【税收机制与生态文明建设】 ()生态文明建设的载体

　　胡锦涛总书记在十七大报告中第一次提出了在我国进行生态文明建设的观点，并明确要求：“建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式”。 　　我国是在一穷二白的基础上进行建设的，即使发展到了现阶段，吃饭在一些地区也还是一个没有完全解决掉的问题。从世界范围来说，即使经济发达国家在解决生态文明建设这一世界性难题方面，也有一个渐进的过程，逐步取得了一些实效。虽然我国和他们的国情有不同，但是，他们的成功经验我们可以有选择地、实事求是地借鉴。如此，我们至少可以节约许多摸索的时间，借鉴得当还可以起到事半功倍之效，把我们的后发优势利用得更好。
　　上世纪90年代以来，经济合作与发展组织（OECD）成员国，广泛利用诸如税收、收费、排污权交易等经济政策保护环境。而经济政策中最有效的措施就是利用财税政策作为解决环境问题的突破口。
　　美国政府从1987年建议对一氧化硫和一氧化氮的排放征税。自此，它逐步把税收手段引进环保领域，至今已形成了一套相对完善的环境税收制度，主要对损害臭氧的化学品征收如汽油税、拖车消费税，轮胎税、开采税、固体废弃物处理税、二氧化硫税等。美国对环境税的征收管理非常严格，由税务部门统一征收，缴入财政部。由于征管部门集中，征管手段现代化水平高，拖欠、逃漏环境税的现象很少，有力地制止了环境的破坏，同时由于把收来的税金返回到环境保护的项目上，生态保护和经济发展之间已经出现了良好的互动情况。
　　荷兰是OECD国家中环境税开征较早的国家。特点是以小税种为主，各种环境税的税率规定得明确详细，深入到社会经济生活的各方面。环境税收入占全部税收收入的比重从1996年的1.22%已上升到2004年的14%，占荷兰GDP的3.5%。荷兰环境税基本专款专用于环境保护上。同时还对一些有利于维护生态的行业作了减免税的规定。上述收税和免税措施有力促进了生态保护。荷兰特别为环境保护目的而设计的税种主要包括：燃料税、能源调节税、铀税、水污染税、地下水税、废物税、垃圾税、噪音税、超额粪便税、狗税等。从实践看，该国基于中央政府和地方政府在征收目的和条件方面的不同，在环境税的征收管理上赋予了地方政府很大的灵活性，并充分协调了税务部门和各环境、资源部门的配合，保证了荷兰环境税征收的高效率。
　　 波兰和我国一样也处于转型时期，同时也是个发展中国家。
　　它从1989年起到目前已经对几百种污染物征收污染税，最主要的是针对三类污染物：SO2、NOx和含盐的采煤用水。税率是根据污染物有害性的大小制定，并按一定比例适时调增，同时参照已有污染物税率水平确定新的污染物税率。利用税收手段治理污染在发展中国家属于前列，对该国的生态保护已经显现了很大的效果。
　　目前在我国税收中，涉及环境保护的大体只有资源税、消费税、城市维护建设税、城镇土地使用税和耕地占用税。但上述税种初始并不是为了环境保护。可以说，我国还没有一个专门用于环境管理的税种，其他税收政策制定时的环境保护意识也较淡薄。如国外普遍开征的汽车燃料税、能源税、噪音税等还没有设立，或议而未决。已有涉及环保的税收中，有关具体条例对环境保护的调节力度也很不够。消费税虽然在2006年初进行了调整，将石油制品和一次性木筷子、实木地板纳入了征收范围，却没有把煤炭这一能源消费主体和主要大气污染源纳入征收范围。税率的确定没有完全考虑这些消耗对环境破坏产生的损失价值。
　　“城镇土地使用税比例低，2005年城镇土地使用税收入仅为137.33亿元，占税收总收入的0.44%，而且该税的纳税义务人不包括外商投资企业、外国企业和外国人，还有许多免税规定，因此对城镇节约土地资源和合理使用土地基本上没有经济制约手段和效果”。
　　我国在市场化的进程中，已经初步建立起了比较完善的税收体系。税收体系在我国的各项管理体系中无疑处于领先地位。覆盖全国的税收网络体系已经基本完成。因此用税收手段落实中央提出的生态建设任务是比较现实和可行的办法。合理设置保护、激励生态建设的税收种类、税收额度，配合上广泛深入的宣传，加之相应的行政贯彻调控，总书记所提出的关乎国家健康顺利发展的生态文明建设大计一定能够实现。
　　面对我国的现实，建议：
　　 1.进一步加强和完善我国的市场体系。
　　只有健全的市场机制，才能使税收这一经济杠杆手段人为造成的价格波动及时传递给经济个体，然后促使实体经济再根据价格的变化调整相关的经济发展措施。从而使政府能够利用税收实现对经济增长方式的调节。如果市场机制不健全，税收的价格调节传导不到具体的经济实体中去，那就会使政府的调控意图落空。发达国家的环境税较之发展中国家的环境税更有成效，市场机制的作用功不可没。
　　2.要循序渐进地推进环境税的设置与征收。
　　在我国的改革开放的成功经验中，最重要的一条就是循序渐进。实事求是地提出新办法。先做简单易行的，条件成熟或大家思想认识基本统一后再推行比较难的执行的。例如：对污染大气比较严重的二氧化硫征税，一方面执行成本低，二方面公众也比较容易接受，其对降低硫的排放量成效也较显著。我们就可以考虑早点施行征收二氧化硫税。对排放二氧化碳征收环境税，技术条件和要求相对比较高，要想有效减低排放就要制定较高的税率，我们就可以稍稍缓行，在不会大幅度削弱企业竞争力的前提下对这些企业再行征收二氧化碳环境税。总之，要想取得环境保护的显著效果，税率需要确定较高的额度，但是在我国目前的情况下，让税率一步到位，社会可能承受不了，甚至影响整个经济的发展，正确的策略选择应该是从低到高渐进式的推进，随着治污技术的进步再逐步提高，直至最佳状态。
　　3.考虑到我国各个地区经济发展的不均衡性，从实际出发征收环境税。
　　大多数国家涉及环境保护的税收规定各不相同，甚至在同一国家的环境税在不同地区也有较大区别。如：同样是对氮氧化物征税，瑞典的税率是意大利的43倍，是法国的200倍。美国各州虽然都开征了汽油税，但各州的税率却各有差别。因此，要从实际出发，制定出切实可行的生态税收政策，才能既符合效率原则又起到保护生态环境的作用。
　　4.保护生态环境税收入要高效使用。
　　征收环境税的收入，在目前我国应该专款专用，不宜纳入一般预算收入再分配使用。如此，在环保上收得钱可以立竿见影地用于环保，起到示范作用，为以后的收税扫清观念上的障碍。根据前面的建议，污染严重的地方缴纳的环境税多于污染不严重的地方。专款专用也有利于尽快改善被污染了的环境。另外需要指出的是，目前，在我国的许多地方还把生态建设判定为软任务，是可以完成也可以不完成的“政绩”，有了多余的钱就多做一些，财政紧张了就挪用一些。本来就欠帐很多的生态建设没有一定的资金作保证是不可能见效的，在政府有了预算的情况下，再加上环境税所得，就有了基本的资金保障。同时，专款专用也有利于调动各省进行环保和生态建设的积极性，谁收的钱谁用，肥水不流外人田，逐渐使环保和生态建设走良性发展的轨道，我国的生态建设一定会和我国的经济建设一样腾飞。
　　(作者系浙江省诸暨市地税局大西分局副局长)

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