治理农村黑村官 [村官治理的成都模式]

　　不让权力走向腐败，就必须有效制约监督它，让掌权者无法滥用权力。在成都诞生的村民议事会，实现了村民当家作主的愿望，成功分解了以往村官手中的权力，变村“两委”“代民做主”为“为民服务”，是民众草根智慧与现代民主理念的结合。
　　2011年春节将至，四川邛崃市油榨乡马岩村的村支书杨帮华习惯性地在村里转转，这个时候他要看看村民的年货准备得怎么样，大家有什么困难需要帮助。
　　邛崃是西部中心城市成都的三圈层城市，而马岩村离邛崃20来公里，是个山区乡村，这里有杀年猪的习惯。49岁的杨帮华沿着最近几年修好的水泥路村道走到一些村民的家门口，不时有正在杀年猪的村民热情地与他打着招呼，邀请他到家里吃饭喝酒。看得出，村民和杨帮华这个村支书的关系挺和谐。
　　“但在两年前，却不是这样的。”油榨乡党委副书记、纪委书记杨永顺告诉记者，“那时村民对村千部不太信任，关系不很融洽，因为他们认为有的村干部有‘吃欺头’(占集体便宜)的现象。”
　　可短短两年时间过去，马岩村的村干部和村民的关系却如此和谐，这又是为什么呢?
　　“因为从2008年起，村里有了‘5人监督小组’用‘5瓣梅花章’来监督村里的财务支出，这枚民主监督章的1／5分别掌握在5个人手里，只有5个人全部同意，这个章才能完整地盖下去，而这5个人是从村民议事会成员中选出来的，没有村干部；同时还有由24名村民组成的议事会来决定村的大事，村里的事情不再由村支书一个人或者其他几个村干部说了算，而是由村民大家说了算。”杨帮华说。
　　两年过去了，村里成立了监督委员会，其雏形就是以前掌管“5瓣梅花章”的“5人监督小组”，监督委员会也由5人组成，掌管的“5瓣梅花章”依然在发挥作用。
　　目前，具有成都特色的村民议事会已在整个成都市范围内推广开来。
　　
　　村民议事会初试锋芒
　　
　　“自从有了村民议事会，成都的农村近年来几乎就没有出过有负面影响的大事，因为议事会制度改变了过去村级事务少数人说了算、由村‘两委’‘代民做主’的情形，实现还权赋能、村民自治，各种可能引发事端的矛盾都在源头通过村民商议后自己解决了。”成都市委组织部副部长麻渝生对记者说。
　　村民议事会这一模式最先起源于哪里，现在却已是众说纷纭，有人说是邛崃市的马岩村，有的说起源于都江堰市的鹤鸣村，还有人认为在双流县和温江区。
　　“其实去寻找村民议事会的发源地，意义不是很大了，那时成都的不少地方都在试行这样的做法。因为2007年成都正处于一个大背景下，那就是成都被确定为城乡统筹试验区。为了寻找解决‘三农’问题的有效途径，成都决定以农村产权制度改革作为突破口，农村村民面临土地确权的问题。”麻渝生说，“可是，以前在土地使用上遗留下了不少历史问题，诸如承包地、自留地、宅基地等，土地到底是谁在使用，只有村民自己清楚，只靠村‘两委’(村支委、村民委员会)来顺利完成农民的土地确权颁证工作，这是难以想象的。一旦出现不公正或者失误，就会影响农民的利益，从而引发农村的不稳定。”
　　为此，成都市决定采用新的制度和机制来解决这一问题。2008年元旦刚过，由成都市委组织部牵头在成都范围内调研，同时在邛崃的马岩村等几个地方试点村民议事会。同年11月25日，成都市委、市政府出台了36号文件，决定在全市范围内推行“以村民会议为村最高决策机构、村民(村民小组)议事会为常设议事决策机构、村民委员会为执行机构的村民自治机制”。
　　“村民议事会类似于人大常委会，村民大会授权村民议事会来实行村级事务的议事权、决策权、监督权，而村委会是执行机构，它对村民(村民代表)会议和村民议事会负责。这样真正实现了村民自治。村民议事会中的成员可以是长期居住在本村的外地人，这弥补了村民会议的不足，因为近年来农村人口流动比较大，村民人数不足，要开一次村民(代表)大会比较难。”麻渝生说。
　　有了村民议事会，成都农村的土地确权顺利推进。马岩村开展农村产权确权工作后，在开始的摸底调查中，村干部收集了100多起纠纷。村民议事会介入后，成员挨家挨户摸底调查，丈量土地、帮助填表，最后只有3起纠纷通过村委会解决。“村民之间的纠纷，我们村民自己最清楚，我们来调解也最容易。虽然我们不拿一分钱报酬，但是确权是关系自己切身利益的事，我们做起来自然卖力，这也是自己的权力体现。”一名议事会成员这样说。
　　村民议事会牛刀小试，初露锋芒。
　　随后，村民议事会在村务民主决策、监督中显示出的作用，是以往村“两委”难以做到的。村民议事会在发展农村社会经济、维护农村稳定中发挥了重要作用，为成都的城乡统筹试验立下汗马功劳。
　　“成都的村民议事会，对村支书和村主任的权力进行了分解，解决了长期以来对村‘两委’监督缺位的问题，我认为这是一种好办法。”四川省委党校党建部主任彭穗宁教授说。
　　
　　村里怎么干，大家说了算
　　
　　从2009年开始，成都市政府对位于成都三圈层的乡村下拨了26万元的公共服务资金，这对于村民来说是很大一笔资’金。
　　怎么来合理公正地使用这笔钱呢?马岩村的村民议事会决定采用“三步量分法”，由全体村民来决定怎么使用这笔资金。
　　第一步，给村里的405户人家每户发一张意见表，外出人家除外，收回380份，一共有1 10条意见，根据少数服从多数的原则，持同一意见的人数比例需达到10％，低于这个比例的则属于少数人意见而不予保留，最后保留下了40条意见。而按照这40条意见要办的事情要花资金600多万元，需要20年时间。
　　僧多粥少，怎么办呢?于是议事会进入第二步。
　　究竟要办哪些事情，由村民议事会的20多名成员来投票决定，先把诸如修沟、修路要花多少钱算出来，一一票决，得票数在50％以上的项目就留下来。这一轮下来，留下了15个项目。
　　至于哪个项目先上，哪个项目后上，这由第三个步骤来决定。
　　给每户发意见表，对15个项目依次打分，自己认为应该第一个先上的项目就打15分，依次递减，认为该最后上的一个项目则打1分。然后议事会把所有的分数统计起来，得分最高的项目第一个上，得分最少的项目最后一个上。
　　“按照这样的办法决定实施项目，谁也不会有反对意见，因为是按照全体村民的意见来办的，不是村干部个人或村‘两委’几个人决定的。”杨永顺说。
　　这样的模式在成都各地农村不断被复制。
　　2009年9月25日，成都市青白江区姚渡镇芦稿村的村民议事会，采用与马岩村类似的做法成功签订了全市首张公共服务管理融资百万元大单。这意味着群众盼望多年的道路建设、水利设施、文化广场3个项目终于可以实现了。
　　项目有了，钱有了，谁来做?如何做?当年10月18日，在芦稿村召开的第 三次专题村民议事会上，4个报名参加投标的施工队成了“考生”，通过竞标陈述、自由问答、投票表决3个步骤，村民议事会成员对竞标的施工单位进行无记名投票，最终四川某建筑有限公司夺标。经过3天公示无异议后，由村民议事会与其签订了施工合同。这一议，工程造价由原来预算的111万元变成了101万元，为村民节省了10万元。
　　芦稿村位于青白江区东南部，幅员面积7.1平方公里，辖28个村民小组，3823名村民，地少人多，曾经的村务大事常常由村上说了算，矛盾、纠纷从未间断。自从有了由59名成员组成的村民议事会，这样的情况才改变了。而青白江区在农村实行村民议事会制度后，到2010年6月时，根据成都市统计局和社情民意调查中心发布的数据，村民对村干部的满意度达到91.7％，提高了11个百分点。
　　农村低保一直是一个“老大难”问题，由于一些村宫搞暗箱操作，存在“关系低保”、“人情低保”等问题。成都彭州市小鱼洞村的一些村民向村议事会反映，有的农户应该享受低保而没有享受到，有的条件好的却享受到了低保。2009年3月，村支书召集全体议事会成员对该村24户低保户进行摸底调查，公开讨论，并实行无记名投票测评，最后18户符合低保条件，6户被撤消低保资格。
　　
　　苛刻的报账模式
　　
　　农村最敏感的是村财务管理，成都的村民议事会是怎么管理村财务的呢?
　　项目实施时，马岩村议事会要选出3个人进行全程监管。比如修路，按照水泥砂石用量，按进度拨资金。还要经过“5人监督小组”审核，盖上“5瓣梅花章”后才能支取资金。
　　一次支出1000元以下的，先要经5人小组同意，村委会才能经办。超过1000元的要开议事会，过半数人同意才能实施。报销时，在报销单据上要写上经手人，在哪里买的，注明所买东西的店铺电话和地点。这样的要求近乎苛刻，但马岩村议事会规定就这么办。
　　村支书杨帮华指着会议室的隔墙告诉记者说：“会议室和便民服务室以前是没有隔墙的，后来有人觉得不隔开会对两边的人造成影响，就提出来建隔墙。经过议事会同意后，派出经办人和1名监委会成员共同去办理，花了1350元。”
　　“以前有教训呢!由于经常要到城里开会，我背的是自己的破旧帆布包，觉得没面子，真皮包几百上千元，我也买不起，就在小摊上买了一个85元的小仿皮包。回来我准备报销时，‘5人监督小组’问这个票是怎么回事，我讲了事情的经过，其中1人说不能报销。我辩解说：‘这是工作需要，里面装的全是公家的用品。’这个人说：‘这个包你天天背在身上，其他村干部看见了也要买。’我当时生气了，把发票撕了，不报销了。”杨帮华说。
　　不过，杨帮华后来想通了，村支部要开支前，就先向议事会报告，同意后才开支。“我平时喜欢喝点酒，实行议事会以前，村里人看见我在喝酒就怀疑我在‘吃欺头’。后来，我喝酒，人家要怀疑我，我就让他去问‘5人监督小组’。不过，由于现在有了议事会，我想吃什么就吃，想喝酒就喝酒，也没人怀疑我在‘吃欺头’了。因为我根本就吃不到‘欺头’。”会削弱党组织的领导吗?
　　村民议事会完全由村民自主管理村务，其成员是采取“一户一票”和“差额选举”的办法选举出来的，这会消弱农村党组织的核心领导作用吗?刚开始实行村民议事会制度时，不少人心存疑虑。但很快这样的担心消失了。
　　成都在推行村民议事会制度时，特地制定了这样的规定：“村党组织负责审查提交村民(村民代表会议)和村民议事会议题；村党组织书记负责召集和主持村民议事会。”
　　“但这是程序上的把关和领导。”麻渝生说。而相关配套制度规定，村党组织无故拖延议题审查或不按规定将议题提交议事会的，议题提出人可向上级党组织反映。
　　双流县三星镇双堰村党支部书记深有感触地说：“过去我们支部一天到晚在忙，到头来不晓得都干了些啥，有时费力不讨好。现在有了议事会，党支部意图和群众意愿有机结合，这样不仅让我真正从事无巨细中解脱出来，而且村上的决策执行起来也更顺当了，老百姓对村支部也更信任了!”
　　据成都市委组织部统计，2009年，全市2200个村党支部组织民主测评。党员群众的满意度达到95％以上。

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