[铁道部的首要任务:改革还是发展?]深化党和国家机构改革的首要任务

　　回顾历史：铁路亟须解决运输瓶颈问题 　　 　　问题一：铁路改革曾一度被启动又一度被搁置，经历了1986年的“大包干”、2000年的网运分离、2003年的跨越式发展等，可谓是一波三折。铁路改革为何会长期徘徊？
　　曹远征：铁路建设是以发展为主还是以改革为主，弄清这点非常关键。中国铁路首要的任务是突破瓶颈还是提高效率？这个问题在前几次改革中一直存有争议。结果是2003年后提出跨越式发展，这实际上是认为铁路应以发展为主，要集中力量办大事，先解决铁路运输能力瓶颈问题。
　　既然首要任务是解决铁路运输中制约国民经济发展的瓶颈问题，铁路就必须保持高度集中统一的安排和调度，这样才能满足国民经济发展所急需的产品运输，才能避免事故的出现。
　　运量、运价因此受到管制，铁道部的体制也因此维持了下来。
　　当然，铁路的体制这些年也发生了一些改变。铁路原先一直是军事化管理的，其内部甚至有公安系统。这些年对这些部门进行了剥离，将与运输关系不大的先剥出去，但仍然维持骨干运输。
　　这就形成了今天的局面。
　　郭励弘：从建设速度看，解放初是2.2万公里运营线路，到2010年达到9.1万公里，已超越俄罗斯，成为全世界铁路总长第二的国家。新中国成立60年以来，我们建了6.9万公里铁路，而印度过去80年只建了1.4万公里。从运营来看，根据2006年的数据，我国铁路旅客周转量、完成货物发送量、完成换算周转量和运输密度，分别是印度的1.2倍、4.8倍、2.9倍、2.4倍。从创新来看，现在高铁总里程、运营时速双双居世界第一，引进、消化、吸收再创新是高铁的创新模式。
　　我国铁路同时也有很多问题，需要改革。中国铁路是国资中的另类。过去谈的国企改革多针对竞争性领域，铁路是基础设施领域；但基础设施多是地方性的，铁路则是全国性的。所以，铁路改革不能简单套用以往的经验，必须认清改革的目的和方向。
　　
　　借鉴国际经验：铁路运营的几种模式
　　
　　问题二：现在人们都在争议铁路改革问题。铁路应朝向哪种模式进行改革？从国际经验来看，铁路有哪几种运营模式？
　　曹远征：铁路无法全面借鉴竞争性国企的改革模式，只能借鉴国外经验。
　　目前全球有三种模式：一是上下分离的欧洲模式，路网是一个整体，运营拆开，有客运、货运公司等。二是日本模式，分成区域，各地区独立运营，我们也曾设想过拆成几个大区，每个大区成立一个公司，形成路网上下结合的运行模式。三是美国模式，平行的铁路之间展开竞争，在同一条线路上，有多家公司经营的不同铁路，它们之间互相竞争。
　　一般来说，平行模式浪费比较严重，我们不太赞成，所以就演变为前两种模式的选择，是上下分离还是分拆成区域公司，在这个问题上存有争议。
　　若按区域划分公司，客观上要求这个国家各地区之间的经济发展水平大体一致，这样客货流量才能比较充沛。中国却恰恰相反，西部铁路线非常长，建筑难度也较大，但客货运量都很少，因此西部公司肯定要亏损。后来我们把亏损的铁路建成独立公司，像南疆铁路公司和青藏铁路公司，它们都是有补助的。在这种情况下，铁路不能拆，一旦分拆，就意味着那些公司也活不了了；不拆的话，还可以靠盈利的部分弥补亏损的部分。
　　如果上下分拆，成立客运、货运公司，轨道用出租的方式，就像电力商业一样，电网是一个公司，发电端可以随便竞争。将来列车牌照可以由任何人来投标，只要按照统一的时刻表运行就可以。在公用事业特别是轨道交通中，上下分离是比较常见的模式，如北京的四号线地铁，基础设施是北京市投资建设的，营运却是香港的一家公司，政府只负责把轨道维修好，剩下的交给公司来营运，允许赚钱。
　　我们曾给铁道部建议过这种模式，铁道部也做了相关安排，把铁路分拆成客运、牵引、货运公司。但后来有两个情况让这件事搁浅了：一是大秦铁路的出现，它是上下一体的；二是地方铁路干线和支线的通路权问题。
　　后来，因为发展问题更重要，铁路改革就被淹没了。
　　高铁又是另一种分拆方式，高铁是一家公司，原有的轨道是另一家公司，几乎有点像美国模式了，如在京沪铁路旁加了一条高铁，两条几乎是平行线，只不过一个跑客运，一个跑货运，各自是一家独立的公司。
　　铁路是比较特殊的一个行业，它是网络式的，一般所谓工业企业和其他竞争行业不太一样，其重组需要一些特别的安排。是上下分离还是分拆，这取决于在重组和要达成目标之间差异的理解。
　　郭励弘：中国的改革是由农村家庭联产承包制开始的，承包制改革非常成功，当时很多人就认为城市里的工业、商业改革也应承包，一包就灵，所以1986年铁路实行了“大包干”。但农业的个体小生产和社会化大生产不是一回事，不能套用，铁路包干失败了。
　　2000年“网运分离”改革是个错误。美国到现在还是网运合一的，是世界上铁路最长的国家；英国铁路一度被拆成100多家公司，“网”和“运”分别有很多公司，最后改革失败了，损失巨大。所以我不赞成盲目推行网运分离。
　　我认为，拆分的思路也是错误的。国有资本只有统一才能实现“市场换技术”，铁路好就好在从来没被拆过。在高铁技术谈判中，铁道部明令统一对外，下属的几个机车车辆厂不能单独谈判，法日德三国为争夺我国市场，不得不大幅降低技术转让费用。
　　现在一说反垄断，人们就以为是要拆分国有企业，这是一个误区。政府垄断和厂商垄断不同，政府垄断是不让民营进来，厂商垄断则是一家企业占有相当一部分市场。我们要反对的是政府垄断，但应该注意保护厂商垄断，任何产业中都有相当规模的企业。过去的很多改革中，政府拆分了大国企，但结果还是不让民营进来，还是政府垄断。中国铁路不应为了竞争而拆分，竞争是不同资本的竞争，同一资本并不构成竞争。
　　
　　政企分开是铁路改革的方向
　　
　　问题三：今后铁路改革会如何进行？
　　曹远征：首先，使铁路主业清晰，把一些附属的东西剥出去。对公益性或是不盈利的线路，可以进行单独安排，像青藏铁路、南疆铁路等。
　　其次，在这个基础上，如果确定要进行商业化营运，那最好的改革方式就是上下分离，路网仍然需要国家补助，但营运部分可以开展竞争。
　　最后，要形成公路、铁路、航空业之间的竞争，使运输体制趋于合理化。现在铁路票价太便宜，大家都走铁路，这会引起路网结构或投资结构不合理。如果能够竞争，人们就一定会选择合适的出行方式，如200公里以内是汽车，500公里以内是铁路，1000公里以上是飞机。现在不管多少公里都是铁路，这跟价格有很大关系。
　　关键是要弄清楚铁路要发展还是要改革？要发展的话，可以集中一两年时间，用市场换技术，把资源全部集中在上面。这是高铁快速发展的原因，也是高铁覆盖率很高的原因，但它带来的负面作用也很清楚。
　　现在可能改革的问题越来越重要，因为按照铁道部的规划，2020年的铁路建成计划，大概到明年就已经完成了91%，高铁基本建成，后面就是如何营运赚钱，如何让营运更有效率的问题。技术进步和线路建设应该告一个段落了，是不是应该提出改革优先了？
　　郭励弘：政企分开是正确的改革方向，但表述太模糊了，政府和企业分开，国企还是要有资本管理的，所以应是政资分开，把政府的行政和资本管理分开。
　　铁路改革首先要实现政资分开，铁道部应将行政管理和资本管理分开。有了独立的资本管理，铁路经营部分可以公司化，成立中铁公司。铁道部要管两块：资本管理和行政管理。资本管理是管中铁公司，行政管理是管全国其他铁路，包括市场准入、技术、安全性标准等。
　　政企分开之后成立的中铁公司不同于其他市场经济的公司。在监管考核方面，不能以盈利为标准，而要进行特殊设计，这些都不是现有的《公司法》能解决的问题。因为铁路的公益性极强，要承担相当大的政府意愿，需要有《特殊公司法》来规定其运营。
　　（摘编自《21世纪经济报道》，曹远征是中国银行首席经济学家，郭励弘是国务院发展研究中心研究员）
　　 在发展中改革，在改革中发展 先发展还是先改革，这是一个有趣而且深刻的问题。人们一般都将改革和发展视作一体。但现在越来越多的人提出，发展可能会妨碍改革。例如，他们认为，铁路为加快建设而搁置了改革。 改革和发展是对立的，这是辩证法的胜利。但辩证法不会满足于赢得这一场胜利，它会接着证明：改革和发展也是统一的。 发展是改革的目标。改革的目的不是为了迎合某种理论或模式，而是为了提高人民的生活水平。就铁路而言，检验改革是否成功的标准是能否提高人们出行、运输的便利性，这当然需要增加线路和车次。如果铁路确实在相当程度上缓解了出行难的问题，那就不能指责铁路这些年没有进行改革。铁道部在前几年其实推动了一些改革，例如，撤销铁路分局，集中权力，几家公司上市，等等。不能因为不符合西方的“普适模式”，专家就断言它没有进行改革。 发展是改革的基础。简单地说，改革是对利益分配的改变。当总体利益在发展中大大增加，分配才可能朝着更合理的方向发生改变，否则改革就是无本之木。铁路在这些年获得长足发展之后，具备了进一步改革的条件。 同时，改革也为发展提供动力。发展和改革是既对立又统一的关系。 基于这种辩证的认识，对于改革和发展的关系，我们应该坚持两个基本的认识。 第一，不能放弃发展专搞改革。吴敬琏老先生曾经提出“推倒重来”的理论，颇令青年们激动了一番。这就是一种停下脚步先改革的书生之见，在实践上从来都是行不通的。改革只能是在发展中进行。 第二，改革不等于私有化。不利于发展的私有化和市场化必定是坏的改革。有利于发展的改革就是好的，哪怕它跟西方的教科书截然对立。

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