政府信息著作权授出适用该模式的制度优势。在借鉴英国实践经验的基础上，提出我国政府信息资源开发中著作权管理的开放策略。
　　[关键词]政府信息　开放内容　知识共享许可
　　[分类号]G253
　　
　　过去几十年来，政府信息。资源开发已经成为世界各国政府的重要议题之一。尤其是美国和欧盟，相继制定了各自的政府信息资源开发战略，成为该领域的领导者。这些公共信息政策的制定和实践不仅增加了政府的透明度，提高了政府的办事效率，还形成了巨大的政府信息消费市场，在政治、经济和社会层面都获得了成功。
　　政府信息资源开发利用的过程中，值得思考的是政府信息享有著作权是否会造成信息市场发展的一项障碍。因为政府享有著作权的同时限制了私有企业对信息市场开发的潜力，也有可能形成市场的垄断…；但另一方面，如果采取过于简单的方式将所有政府信息置于公共领域，可能会导致公共和国家资产被私有部门不当利用，不能给承担信息创造成本的政府或纳税人带来任何好处。
　　为了使公众能更广泛地获取和再利用政府信息，必然涉及政府如何进行信息权利管理，如何行使著作权的问题。本文试图通过分析我国政府信息著作权管理的现状和问题，借鉴最新的“开放内容”著作权授权模式及其在英国的应用和实践，为我国政府信息资源开发中的著作权管理提出一点建议。
　　
　　1　政府信息著作权的法律依据
　　
　　本文所探讨的政府信息是指排除了根据我国法律规定不适用著作权法，尚在著作权保护期内的政府信息。根据我国《著作权法》第5条规定：“本法不适用于：(一)法律、法规，国家机关的决议、决定、命令和其
　　①对“政府信息”内涵的界定，本文拟采用较为广义的概念本文所指的“政府信息”是指由公共部门基于公共事务职能而产生的信息。信息的制作者包括政府雇员、基于合同或受政府委托的非政府组织以及由公共财政支持的公共事业组织。政府信息的内容包括了法律法规、政策文件、政府报告、气象信息、科学研究数据库、统计数据、空间地理信息以及其他以“公共目的”所生产的信息。这一内涵与目前国际上广泛使用的“公共部门信息”(PSI)这一概念相衔接。《欧洲公共部门信息获IRNN，利用指令》、OECD2008年《网络经济的未来首尔宣言》和OECD委员会《加强获取和有效利用公共部门信息的建议》都采用了“公共部门信息”这一概念。采用广义的解释，有助于比较和借鉴国外的经验做法，同时也符合政府信息更广泛获取和利用的旨意。他具有立法、行政、司法性质的文件，及其官方正式译文”。从该条规定来看，除了上述不属于著作权法保护范围内的政府信息外，其他政府信息并未被排除政府著作权。政府著作权的管理也是针对此类政府信息而言。在少量的关于政府著作权的司法审判实践中，也可以观察到，法院承认政府可以拥有著作权，如2007年广州市中级人民法院将广州标志“五羊雕塑”的著作权判给了广州市政府，确认了政府拥有著作权的合法性。因此，从法律规定和司法实践来看，我国承认大量的政府信息是受我国版权法保护的。
　　此外，我国政府近年来颁布施行的一系列旨在推动政府信息资源开发利用的《关于加强信息资源开发利用工作的若干意见》、《关于加强信息资源开发利用工作任务分工的通知》、《2006―2020年国家信息化发展战略》等全国性的规范中也提出了“完善知识产权保护制度”的要求。
　　
　　2　我国政府信息著作权管理现状
　　
　　2.1我国政府网站信息著作权授权状况调查
　　笔者于2010年12月期间对中央政府及其各部门和机构的官方网站进行了一次网上调查，范围包括中央政府、国务院组成部门、国务院直属特设机构、国务院直属机构、国务院办事机构、国务院直属事业单位和国务院部委管理的国家局等共87家单位。其中，有83家政府机构建立了官方网站，占总数的95％；这些机构中，在网站的首页标明版权声明的共有72家，占总数的近87％；余下11家网站没有版权声明。在72家标明版权声明的网站中，38家只简单标注了“版权所有”或“All Rights Reserved”。13家标注了“版权所有，未经许可不得转载”、“未经本网书面授权，请勿转载、摘编或建立镜像，否则视为侵权”等简单的禁止性声明。在剩下的21家网站中，虽然版权声明的条款有所增加，但内容却五花八门，各不相同：①在著作权的归属方面，有些声明属于该网站，有些则声明属于该网站所属的政府机构；②在著作权许可方面，有些表示再利用政府信息必须获得“书面授权”，有些禁止任何“商业性的使用”，有些禁止建立“镜像”或设置“商业性链接”等。
　　
　　2.2我国政府网站信息著作权管理存在的问题分析
　　2.2.1著作权声明过于简单　受调查的政府网站中，46％的政府网站其著作权声明仅为简单的“版权所有”或“保留所有权利”，没有对著作权行使的进一步说明。政府作为著作权所有人没有放弃任何著作权。这种“保留所有权利”的声明并不表示政府对其著作权的重视，而恰恰反映出一些政府部门缺乏著作权意识，无法在实践中通过著作权管理实现政府信息的开发利用。
　　2.2.2使用者开发利用政府信息的权利难以保障凡是刊载版权声明的政府网站都持“保留所有权利”的态度，几乎所有的网站都表示未经授权，公众不得对政府信息进行复制、传播、开发利用。因此，使用者想要再利用政府信息，必须直接向相关机构进行申请。目前尚无法律规定政府必须对使用者的再利用申请作出回应。在政府垄断信息的情况下，很难保证其履行相应的义务，或者对同一类申请者采取不同对待，使用者开发利用政府信息的权利难以得到保障。
　　2.2.3普通使用者的权利范围不明　受调查的政府网站的版权声明，绝大多数对普通使用者著作权“合理使用”的范围没有表述或表述得非常随意，普通使用者难以辨别哪些政府信息的使用属于法律许可的“合理使用”的范围，哪些超出了“合理使用”的范围，这也增加了使用者的负担。
　　2.2.4申请再利用政府信息缺乏明确的程序　使用者如想要再利用政府信息，在简单的版权声明中，无法获得有关申请政府信息再利用的程序性信息。对申请人的资格审查、取得授权的途径和方式，比如向谁申请授权、如何获得授权等内容在调查的政府网站版权声明中也很少见。
　　2.2.5政府信息的自然垄断特征导致普遍采用排他性授权，信息市场难以培育　根据受调查网站的著作权声明可知，目前政府禁止公众和企业在未获得政府书面授权的情况下，自由免费地进行政府信息的开发利用。实践中，政府信息著作权的授予通常采取排他性授权，获得授权的往往是有政府背景或与政府关系密切的少数企业或机构。政府信息被视为政府垄断的 某种资源，其开发利用的权力仍保留在政府控制的极小范围之内。这导致了我国政府信息市场开发远远滞后于欧美发达国家，难以实现其巨大的经济价值。
　　
　　3　政府信息著作权管理适用“开放内容授权”模式
　　
　　3.1“开放内容授权”的内涵
　　“开放内容授权”是在著作权人保留著作权的基础上，慷慨地允许他人获取和使用其作品，行使包括复制、出版、传播等在内的排他性权利。任何人只要遵照授权条款的规定，就可以使用该作品，无须另行取得著作权人的同意。“开放内容授权”是与传统的“保留所有权利”和“完全放弃著作权”相对应的新型著作权授权模式。
　　3.1.1“开放内容授权”与“保留所有权利”　“保留所有权利”是以限制他人使用受著作权保护的作品的方式实现其权利。著作权授权是以某些条件或相应经济回报为要求允许被授权人行使部分排他性权利，通常以合同、额外的义务或限制等方式进行。这些额外的义务一般包括有关信息的使用方式、被授权人须承担信息的保密责任，以及信息通过被授权人的一系列交易转让给他人时仍受相同的再利用限制等。“开放内容授权”则预设允许被授权人在特定条件下行使这些排他性权利，而无需另行订立授权合同。
　　3.1.2“开放内容授权”与“完全放弃著作权”
　　“完全放弃著作权”是指政府信息被完全排除在著作权法的保护之外，公众可以无限制地商业化或非商业化地利用政府信息。采用“完全放弃著作权”模式有利于促进信息的自由流动和信息市场的自由发展。而采用“开放内容授权”的主要优势在于，它能对政府信息离开政府防护墙后的获取和再利用行为设置条件。通过保留著作权，政府有权根据政策目标，规范“下游”获取，从而保证公众利益的最大化。
　　受美国联邦政府信息公开理念的发展以及信息自由法具体化的影响，美国联邦政府信息就是采用“完全放弃著作权”的模式。根据美国《版权法》第105条的规定，美国联邦政府作为著作人的任何著作都排除在著作权保护范围内。
　　3.2“开放内容授权”之“知识共享”许可协议
　　“开放内容授权”模式中使用最多的为“知识共享”(Creative Commons，CC)许可协议。①CC许可协议是一种标准化的“开放内容”授权模式。CC组织在其网站上免费提供一套CC许可条款，以不违反现行著作权法为原则，协助人们表达出他们希望分享其著作的方式。著作权人通过选用CC许可条款“保留部分著作权”，减少沟通成本，让作品的创作者及利用者双方都能获益。
　　CC许可协议同时以普通文本、法律文本以及元数据呈现。创作人仅需在采用CC许可条款的著作附近放置“保留部分权利”的标识，该标识连接约定的具体条款，使全世界的使用者都能知悉著作权人所选择的授权条款。目前中国大陆所采用的CC许可协议2.5版，共有以下4种可选择的授权条件，包括：署名、非商业性使用、禁止演绎、相同方式共享。通过对这4种权利要求的选择与搭配组合，产生出了：署名、署名一禁止演绎、署名一禁止演绎一非商业性使用、署名一非商业性使用、署名一非商业性使用一相同方式分享、署名一相同方式分享6种形式。这些授权具有3个特色：①全球通用，无地域限制；②在作品的著作杈存续期间，持续有效；③不可撤回。
　　
　　3.3“开放内容授权”模式的制度优势
　　这些年来，各国政府部门和公共组织对“开放内容授权”，特别是CC许可协议的研究呈指数式增长。大量的例子包括：英国data.gov.uk网站、英国广播公司“创意典藏授权团队”、英国《公共信息环境报告》用研究结论、澳大利亚统计局网站、澳大利亚昆上兰州政府信息授权框架(GILF)、教育、科学和培训部的“开放获取知识法律项目”和AEShareNet项目等。
　　从各国的实践来看，政府信息著作权适用“开放内容授权”模式有其制度优势：
　　3.3.1明确告知被授权人的权利义务范围
　　使用CC许可等“开放内容授权”，可以通过简单的标识告知使用者其被授予的权利范围，无须使用者提出授权申请，也免去了双方进行相关授权协商的时间。澳大利亚统计局在使用CC许可后认为，该授权模式帮助澳大利亚统计局的使用者厘清了使用、分享和再利用该局统计数据所要履行的义务及承担的责任。该协议能够帮助创造一个思想和信息自由流动的和谐的社会环境。
　　3.3.2增加信息的可信度
　　虽然互联网上的信息如山似海，但是其质量却是良莠不齐。相对来说，政府信息代表了合理的标准和质量，具有相当的可信度。所有CC授权协议都要求标注“署名”，使用者可以清晰地了解该信息的来源，增加了使用者对信息质量的认可和信心。
　　3.3.3“CC”标志受到广泛认同
　　随着CC全球化运动的广泛开展，目前已有70多个司法管辖区进行了CC授权条款本地化的工作，越来越多的作品通过CC协议进行发布。2008年12月，新加坡国立大学吉奥戈斯‘切里奥提斯(Giorgos Cheliotis)教授曾进行过一次使用CC协议人群的统计研究，通过yahoo linkback搜索CC总站上使用“知识共享”条款2，5版的中国大陆许可协议的数量合计‘为：732 065个，2010年6月l口，这一数据总计已达1165276个，增长率为59％。政府信息采用CC授权条款，可以帮助公众明确其授权状态，推动政府信息再利用。
　　3.3.4增加数字政府作品可搜索性　“知识共享”协议适用于Web2.0环境。各种条款中都附带了可机读的数字代码(元数据)和相关的网页链接，这将帮助Google等搜索引擎方便地搜索到此类政府作品以及相关的授权信息。
　　3.3.5消除政府版权作品再利用的法律障碍　虽然技术层面上各种政府信息的混合和再创作没有障碍，但这并不意味着这种混合再创作的作品是合法的。使用各种相互之间无法协调连贯的授权协议将导致政府信息自由流动的巨大障碍。适用统一的“知识共享协议”则为包括政府信息在内的各种信息在全球范围的合法和高效的再利用提供了法律基础。
　　
　　3.4“开放内容授权”模式在英国的实践
　　2005年，英国率先将欧盟《公共部门信息再利用指令》转化为国内法。随着该指令的实施和“开放获取”理念的发展，英国开始对其公共部门信息管理政策进行改革。英国政府陆续发布了一系列研究报告，包括：《信息权力：一份独立调查》(2007)、《通过营运基金提供公共部门信息模式》以及《信息小组的权力报告》(2009)。这些研究报告建议，必须要对传统的公共部门信息政策进行根本的改革。这些政策建议最直接的结果就是2010年1月发布的data.gov.uk网站。
　　3.4.1data.gov.uk网站简介该网站是英国政府为公众免费利用政府信息而服务的网站，几乎包含了所有为公务目的而获得的政府信息。目前，共有超过2500个来自英国各个政府部门的数据库通过该网站 为公众提供免费的信息再利用服务。其中，英国地形测绘局(Ordnance Survey)推出的“OS OpenData地图库”和财政部“联合网上信息系统”(COINS)的免费开放利用更是受到广泛关注。
　　该网站的著作权许可协议主要采用了“知识共享”许可协议3.0(Creative Commons Attribution 3.0Li-cense)。根据该协议，在受“皇家版权”保护的前提下，公众可以自由免费地再利用该网站提供的政府信息，而不论其是出于私人目的或商业目的。该协议允许公众复制、分发、传播、改编、商业性使用该网站的政府信息，并允许对信息进一步授权，与其他信息相结合进行信息产品的生产等等。这种在全球范围内都适用的免费的、永久的、非排他性的版权授权条款，只要求再利用者在所有信息上标明版权和数据的来源。
　　3.4.2“知识共享”许可协议的特点
　　与英国政府之前使用的“点击一使用”许可协议(Click-Use License)相比，data.gov.uk网站所采用的“知识共享”许可协议具有以下特点：①便捷性，即公众无须获得专门的许可就可以进行政府信息资源的再利用，免去了填写表格、等待许可的时间；②永久性，该许可协议可以在全球范围内永久存在，不受期限限制；③更少的再利用限制，如无“最终用户许可”的限制，方便再创作的信息产品的进一步传播和利用。相较而言，采用该授权协议将能促进更广泛的公共部门信息的再利用，从而推动创新和开放获取。
　　
　　4　我国建立开放的政府信息著作权管理模式的思考
　　
　　4.1树立“开放内容授权”的版权理念
　　过往的理论一般认为政府信息的“公益性”和“增值性”很难统一，需要对纷繁复杂的政府信息进行分类区别，针对不同的政府信息，运用各种复杂的版权授权模式进行相应的授权再利用。“开放内容授权”模式抛弃了简单教条地区分政府信息公开和政府信息再利用之间的区别，而将政府信息开放给任何想使用它的人，不管是出于政治目的亦或是经济目的。这种免费、开放的授权条款受到英国、澳大利亚这些有着保护政府信息著作权悠久历史的国家的青睐，正是因为其体现了政府信息在信息社会中所拥有的民主和经济功能。
　　我国在进行政府信息资源开发利用的过程中，必须树立“开放内容授权”的版权理念。政府可以广泛运用“知识共享”的著作权授权模式，以统一政府信息的获取和再利用。
　　
　　4.2建立完善的政府信息资源开发制度框架
　　我国政府信息资源开发刚刚起步，虽然制定了一系列全国性的政策和规范，但是缺乏具体明确的落实办法。各国的经验是建立统一的政府信息资源开发制度框架，对政府信息的公开和利用、国家秘密保护、个人数据保护等各个层面进行法律规范。因此，我们可以在承认政府信息享有著作权的基础上，运用“开放内容授权”进行著作权管理。此外，还需对目前的《政府信息公开条例》、《保密法》等法律法规进行修改，确立政府信息开放获取的立场；就“个人数据保护”等问题尽快制定专门的法律，搭建完善的政府信息资源开发的法律制度框架。
　　
　　4.3统一规划实施，完善组织架构
　　政府信息资源的开发利用是一项综合性的工作，涉及中央和地方各级政府和部门，需要中央层面的专门机构来统一规划和实施。如英国和澳大利亚都设立了国家或联邦的信息委员办公室；英国设立了公共部门信息办公室(OPSI)专门负责政府信息著作权的管理。虽然我国政府在《关于加强信息资源开发利用工作任务分工的通知》中就政府信息资源开发的各项任务做了具体的分工布置，但尚缺少全国性的统一协调机构。因此，我国需要尽快设立国家层面的专门机构，协调各部门和地方政府的政府信息资源开发工作，特别是设立政府信息著作权管理的专门机关，统一全国的政府著作权管理。
　　
　　4.4制定全流程的政府著作权授权框架
　　根据政府信息的生命周期，制定从政府信息生产到著作权授出的全流程授权框架。主要包括3个步骤：①信息公开审查，根据《政府信息公开条例》，审查政府信息是否可以公开，即是否存在或者部分存在免于公开的情形，包括个人隐私和商业秘密等；②信息安全审查，即根据《保密法》等信息安全法律，审查信息是否涉及国家安全的范畴；③著作权授权审查，即对于可以公开的政府信息，确认其著作权归属，并适用恰当的著作权授权协议。
　　
　　4.5利用Web2.0技术，建立统一的政府信息网站
　　在认识到政府信息资源的社会和经济价值之后，我罔中央和地方政府纷纷建立了各种政府信息数据库。虽然这些项目为我国整体的政府信息资源开发利用提供了很好的示范，但由于缺乏统一的平台，这些纷繁复杂的政府信息数据库的知晓度和使用效率存在疑问。为了更好地整合政府信息资源，统一标准，提高效率，有必要建设全国性政府信息网站，运用诸如Web2.0等信息技术，使用统一、开放的著作权授权条款，为公众提供更好的政府信息服务。上述英国的da-ta.gov.uk网站为我们提供了很好的示范。
　　
　　4.6培育市场主体，防止垄断经营
　　政府信息资源的开发采用市场化模式，不仅能够清晰界定信息获取与利用性质、优化政府信息资源配置、满足用户群体个性化信息需求、培育和繁荣信息市场，而且“私人公司进行增值信息活动可以提高数据利用质量，如统一信息形式、扩大信息覆盖面、改进信息品质、增加数据获取路径等。但是鉴于政府机构往往是某一类信息生产的唯一部门，具有相关信息的自然垄断特征，这很可能会导致对特定使用者的排他性许可或非常有限的市场竞争。因此，政府不应当直接参与政府信息资源的市场运作，而应鼓励和扶持私人企业开展政府信息资源的开发建设，培育市场参与的主体和竞争性的商业环境，防止垄断经营。
　　
　　[作者简介]张衡，女，1980年生，研究实习员，硕士，发表论文10余篇。

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