大部制改革 [厘清大部制之误]

　　 　　当前的大部制话题，可谓炙手可热。然而，在沸沸扬扬的各方热议中，不乏一些是似而非、鱼目混珠的论调。为此，笔者专门采访了西南财经大学产业经济学专业博士生导师、民盟四川省委副主委、四川省监察厅副厅长赵振铣。
　　
　　误区一：大部制要向西方国家看齐
　　
　　有的人一提起大部制，就津津乐道于发达的市场经济国家政府数目是如何精简，如日本是12个，美国是15个，英国是17个，澳大利亚18个，一副马上要向其看齐的架势。其实，如果仅仅从部门数量多少看待这个问题，失之偏颇。评价现代政府管理的优劣，关键是其是否适应社会经济发展的需要。
　　赵振铣认为，大部制是国外市场化程度比较高的国家普遍实行的一种政府管理模式，是我国政府改革的发展方向，其中的一些思路和原则，如最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，是我们应该积极吸纳的；但不能脱离现实国情，全盘照搬，急于求成，当下中国还缺乏支撑大部制运行的内部土壤和外部条件。
　　中国最现实的国情，就是它是一个发展中国家，一个正在转型的国家，西方发达国家从欠发达到发达，一两百年时间才走完的路，中国要求在三四十年走完；同样，他们两百年间遇到的问题矛盾，也全部集中爆发在这一阶段，中国事务的复杂程度艰巨程度，前所未有。因此，不能用简单的线性思维，去比较发展中的中国和发达的市场经济国家。
　　政府的规模和管理能力的大小，必须和它承担的责任相适应。人口多，地域广；地区差异大，矛盾多；社会主义市场经济体制建设任务极其繁重，中国政府不可能也不应该学国外那样的“小政府”，现阶段仍需强有力的政府进行建设和管理，即使推行大部制，在机构设置、职能配置上也不会照搬西方。赵振铣感慨，当初他在学校里埋头治学的时候，是肯定不会有这种体会的；当他接触到实际问题、直接参与社会治理事务之后，才深切地体会到当政之不易。
　　罗马不是一天建成的，我国的大部制改革，也必将是一个长期的过程。
　　
　　误区二：大部制必然会大量裁减人员
　　
　　当下有一种观点，实行大部制就是精兵简政，政府部门数量大幅度减少，不少公务员可能饭碗不保。但赵振铣认为，推行大部制，并不意味公务员队伍必然大量减员。
　　赵振铣说，大部制改革的确会涉及被撤并部门相当数量的干部去留，但这不是绝对的人员精简。大部制改革是一退一进双向运动，退就是要逐步地、坚决地从微观经济领域退出，进就是要更多地发挥公共管理和公共服务的职能，这是结构和职能的调整，而不是单纯数量上的减少，简单意义上的精简，只会降低中央政府在转型期履行社会责任的能力。
　　当前，适应政府职能转变，公共服务部门和监督部门都迫切需要在质和量上充实公务员队伍。地方安全责任事故的频发，各方矛头都直指监管部门的渎职失职，但在客观上，也还有这些部门授权不够、人手不足的问题。像安监、环保、质监、监察这些部门，都存在加强充实公务员队伍的现实需求。四川省安监局去年新组建执法监察大队，就增加了1000多个编制，省环保局也正在酝酿大幅度增加执法监察人员。
　　随着社会经济的发展，政府管理的面更宽、领域也更多。旧的岗位消失，新的岗位产生。现在伴随网络的发展，出现了网络经济、网络传媒、网络犯罪等新名词、新领域，这些都离不开政府的引导和管理。前不久，北京那个13岁小女孩关于网络那句“很黄很暴力”，就是在呼唤政府责任。过去政府并没有这方面的管理功能，现在就需要新配备专业人才，进行管理和引导。
　　关于房地产调控，专家认为除了采取必要的行政举措外，还提出学习国外开征物业税，增加购房者持有物业的成本，抑制投资性购房需求。国家税务总局相关负责人也公开表示,国家正在对房地产改革和推进物业税进行研究,并在部分地区开展房地产模拟评税的试点工作,为物业税的开征积累经验。而计算征收物业税是一项专业技术性非常强的工作，也需要大量的专业人手。
　　政府机构调整必然带来干部队伍结构的调整，赵振铣认为，大部制改革后，分流人员并不是无处可去，关键是看能不能胜任新的要求更高的岗位；而要应新岗位的需求，就必须进行职业技能再培训。
　　
　　误区三：部门一“大”就药到病除
　　
　　大部制无疑是针对当前“政府失灵”病症的一剂对症之药，但赵振铣认为，我国行政管理体制改革是一个综合性系统工程，仅靠单兵推进难以一蹴而就。
　　首先是条条块块如何协调的问题。我国中央和地方实行条块结合的管理模式，即地方分级行政，中央对口管理；机构设置是“蜂窝煤”结构，下上一般粗，各个部门“依法扯皮”，导致行政效率降低，最后无人承担责任。坊间有语“问题出在下面，根子却在上面”，也是这个意思。因此，必须按照市场经济条件下政府间职能配置的基本原则，对中央政府与地方政府的事权加以合理安排、明确规范。中央政府主要处理全国性的公共事务，重点解决地区间交叉的公共事务。比如对现在长江流域面临的治理困局，就应该结束当前地区和部门“分而治之”的管理机制，突破地区和部门之间的障碍，制定全流域规划，实现流域管理一体化。
　　其次，建立现代行政管理体制，不仅要解决横向的部门交叉问题，也要解决纵向行政层级过多的问题。从世界范围来看，主要发达国家或规模较大国家的地方行政区划层级大多为二三级；我国宪法规定行政区划层级也只有三级，省（直辖市、自治区）县（市区）乡（镇），主体结构就是省管县。但是，由于我国政府的管理幅度偏大，过去因交通、通信等相对落后，一些县区人口规模大，实行了地管县、市管县的体制，地方行政区划层级变成了4级。行政层级过多，管理链过长，政策层层过滤，形成“漏斗效应”，中央政府的政策越到基层越是变形走样。赵振铣认为，现在一些省份进行的省管县和“扩权强县”的试点，就是为了改变这一局面所作出的努力。
　　行政管理体制改革还应跳出行政层面，从更高的政治层面发掘资源。行政管理体制作为连接经济体制、政治体制和各项社会管理体制的中介点，必然因其他体制改革而改革；反过来，行政管理体制改革也要求经济、政治和社会管理各项体制的改革同步推进。党政部门权力的对接，如何进一步整合党政部门，是下一步大部制改革中必须思考的问题。深层次的政治体制改革若不能跟上，大部制改革就会事倍功半，或是徒有其表。当前在操作层面上，尤其要解决执行力问题，防止出现歪嘴和尚念经的情况，落点就在各级官员身上，因此干部选拔制度和政绩考评制度的改革也势在必行。
　　赵振铣说，根据目前的观察，大部制改革的动力是高层的政治强力干预，制度的内生需求尚不明显。“制度的种子如果没有深植于伦理道德文化的土壤，可能长不大，也可能发生变异。同时还有个依法行政的问题，大部制改革须以法律的修改完善为先导，以计划经济为背景的许多部门，行政法规必须进一步归并、取消。”
　　早在1998年的机构改革中，就提出了国家机构组织、职能、编制、工作程序法定化的设想。现在每个部门都有自己的政策法规，如果要合并必然涉及相关法律法规的调整，因此最佳方式是法律先行。比如《能源法》即将通过，如果成立能源部，我们就可以通过法律界定来规范机构内部关系，这既是防止部门周期性分合的保障，也是依法治国的要求。

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