中国住房政策向何处去:中国住房政策

　　未来中国的住房政策关键是淡化住房产业对经济的拉动作用，尤其是减少城市发展中对土地财政的依赖程度，要毫不犹豫以住房民生为政策目标，大力解决城市化中的住房保障需求，实施住房民生为导向的住房政策。
　　2010年3月温家宝总理代表国务院所做政府工作报告指出，人人“住有所居”，既是社会和谐和政治稳定的物质基础，也是实现“以人为本”、转变我国社会经济发展方式的重要着力点之一。2011年2月胡锦涛总书记在省部级干部社会管理及其创新专题研讨班上把“加快推进住房保障体系建设”列为搞好当前形势下社会管理的重要任务之一。2011年3月国务院工作报告明确提出，“十二五”期末城镇居民住房保障覆盖面要达到20％。“十二五”期间要建造3600万套保障房，并以公共租赁房为主。2011年5月1日，胡锦涛总书记和温家宝总理同时视察保障性住房建设情况。胡锦涛指出，为中低收人家庭解决住房困难，不仅是民生工程，也是一项重大的民心工程。温家宝则传达了中央对让房价回归合理水平和坚持房地产市场调控不动摇的坚定决心。2011年7月12日国务院常务会议再次强调，要严格落实地方政府房地产市场调控和住房保障职责。
　　这一系列高层动向表明，住房政策在我国社会政策体系中将具有越来越突出的战略位置。某种程度上，住房政策体系的发展方向与进程，不仅将直接决定中国城市发展模式和城市公共政策体系的演变路径，还将对中国国家现代化建设产生直接的全局性影响。
　　
　　住房政策的战略地位
　　
　　对于住房政策，不能简单地就解决“住有所居”看住房政策，尤其不能仅从产业和经济角度来看住房问题，我们必须放在一个大的宏观历史背景下来看待，从国家现代化建设、促进城市化进程、从政府执政能力提升、从社会和谐建设、从城市管理、从阶层融合的高度来看待这个问题。
　　当前中国发展的第一位任务是城市化。城市化是中国国家现代化建设的核心命题。一方面，只有城市化的稳定推进，才能为中国经济发展提供可持续的发展动力。经济发展无非围绕“衣食住行”，通过工业化解决“衣食”问题之后，需要通过城市化改善“住行”。国务院发展研究中心曾经测算，每“市民化”1000万农民工，可以增加消费300亿元，增加服务业就业15万人，而对城市经济最大的影响是对住房需求的显著增加。从这个角度来看，解决住房民生是当前我国国家建设的一个关键驱动力。
　　另一方面，城市化不仅意味着居民居住地的聚集，更是生活方式和社会组织结构的改变。城市是一个系统，城市化是一个系统工程，城市公共政策也是由一系列政策组成的系统。不言而喻，住房的有效与公平供应是城市健康发展的前提。住房政策具有显著的系统效应，不仅可以影响到城市社会的方方面面，也可以促进或制约其他公共政策的效果。
　　住房政策还是政府执政能力的体现。有效的住房政策需要以政府的公共财政汲取能力、宏观调控能力、合法化能力为基础，因此住房政策的优化是政府建设的一个重要组成部分。住房政策也是创建和谐社会、小康社会和社区共同体的一个重要推进器。“住有所居”不仅体现了一个社会的物质文明，也体现了社会公平和分配正义，并且有助于公民之间的社会交往、群体之间的社会融合，是社会建设不可或缺的组成部分。
　　未来10到25年中国将迎来社会整体变迁的关键时期，在快速城市化进程中妥善处理好住房民生问题是国家建设最大的挑战之一。如何围绕城市住房供应体系的重构为支撑点而展开对城市劳动力、教育、养老、人口管理、社会融合、交通、城市建设融资等一系列重大公共政策的再造，是一项极具战略全局意义的公共政策设计。也只有紧密围绕城市化特定时代背景，从着眼国家建设和社会建设战略出发，才能真正构建住房公共政策的顶层设计，从而避免头痛医头脚痛医脚，实现阶段性住房民生改善与国家建设、社会建设战略发展大局的协调统一。
　　城市住房供应体系一旦发生重大改造，原有的基于“土地财政”融资的城市发展模式及人口管理等相关公共政策也都将相应发生重大改变。为此，在当前这个背景下，中国的住房公共政策所进行的历史性重构，不仅将使中国住房供应体系与住房市场产生重大改观，也将对城市公共政策体系、乃至整个国家建设与社会建设战略都产生深远影响。
　　
　　大规模兴建保障房是为历史欠账“补课”
　　
　　虽然说2010年初以来中央执政者已经从社会和谐的政治高度认识到住房政策的重要性，也已经提出了2015年保障房要覆盖到20％人口的中期战略目标，但中国住房政策体系的发展方向尚未明朗。较2010年之前的住房政策，现在的政策在导向上提升了保障性住房的重要性，同时淡化了住宅商品化和产业化、以及把房地产业作为经济支柱产业等提法，然而这些还是属于体系内部比例和结构的变化，是“量”上的改变，政策体系本身并没有“质”的改观。
　　众所周知，1998年7月3日《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》是奠定中国住房商品化、市场化的里程碑性文件，而在这个文件中其实就有要求对不同收入家庭实行不同的住房供应政策，“最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房；中低收人家庭购买经济适用住房；其他收入高的家庭购买、租赁市场价商品住房”。然而，后来的实践中这个政策根本没有落实和执行。所以，不从住房供应的决定机制人手，只简单地规定一个住房供应体系中保障房建设目标与覆盖比例，不能从根本上解决当前中国住房制度中的尖锐矛盾，最多只可能把一部分人承受的住房可支付压力转移到另一部分人。
　　住房保障要达到什么样的目标，保障房与商品住房之间到底是什么关系，以及住房政策在我国国家建设和社会发展中到底要起到什么样的作用，这一系列问题都还没有得到系统回答。按照现在流行的政治词汇，就是住房政策还缺少“顶层设计”。
　　笔者曾经撰文指出，这几年大规模兴建保障房是在为历史欠账“补课”。1998年房改以来，我国城镇住宅建设进入大发展时期。1999年至2009年期间我国竣工城镇住宅累计达到69.6亿平方米，比1978年至1998年累计总和还多50％。这11年间光由开发商提供的商品住宅就累计达到3877万套，解决了至少1.2亿人的居住问题。2009年底城镇住宅存量面积达到131亿平方米，城镇人均住房建筑面积超过28平方米，是1978年的4.2倍，城镇住房总体上不再短缺。然而在这个商品住宅大发展时期中，保障房发展却明显滞后，2009年底廉租房存量仅为273万套，租赁住房补贴户数也仅为292万户，合计不到城镇家庭总户数的3％。这还是在2009年一年新开工廉租房就为历史总和3倍还多的基础上。即使争议很大、被认为实际销售对象大多并非中低收人家庭的经济适用房， 1999年2009年累计竣工也才491万套，仅为同期商品住宅的八分之一，存量不足城镇家庭总户数的2.5％。面向中低收人家庭的保降性住房在我国城镇住房存量中比重过低，城镇居民无论收入如何，在解决居住方面除了购买高价商品住宅之外几乎没有选择余地，被广泛认为是我国商品住房价格畸高的根本性原因之一。
　　
　　为什么要覆盖20％
　　
　　然而，覆盖20％的人口，是一个指标，但也只是一个指标，还不足以回答住房保障体系建设中的诸多实施难题。
　　首先，保障房要覆盖哪些20％的人群?
　　这本身仍然存在很多争议，各地保障房建设中闹出来的经济适用房变成“特权房”、“公务员专属房”等丑闻，损害了保障房的声誉，也降低了政府在群众中的公信力。国务院和住建部文件一般都强调保障房主要目标是中低收入住房困难家庭，这个提法应该是合适和到位的。
　　但问题是各个地方所理解的“中低收入住房困难家庭”往往都是指本地户籍的，没有把流动人口尤其外来务工人员考虑进来，而恰恰是后者这批人群在住房上才真正有急迫的困难。城市户籍人口只占总人口约33％，1亿多生活在城市中的人口没有真正城市化。大量外来劳务人员只是作为劳动者在城市中工作，很难定居下来，在城市公共政策制定中缺乏发言权，在公共品提供尤其住房保障方面受到歧视性待遇。
　　当前对于住房保障还是主要从民生角度，而缺乏从城市化角度和社会融合角度来看待，为此外来人口的住房问题仍然缺乏重视。
　　其次，为什么要覆盖20％，而不是更高或者更低?
　　中央政府在这方面并没有很充分的论证，还是属于摸着石头过河的探索阶段，先试了再说。目前的保障房大跃进计划带有很强的行政指令性质，以层层切割的数字化政绩考核来自上而下地外部推进，而不是一种由地方自觉自发地、与各个地方住房实际情况相一致的内生发展。这么大的保障房建设规模，虽然困难很大，但按照中国政府的行政风格，只要政府真下定决心，建立有效的官员奖惩机制，也并非不可能完成。问题是，建成3600万套保障房，中国的住房问题是否就真的基本解决了?
　　按照现在的大规模兴建保障房的做法，就算中低收入家庭的基本住房有了较全面保障，中间收入家庭的住房问题会不会成为新的突出矛盾，也就是现在常说的“夹心层”――买不起商品房、又挤不进保障房体系的那批人，会不会因为商品住房用地供应不足，更加难以进入市场体系?这个可能性很大，香港30％的居民住进了公屋，但大量夹心层望房兴叹。
　　中央政府一方面持续要求大力推进保障房建设，一方面也时时强调稳定房价，初看起来保障房建设似乎可以分流商品住房需求，一举两得。但实际上由于历史欠账太多，当前不是少部分人买不起房，而是绝大多数人都买不起房。按照保障的内在逻辑，又只能从最低收入保障做起，而这部分人本来就是没有购房能力，于是在这种情况下，保障规模越大，商品住房用地相应越少，商品房价就越高。扩大保障与稳定房价，成了不可兼得的鱼与熊掌。
　　第三，以什么形式来提供住房保障?
　　这也是一个十分关键、亟待解决的问题。从最初的经济适用房、廉租房，到现今的公租房，应该说政府也是在不断探索。然而虽然中央号召今年1000万套保障房要以公租房为主，公租房至少要220万套，但各个地方仍然热衷可以出售的经济适用房，不少地方更纷纷把“限价房”也列人到保障房范畴。
　　这个反差里面，除了反映租赁性质保障房的建设与运营难题之外，更反映各地政府对住房政策的理解仍然停留在传统观念上。住房政策的一个核心问题是，到底是要“居者有其屋”，还是“住有所居”，也就是住房政策的目标，到底应该是鼓励尽可能多的人拥有自有住房，还是实现人人有住房可住即可。这是一个战略方向性问题，直接关系住房政策的布局和发展路径。
　　
　　实施以民生为导向的住房政策
　　
　　中国仍然处于快速城市化进程之中，住房政策要服务于促进城市化这个历史重任，为此住房供应不能拘泥眼前，要有高度的灵活性和可扩展性，满足外来新增人口的阶段性住房需求是住房政策的重点；同时，中国还处于经济与社会管理体制的转轨期间，从政府能力建设和社会建设角度来说，也需要政府在住房方面更多是发挥组织协调和法律规制作用，但公共资源要尽量从政府转移到社会，资源配置更多发挥市场机制的作用。
　　从这两个角度出发，笔者以为，未来中国的住房政策关键是淡化住房产业对经济的拉动作用，尤其是减少城市发展中对土地财政的依赖程度，要毫不犹豫以住房民生为政策目标，大力解决城市化中的住房保障需求。实施民生为导向的住房政策时，我们要注意以下几点：
　　在住房资源的配置上仍然要坚持市场为主。即使保障住房的建设与管理，也要充分利用社会力量，通过社会组织来运转，尽可能减少政府对公共资源的集中垄断。即使公共财政补贴，也应该以更有针对性和更有效率的需求方补贴为主，避免补贴住房供应。
　　成熟的住房制度，应当是租售并举的制度。发达的租赁市场可以对住房投资起到有效的抑制作用，尤其我国的住房制度还远没有完成市场化进程。在我国城市化进程中，一个稳健和包容性强的租赁市场是必不可少的，对解决住房民生和活跃劳动力市场都是十分关键的。
　　保障房不宜过多通过新建形式来实现，更需要从现有住房资源中筹措挖潜。一方面新建保障房为了满足当前需要，往往质量较次，难以长期使用，造成资源浪费；另一方面，大量新建保障房，直接压缩了中低档商品住房的新增供应空间，对原有闲置的中低档商品住房也形成了挤出效应。更加可取的办法是，政府通过房产税等税收办法挤出闲置住房，或成立公共组织以租赁中介身份收购空置住房的使用权(如上海浦东和贵阳市正在试点的)，然后以租赁补贴来支持中低收入家庭从市场上租赁这些住房。

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