中国路在何方_中国反腐路在何方

　　深化政治体制改革，实现国家廉政制度体系的现代转型，完善横向的公民选举问责和纵向的分权制衡机制，应当成为中国反腐败和权力监督的努力方向 　　 　　改革开放以来，中国在反腐败方面做出了不懈努力，提出建立教育、监督、制度并重的惩治和预防腐败体系，即中国特色的国家廉政制度体系。这种努力取得了一定成效，但总体来看效果有限，这同目前的廉政制度体系带有传统集权政治体制色彩，以及政治体制改革的滞后又进一步限制其功效的发挥，有着密切关系。
　　深化政治体制改革，实现国家廉政制度体系的现代转型，完善横向的公民选举问责和纵向的分权制衡机制，应成为中国下一阶段反腐败和权力监督的努力方向。
　　
　　腐败形势严峻
　　
　　1949年以来，中国的反腐败从群众运动到依靠制度建设再到建设惩防体系，已经初步建立起了惩治和预防腐败体系，即具有中国特色的国家廉政制度体系。这一体系具体包括：
　　确立了执政党和国家廉政建设的目标体系，即科学发展、社会和谐与全面小康；
　　建立了国家廉政制度体系的各项机构性支柱：党委统一领导、党政齐抓共管、纪委组织协调、部门各负其责、依靠群众支持和参与的反腐败领导体制和工作机制；
　　健全了一些机构性支柱正常运转所需的部分核心规则，如健全了党内民主和党内监督方面的规则等；
　　通过廉政文化建设和廉洁教育使廉洁从政的价值体系逐渐为公众和公职人员所接受。
　　但是，目前廉政制度体系的各个机构性支柱的发展很不平衡。党委、政府、专门监督机关等少数机构性支柱作用发挥得较好，其他机构性支柱的作用有限，明显处于“短板”状态。与这些机构性支柱相适应的核心规则存在着严重的缺失，纵向的选举问责和横向的分权制衡的问责机制不健全，妨碍了权力监督制约的闭合性。所有这些都严重影响着整个国家廉政制度体系效用的发挥，后者有效性的不足导致反腐败成效的有限性。
　　现阶段中国依然存在着一些突出的腐败问题：一是各级党政主要领导即俗称的党政一把手腐败成为前赴后继、难以防治的顽症；二是用人腐败、司法腐败等恶性腐败有愈演愈烈之势；三是不正之风和挥霍浪费之风屡禁不止；四是公职人员群体特别是领导干部群体在住房、医疗、用车、福利等方面享受的特殊待遇存在着合法化的倾向；五是腐败的惩治存在着畸轻畸重、时紧时松、发现和查处概率低等问题；六是重党纪、政纪处分，轻法律制裁，存在着以党纪、政纪处分和罚款代替刑罚制裁的倾向。
　　
　　现行廉政体系有效性堪忧
　　
　　现代国家廉政制度体系，是体现纵向的公民选举问责和横向的分权制衡原则的一系列机构和规则的总称。在监督和制约权力、预防和惩治腐败方面，其有效性标准，包括综合有效性标准和分机构类别有效性标准。
　　国家廉政制度体系总体有效性标准包括三个方面：各个机构性支柱得到均衡发展，既相互依存又相互制约；机构性支柱所需要的核心规则得到普遍的确立，机构性支柱得以充分履行其职责；权力监督和制约呈现闭合性，以选举制度和分权制衡原则为核心的纵向和横向问责机制贯穿于机构与规则体系之中，不存在不受监督和制约的公共权力和公职人员。对各个廉政支柱所包含的机构和规则的有效性也可以进行分门别类的评估（见表一）。
　　参照表一有关国家廉政制度体系有效性标准，可以看到，在中国，保障国家廉政制度体系的机构性支柱充分发挥作用的核心规则，仍然存在严重缺失或不健全，从而影响廉政制度支柱作用的发挥（见表二）。
　　从表二中可以看出，中国国家廉政制度体系的15根机构性支柱，都已普遍建立，但保证这些机构性支柱发挥作用的核心规则，有的处于缺失状态，有的仅部分具备。15根机构性支柱发展很不均衡。
　　另外，根据前面所确定的七条评估标准，结合各个机构性支柱能力建设实际状况，可对各个机构性支柱作出有效性评估。我们采取三等分法，用3、2、1分别表示对各个评价标准满足程度的高、中、低（见表三）。
　　从表三中可以看出，在15根机构性支柱构成的监督问责体系中，除了通过条约关系连结起来的来自国际社会的力量，各级党委自上而下的监督问责最为有效；其次是各级政府自上而下的行政问责；随后是纪检监察机构的党纪政纪监督；紧随其后的是审计机关、检察院、法院等专门监督机关的监督；人大监督的有效性强于民主党派和政协；政权以外的社会监督问责的有效性依次为企业家监督、网民监督、媒体监督、公民监督等。
　　需要指出的是，纪检监察机构、审计机关、检察院、法院等专门监督机关由于独立性较差，从而影响到他们反腐败职能的有效履行。
　　此外，再对目前廉政规则体系建设的总体有效性作初步评估（见表四）。
　　表四说明，中国目前廉政规则体系的完备程度处于中等水平，但廉政规则体系的权威性、可操作性、合意性、持续性、多赢性、兼容性程度较差，廉政规则体系的总体质量不高。
　　
　　反腐败的体制障碍
　　
　　中国目前国家廉政制度体系，既包含了一些现代国家廉政制度体系的内容，又带有传统集权政治体制中廉政制度体系的色彩，具有过渡性和混合型的特征。由于政治体制改革中一些核心的、难度较高的内容长期严重滞后，集权政治体制使得现行国家廉政制度体系在监督和制约权力、预防和惩治腐败方面，遇到一些难以克服的体制、机制性障碍，降低了其有效性。
　　第一，权力过分集中的党政领导体制，使得对各级党政主要领导难以实施有效的监督和制约。
　　邓小平早在1957年就曾对这种权力过分集中的领导体制做过鞭辟入里的分析。1980年，邓小平吹响了党和国家领导制度改革的号角，1987年，党的十三大提出了党政分开的具体方案。但党政分开在实践中遇到了巨大的阻力和不小的问题，相关改革被搁置。地方各级党政一把手分别掌握着人事权和财权，副职领导难以监督他们。人大、政协既要接受同级党委领导，又在编制和经费等问题上受制于同级政府，难以实施有效监督。强调一把手负总责的问责体制，促使各级各部门一把手将各种权力都集中到自己手中。这样，对一把手的监督成为一个老大难问题，由此导致一把手腐败愈演愈烈。
　　第二，将专门监督机关置于监督对象领导之下的管理体制，限制了监督机关的监督效能。
　　中国地方各级纪检监察、审计、检察等专门监督机关，目前都不约而同地实行双重领导的管理体制。作为党内监督专门机关的各级纪委由同级党代表大会选举产生，却受同样由党代会选举产生并理应受纪委监督的同级党委领导，在人事上缺乏相对于同级党委的独立性，上级纪委的领导只是业务上的领导，同级纪委就难以对同级党委特别是主要领导实行监督。
　　行政监察机关和审计机关是负责对行政机关和行政首长开展监察和审计的专门机关，它们本应隶属于各级人大，但却隶属于行政权序列并向同级行政首长负责。上级监察机关的业务指导关系并没有改变行政机关自己监督自己的弊端。
　　作为法律监督机关的检察机关，既要接受同级人大的领导，又要接受同级党委的领导，还要在编制、经费上受制于同级地方政府。上级检察机关的业务指导和人事认可权并没有改变检察机关独立性不足的问题。
　　专门监督机关的现行管理体制，使得监督者从属于被监督，缺乏应有的独立性和权威性，因而出现对同级党政领导不敢监督、不能监督、不便监督的问题。
　　第三，“议行合一”的权力配置方式，使得决策、执行、监督权缺乏既相对分离又相互制约的制衡机制。
　　中国各级党委和人大实行的都是“议行合一”的领导体制，决策权、执行权和监督权集中于同一个机构，缺乏权力的合理分解和相互制约。
　　各级党委常委会通常由来自党务系统、人大、政协、政府的主要领导组成，党委常委会作为领导核心，担负着集体决策的功能；集体决策后各位常委分头负责执行，对执行结果的监督也由党委常委会负责，党内监督、人大监督、政协监督都是在党委领导下进行的。
　　人大实行的也是“议行合一”的领导体制。人大作为法理上的最高权力机关，拥有立法权、人事任免权、重大事项决定权、监督权，既是立法者又是监督者，还拥有自己的执行机关。
　　三权合一的权力配置结构，使得对决策失误的外部监督无从进行，对执行权的监督也难以有效开展。将所有的权力都集中于同一个机构和集中于同一个人一样，都是一种缺乏制衡的专断的权力，都会出现权力滥用的可能性。
　　第四，新闻舆论监督缺乏有效的法律保障。
　　中国目前的新闻管理体制，更多的是强调事前审查而非事后追惩，更多的是强调媒体的正面宣传和舆论导向功能而非批评监督的功能，更多的是依靠政策性文件、行政性干预和人事任免权而非法治化的管理手段，针对新闻媒体的禁止性规范多而保护性规范少。由于缺乏《新闻法》和《新闻侵权责任法》等媒体生存和发展所需的基本法律，新闻自由得不到法律的保障，舆论监督的正当权利得不到法律的保护。舆论监督发挥的效力主要取决于各级领导人是否支持舆论监督和支持的力度有多大，网络监督的效力也主要取决于各级领导干部和专门监督机关是否给予关注和回应。
　　 第五，民主法治建设的低水平，限制了选举问责和分权制衡机制的成长空间。
　　虽然改革开放后，中国在民主和法治建设方面进行了长达30余年的努力，但民主和法治的实现程度仍然处于较低水平。
　　自由的、竞争性的直接选举制是民主政治的基石。但迄今为止，除了人大代表的直选上升到县（市、区）一级，各级党政领导的直选仍然停留在村一级。差额选举目前仍然局限于党政副职领导，而且带有“陪选”的性质，缺乏必要的竞争性和自由选择的余地。自上而下的任命制仍然是权力授予的主渠道，自上而下的监督问责仍然是最强有力的问责手段。各级人大的监督权由于代表人数过多、非专职化、会期过短等众多因素而难以行使。立法权、司法权和行政权之间缺乏相互制约的关系。司法地方化、行政化妨碍着公正司法。法律法规的司法审查或违宪审查制度尚不存在。对执政党的外部监督严重不足。
　　目前阶段民主和法治建设上存在的这些严重不足，限制了选举问责和分权制衡机制的成长空间。
　　
　　廉政体制的现代转型
　　
　　深化政治体制改革，实现中国目前的国家廉政制度体系的现代转型，成为反腐败和权力监督走出困境的当务之急。
　　通过深化政治体制改革，完善纵向和横向的权力问责机制，解决权力监督制约的闭合性问题，是建构现代国家廉政制度体系的核心内容，是有效预防和惩治腐败的关键环节。
　　培育发展公民社会，加强公民社会对国家政权的制衡，是防止政治国家凌驾于公民社会之上享有不受监督和制约的权力的基本途径。公民社会制衡政治国家最有效的手段是公民所拥有的选举权。通过定期举行的自由的、竞争性的选举，公民可以用和平的、理性的手段将腐败的或滥用权力的领导人赶下台，从而建立起社会对国家强有力的纵向问责机制，促使国家及其领导人真正向公民负责。这种选举问责是其他任何问责手段都无法替代的。为此需要积极推进选举民主，实现从选拔政治向选举政治、从间接选举向直接选举的过渡。
　　政权机关内部实行分权制衡，实现各种权力的彼此分离和相互制约，是防止一权独大不受制约从而被滥用的有效途径。中共十七大报告提出“要建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”，从而为建立中国特色的分权制衡机制指明了方向。
　　各级党委、政府、人大、民主党派和政协可以在人事和政策的提议权、参议权、审议权、执行权、评议权、审查权、调整权等方面，加以合理的划分并明确各自职责，使各种权力之间既相互依赖又相互牵制。
　　各级党委作为决策者享有人事和政策提议权，以及政策和人事调整权。这保证了各级党委作为决策者和协调者的领导地位。
　　作为对决策权的一种制衡，民主党派和政协应享有对党委决策的参与权和发言权即参议权，人大应享有对党委通过政府提交人大的政策和法案的审议否决权。这对于保证决策的正确性和防止决策权的滥用必不可少。
　　政府享有政策执行权，是行使公共权力的重要主体。作为对执行权的一种制衡，民主党派和政协应享有对政策执行情况的评议权，评议结果应当作为党委进行政策修正和人事调整的重要参考。
　　人大则应享有对政策和预算的审查监督权，与此同时，为了提高审查监督权的专业性和效力，有必要将行政监察机关和审计机关划归人大，使行政监察机关在人大领导下受理民众信访投诉并调查处理不良行政行为，使审计机关代表人大对行政机关和其他公共权力机关进行独立的审计并直接向人大报告审计结果。
　　上述分权制衡机制的运行流程见图。
　　保障人大在审议审查过程中否决权的行使，是人大有效行使监督权的核心规则。保障政协委员在参议和评议过程中的言论免责权，是政协有效行使监督权的核心规则。这种分权制衡的制度设计既保证了党委的领导地位，又强化了人大和政协对决策权和执行权的监督权能，同时也没有削弱政府的执行权，应该是一种三方共赢、阻力较小、各方都有意愿接受的制度安排。
　　分权制衡机制有效运转和发挥作用后，在权力监督制约方面对专门监督机关的依赖将会大大减少，同时，在反腐败方面不断强化专门监督机关权能的必要性也将会大大减少。
　　总之，由于集权政治体制的影响，中国目前的国家廉政制度体系作用的发挥受到很大限制，反腐败的功效还较为有限。深化政治体制改革，克服这些体制机制性障碍，完善纵向的公民选举问责和横向的分权制衡机制，应当成为中国下一步反腐败和权力监督的努力方向。（作者为中共中央编译局当代马克思主义研究所所长、北京大学中国政府创新研究中心副主任）
　　（摘自《中国改革》2011年第4期）

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