上海合作组织发展的可能性和限度_可能性的重点知识梳理

　　摘要：上合组织不仅在发展上有广阔的可能性，同时也存在发展的限度。对可能性和限度的客观认识是有效地发展上合组织的重要前提。本文以此为视角，从五个方面对上合组织的可能性和限度进行了分析，并提出了作者的看法。这五个方面分别是政治地理空间、成员扩大、政治合作、安全合作和经济合作。
　　关键词：上合组织　可能性　限度
　　中图分类号：D813　文献标识码：A　文章编号：1005－4812(2011)03－0028－34
　　
　　可能性和限度是两个对立的概念。不过，它们之间有密切的内在联系，在一定意义上，它们有相同的含义，可能性是限度的内容，限度是可能性的界限。可能性和限度都不是绝对的，它们是相对于特定时期和条件而言的。随着时间和条件的变化，可能性和限度会发生改变。在某些条件下，可能性会增大，限度会减小；或者反过来，限度会增大，可能性会减小。
　　如同所有地区组织一样，上合组织也存在其可能性和限度。客观地认识上合组织的可能性和限度是十分必要的。这是上合组织政治和功能定位的基础。唯有建立在准确认识基础之上的定位才是合理的，唯有合理的定位才是可行的。超出可能性的定位脱离实际，结果将是欲速则不达。过低的定位则不能发挥其具有的潜力，限制了它应有的功能。对于政策和策略的制定也是一样，唯有认识到其可能性和限度，才能制定恰当的发展战略和策略，反之则将是闭门造车。上合组织的可能性和限度不是固定不变的，本文所述是相对于现发展阶段、并根据过去10年的经验而言的。
　　
　　一、上合组织政治地理空间的可能性和限度
　　
　　政治地理空间是指政治活动的地理区域，简单而言，就是上合组织是那个地区的组织。政治地理空间与单纯的地理空间有所不同，政治地理空间是以“政治”为限定的地理空间，它与该组织所占据的地理空间不一定完全相等，它可大于或小于其地理空间。政治地理空间的可能性和限度则是指其可到达的边界。
　　上合组织有六个成员国，分别是中国、俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、乌兹别克斯坦；四个观察员国，即蒙古、印度、巴基斯坦、伊朗；两个对话伙伴，为白俄罗斯和斯里兰卡。就成员国所占据的自然空间而言，它占欧亚大陆的五分之三。如果把观察员国包括在内，它的自然空间又扩大到西亚和南亚大陆。不过，上合组织的政治活动并未达到这么广阔的范围。
　　从上合组织的实际活动看，它的政治地理空间不仅没有外展到观察员国的范围，而且也小于成员国的范围。虽然，通过建立观察员国机制，上合组织的政治影响扩散到这些国家，但它们尚不是上合组织的基本区域。观察员国参与到了上合组织的议题中，而它们并不是上合组织的正式成员。
　　中国和俄罗斯是上合组织的重要成员，但在政治地理上，无论中国还是俄罗斯都不是它的中心。中俄在上合组织中的利益主要与中亚有关，两国在上合组织首先是为了解决与中亚有关的问题，它们所寻求的是本国与中亚有关的政治、安全和经济利益。可以说，中俄在上合组织的政治、安全、经济关切都是以中亚为中心，上合组织首先是两国处理中亚事务的平台，其他功能基本是衍生的，或是在这一基础上发展起来的。
　　那么，上合组织的政治地理区域在哪里呢?作者认为在中亚及其周边地区。这是因为：上合组织的活动皆以中亚为基本议题，它的政治活动是围绕着中亚展开的，它的目标取向是解决与中亚有关的问题。稍加观察即可看到，上合组织的安全合作是以中亚为主战场，上合组织的经济合作主要是在中亚开展，上合组织的能源合作是以开发中亚能源为重点，上合组织的交通合作是以中亚为主轴。显然，中亚是上合组织政治活动的地理依托。因此，虽然上合组织以“上海”命名，虽然它的秘书处设在北京，虽然中国和俄罗斯起着关键作用，虽然上合组织的许多重要活动是在中国和俄罗斯举行，但中亚及其周边区域才是它基本的政治地理区域。
　　有观点把上合组织视为欧亚组织，理由是上合组织包括中俄这两个大国，占据着广大的欧亚大陆。不过，这主要是一种基于自然地理的理解。从严格的政治含义说，“欧亚”和“中亚”有重大差别。欧亚地区组织应是以探讨“欧亚”重大议题为使命，中亚地区组织则是以解决“中亚”重大问题为目标。上合组织虽然横跨欧亚大陆，从自然地理上可说它是一个欧亚地区组织，但在政治地理上，它还不是欧亚地区组织，或说不完全是。从国际政治实践看，一些大国参与地区组织，并不一定使其政治活动推进到该国家。一些地区组织在其范围之外发挥作用，并不一定表明它不是这一地区的组织。上合组织有类似的情形。上合组织的中心议题不是“欧亚”，它的政治抱负不是解决“欧亚”问题，它的功能设置不是以“欧亚”为导向。中国和俄罗斯参与上合组织，也不意味着它能够承担中俄的“欧亚”战略使命。上合组织确有超出中亚的影响，包括地缘政治和“欧亚”影响，不过这应解释为它所产生的效应，不一定表明它是欧亚组织。
　　在政治地理上，上合组织应保持稳定还是向外扩展?这首先取决于上合组织的自身状况。如果上合组织停滞不前，则这个问题根本不会被提出。如果它持续发展，它的地理政治空间也会扩展。在这种情况下，又将出现这样一个问题：它应向什么方向发展?可能的方向有三个：一是“欧亚”，二是亚太，三是西南亚。当然，从理论上说，它也可同时向这些方向发展。
　　根据上合组织现在的状况，在相当长一段时期内，它几乎没有可能成为担负起解决欧亚问题的地区组织，也没有可能成为亚太地区基本的政治和安全框架。上合组织最可能的扩展方向是西南亚，包括阿富汗。西南亚地区之所以是最可能的选择，是因为它与中亚在地理上直接相连，政治上没有鸿沟，安全上有共同议题，经济上有结构性需求。可以这样说，从中长远角度，上合组织的立身之地应是大中亚，这是它最合理、最现实的政治地理区域。
　　
　　二、上合组织成员的可能性和限度
　　
　　上合组织的扩大十分引人关注。至少从2007年开始，上合组织已开始酝酿制定接收新成员的标准，媒体也对上合组织的扩大有诸多评论和预测。但迄今为止，上合组织尚没有接收过新成员。以往通常解释说，未扩大是因为没有标准和程序。于是在2010年，上合组织塔什干峰会通过了《上海合作组织接收新成员条例》，它解决了接纳新成员的标准和程序问题。这一文件的签署有重要意义，按乌兹别克斯坦总统卡里莫夫的话说，“这等于是打开了接受新成员国和扩大的大门”。
　　但实际上，上合组织的扩大关键在于政治共识，标准和程序不是实质性问题。具体而言取决于两点：一是能否在扩大问题上形成共识，二是对候选国是否达成一致意见。就第一点来说，接收新成员条例的制定表明，上合组织达成了基本共识，准备讨论接收新成员，尽管有的成员国较为谨慎，有的较为积极。就第二点来说，在接纳新成员问题上，上合组织虽然还未曾讨论，但各成员国都有自己的想法，要达成一致并不容易。
　　作者认为，上合组织的扩大应参照四个原则：其一是地域原则，其二是政治原则，其三是效率原则，其四是主题原则。
　　地域原则是指新成员应是中亚周边国家。地域原则是上合组织的共识，但它的含义只应 是中亚周边国家，而不能是上合组织成员国所有的周边国家。中俄都是上合组织国家，如果把它们周边的国家也包括在内，那将散无边际，失去地区组织的特性。
　　政治原则是指新成员应承认上合组织宪章，接受它的基本政治理念和原则，遵守它的规章和制度。不过，现在的情况与上合组织创立初期已有很大不同，新成员与老成员不能再适用于同一标准。因此，不一定要求新成员加入上合组织所有的政治和安全条约，也不应把此作为加入上合组织的必须条件。例如，上合组织是从边界安全问题发展起来的，但有些新成员与这些相关的条约没有关系。再比如，《长期睦邻友好合作条约》也不一定适用于所有新成员。新成员国间长期存在的民族、边界等纠纷，这也不一定是不可逾越的障碍，因为这些问题在老成员国间也存在。事实上，边界和领土等纠纷在许多国家都存在，难以彻底解决。特别是在亚洲，完全没有上述问题的国家并不多。
　　效率原则是指新成员的加入不应给上合组织带来重大矛盾，不应影响其内部团结，不应结构性地降低它的工作效率。简单说，扩大应有利于上合组织的发展，而不是有碍于上合组织的发展。上合组织在政治上平等，不管大国小国都有平等的“一票”。根据上合组织宪章，它的决策原则是“以不举行投票的协商方式通过，如在协商过程中无任一成员国反对(协商一致)，决议被视为通过”。这就是说，每个成员国都有事实上的否决权。按照国际组织现状，成员国越多，形成一致的难度就越大。因此，新成员的增加不可能不对决策效率有一定负面影响。这里应避免的是产生结构性的负面影响，即新成员不带来结构性的冲突关系，不会导致出现常态的、固定的对立。
　　最后是主题原则。这是指新成员国的加入不应改变上合组织的基本主题，并且新成员国应能够融入上合组织的主题。扩大不应导致上合组织基本议题的改变，它的基本框架应当保持，它的重心不应转移。换句话说，新成员国可以丰富上合组织的议题，扩展它的框架，但从根本上说是它们加入到上合组织原有的架构中，而不应是解构或取代它。
　　从地域原则的视野展望，中亚周边国家有土库曼斯坦(本身即是中亚国家)、蒙古、印度、巴基斯坦、阿富汗、伊朗、土耳其、阿塞拜疆、格鲁吉亚、亚美尼亚等。不过，出于不同原因，其中多数国家目前不太可能加入上合组织。
　　土库曼斯坦和蒙古在最大程度上符合上述四项参照标准，但它们都未提出过加入上合组织的申请。如果它们提出，上合组织有极大的可能接受它们。
　　阿富汗也是最接近前述四项参照标准的国家。从长远来看，阿富汗应是上合组织扩大的天然候选者，但目前阿富汗仍处于战乱之中，并且美国和西方对其有主导影响。虽然阿富汗与上合组织保持着密切联系，并一直参与上合组织的活动，但在短期内不太可能加入上合组织。
　　伊朗积极也要求加入上合组织，并提出过正式申请。伊朗在上合组织内也有支持者，即塔吉克斯坦。不过，俄罗斯已经表示，处于联合国制裁下的国家不能加入上合组织。这意味着至少在联合国制裁取消之前，伊朗没有加入上合组织的可能。
　　土耳其因语言、文化和宗教的关系，与中亚关系密切，并在中亚有一定影响。土耳其在地域和主题标准上与上合组织有相近之处。但土耳其是北约成员，又在努力加入欧盟，上合组织与土耳其建立某种联系有合理性，但土耳其不会成为成员国。
　　阿塞拜疆、格鲁吉亚、亚美尼亚地处高加索地区，虽然与中亚邻近，但现阶段还不是上合组织的发展方向，这些国家也没有向上合组织靠近的意图。
　　最后是印度和巴基斯坦。在土库曼斯坦和蒙古之后，这两个国家是最可能的候选国。
　　印度没有提出过加入上合组织。不过，加入上合组织有利于印度全面介入中亚。由此推断，如果上合组织有意，印度可能会愿意加入。俄罗斯积极推动印度加入，对此它已做出公开表示。从地域和政治角度来看，印度与上合组织基本契合，但从效率和主题角度来看，由于印度的“身材”庞大，也由于南亚复杂的地区关系，它的加入虽可大大增加上合组织的分量，但也有较大风险。因此，在印度问题上，上合组织成员国可能会有多种意见。
　　巴基斯坦最积极要求加入上合组织。早在2005年，巴被接纳为观察员之时，巴总理阿齐兹就表示说，这只是第一步，巴的最终目标是加入上合组织。此后巴没有改变过这个目标。在2009年上合组织叶卡捷林堡峰会上，巴总统扎尔达里再次表示，希望成为上合组织的正式成员。过去，由于塔利班问题，巴与俄和一些中亚国家关系并不好。近年来，它们的关系得到改善。不过，由于巴国内情况和它与印度的复杂关系，上合组织对巴的加入也会十分谨慎。但是，如果上合组织准备接纳印度，那很可能也会同时接纳巴基斯坦。
　　
　　三、上合组织的政治可能性和限度
　　
　　上合组织10年的历史显示了它的政治能量和潜力，同时也显露了它的局限和限度。在谈到上合组织的可能性时，往往首先会说到它广大的空间，众多的人口，丰富的资源，巨大的市场。这是上合组织的“自然禀赋”，是它成为一个有分量的地区组织的物质条件。不过，更重要的可能性来自政治影响，来自各成员国对上合组织的认同程度，来自上合组织表现出的实际功能，以及它的地区和国际认可度。
　　上合组织各成员国都奉行上合组织的长期政策。在过去10年里，在国际和地区层面，以及在一些成员国内部，曾发生过许多重大变化，但各成员国都没有改变对上合组织的基本政策。没有成员国离开上合组织，也没有成员国对它的前景表示怀疑。
　　上合组织已经证明它可为成员国带来利益，各成员国都在不同方面不同程度地获益，它的存在符合各成员国和地区合作的需要。
　　上合组织的国际和地区认可度在提高，这并非表现在舆论的热烈关注上，而是表现在它的稳定和发展上。许多国家希望以不同方式进入上合组织，越来越多的国家和组织参与上合组织的活动，这都是上合组织的国际和地区认可度提高的证明。
　　但上合组织的限制性因素也同时存在。其一，各国的国情差异巨大，包括政治制度、意识形态、宗教文化等。这与欧盟完全不同，却与东盟有所相似，但比东盟更加突出。其二，上合组织各国有共同利益，但各国的具体需求差异很大，导致在政策和主张上的不同。其三，上合组织各国都实行多方位的外交政策。在中亚地区机制上，除中国外，其他成员国都不把“鸡蛋”放在上合组织这一个“篮子”里。其四，上合组织处在一个不稳定的地区，一些中亚成员国内部处于不稳定状态，对上合组织的长期稳定形成威胁。其五，一些中亚成员国间关系复杂，存在严重矛盾，限制上合组织的政治融合度。
　　以上这些因素决定了上合组织的限度。从政治角度来看，上合组织难以成为紧密型的组织，它只可能是一个半紧密型的组织。上合组织内部的政治基础是相互接受，而不是相互一致。相互接受和相互一致都可作为合作的基础，但在深度和稳定性上，前者不及后者。上合组织成员国虽表现出政治热情，但在主权让渡上有较大保留，这使上合组织出现了发表政治宣言容易，但行为能力较弱的局面。在国际政治层面，由于其半紧密型的性质，上合组织虽是一股政治力量，但它主要是政治象征意义的，可表达集体的政治态度和观点，但不太可能 是统一行动的力量。此外，由于地区和内部的潜在不稳定，上合组织缺乏稳定和长期的参照路标，这使它对本地区的长期规划往往意外受阻。
　　
　　四、上合组织安全合作的可能性和限度
　　
　　上合组织在安全合作上具有最大的可能性。这是因为安全问题普遍和大量存在，各成员国都有担忧。而且，许多安全问题不是孤立地存在，而是地区性问题，各国无法独立解决，需要地区性的合作。同时，安全合作不一定需要大量的经济投入，它引起的利益矛盾和冲突较少。
　　事实上，上合组织往往首先被视为一个安全组织。在上合组织内，除了秘书处外，仅有一个常设机构，即地区反恐机构。在10年的时间里，上合组织安全合作的质和量都大大发展。所谓“质”是指合作的深度，“量”是指合作的范围。上合组织建立起了安全合作的法律框架，它体现在所通过的法律文件中，包括《打击恐怖主义、分裂主义和极端主义上海公约》、《上海合作组织反恐怖主义公约》和《上海合作组织成员国长期睦邻友好合作条约》等。在这个基础上，上合组织成员国的司法、执法和国防部门开展合作，包括举行联合军事演习等。上合组织安全合作的范围也在扩大，从最初的边界安全、反恐、禁毒、打击跨国犯罪等向综合安全发展。现在，上合组织的目标是要“将本组织建设成为维护地区和平、稳定，促进地区繁荣的可靠保障”。还应该指出，上合组织在阿富汗问题上有越来越积极的表现，它开始实施主动性的政策和行为。
　　虽然上合组织在安全合作上有极大的合作可能性，但它主要限于非传统安全领域，而不是传统安全领域。合作范围的扩大基本是在非传统领域之内，而不是从非传统领域向传统领域扩展。这个事实或许可以表明：非传统安全是上合组织合作的可能性所在，传统安全是它发展的限度所在。这并不是指上合组织拒绝传统安全领域的交流合作，而是指上合组织不以传统安全模式进行建设。它表现在上合组织不以其他国家为安全目标，无意构建军事集团，不会成为所谓的“东方的北约”，以与北约或其他军事集团相抗衡。这是上合组织的自律表现，明确地载于上合组织的宪章中，同时客观上也没有实践的可能。
　　上合组织没有共同的军事力量，没有传统的军事设施和部署，也没有动用军事力量的机制。这也是上合组织的限度，至少从中近期看，上合组织不太可能突破这一限度。上合组织安全合作的基本形式是以协作和协商为基础，通过综合性的方式来进行，而不单纯是用军事方式。上合组织构建了综合性的安全合作框架：议会议长会议、总检察长会议、最高法院院长会议、安全会议秘书会议、国防部长会议、公安内务部长会议，以及反恐、禁毒、边防、金融、宗教文化合作机制等等，这些都是它的安全合作框架的组成部分。上合组织举行联合反恐演习，也动用重型装备甚至战略武器。西方有观点认为，上合组织所使用的兵器超过了反恐的需要，因此其用意不在反恐，而在传统的地缘政治。西方舆论有这种解读是自然的。不过，联合军演也是上合组织军事合作的一种形式，它可增强成员国在国防军事领域的相互理解，密切它们的关系，同时各国也有意通过联合军演进行练兵，但这不必然表明它是一个军事集团。
　　
　　五、上合组织经济合作的可能性和限度
　　
　　经济利益为各国所需，是上合组织天然的议题。上合组织经济合作最大的可能性在于它地理上的相连和邻近，以及经济结构上产生的需求。地理上的相连为区域经济合作提供了自然的框架，经济结构的特点给企业提供了契机和动力。
　　上合组织经济合作的框架颇大，雄心颇高，项目颇多。2003年，上合组织批准了《上海合作组织成员国多边经贸合作纲要》，它成为上合组织经贸合作的蓝图。纲要提出了“三步走”的发展规划。第一步是短期目标，将积极推动贸易投资便利化。第二步是中期目标，将实施贸易投资便利化，并开展大规模多边经贸合作。第三步是长期目标，将逐步实现货物、资本、服务和技术的自由流动。2004年上合组织又批准了落实多边经贸合作纲要的措施计划。措施计划涉及11个领域的合作，提出了127个项目。2005年，上合组织成立了银行间合作联合体(银联体)和实业家委员会。
　　在上合组织的框架内，与经济合作有关的活动颇多。在每年一度的总理会晤中，经济合作始终是主题。其下还有许多政府部门之间的会晤机制，包括海关、经贸、交通、农业、科技等。在此之下，又有许多相应的专家工作机制。银联体和实业家委员会也定期举行活动。上合组织的经济合作涉及到了贸易、能源、交通、信息、金融、海关、电信、农业、科技、环保等领域，而且它还可能继续扩展。
　　在拥有极大合作可能性的同时，上合组织经济合作的限制性因素也显而易见。其一，中俄在中亚区域合作上有不同的设想。其二，成员国经济差异悬殊。差异不一定是经济合作的障碍，在某些情况下，它可能是合作的有利条件。但在上合组织中，巨大差异造成了困难。它主要不是表现在经济上，而是表现在政治上。具体而言，中亚国家乃至俄罗斯担心受到中国经济的强烈冲击，成为中国经济的附庸。有评论观点经常认为上合组织是巨大市场，但很少说它是谁的市场。在中亚国家和俄罗斯看来，它更多是中国的市场，而不是它们的市场。因此，它们对上合组织框架内的区域经济合作有所犹豫。其三，资金来源困难。经济合作需要资金大量和持续的投入，但上合组织尚未形成有效的商业融资机制。上合组织一直在推动成立发展银行，但迄今尚未实现。到目前为止，上合组织经济项目的资金都来源于中国的贷款。其四，一些成员国市场发育不足，经济活动环境不佳。在缺乏正常的经济和法律秩序的条件下，再好的设想也难以实施。
　　由于这些限制性因素的存在，造成了目前阶段上合组织经济合作的限度。其一，区域经济一体化或自由贸易区的设想没有现实的可能，上合组织现阶段缺乏成为经济性集团组织的条件。其二，上合组织长期经贸合作纲要的长期目标，即货物、资本、服务和技术的自由流动，也很可能超出了它的构想，无法按期实现。其三，上合组织现阶段没有能力支持过多的项目。其四，在现阶段，在整个上合组织的框架内，要形成统一或共同接受的经济往来规则和秩序，这如果不说是不可能，也是极其困难的。
　　以上探讨了上合组织的可能性和限度，需要指出的是，从对上合组织限度的分析中，不应得出悲观性的结论，也不意味着应放弃向前发展的努力。它只是帮助学者对现实有客观的认识，确定合理的阶段目标，优化资源的配置使用，减少失误和曲折，以更有效地促进上合组织的发展。
　　

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