【“土地财政”不止,保障房就还是空中楼阁保障房虚火】空中楼阁

　　一个关乎全民的“蜗居”现象,经舆论发酵,掀动民心激荡。今年全国“两会”前,温家宝总理与网友在线交流时说:“我也知道所谓‘蜗居’的滋味”,强调政府有决心采取经济和法律手段,把房价保持在合理价位;“两会”上,住房问题激起更高层次的讨论。
　　记者获悉,全国“两会”代表的提案议案中,关于平抑房地产价格的建议数量空前。其中,“保障性住房”这个被冷落多年的名词再次频繁出现。所谓“保障房建设”,可理解为由政府主导,辅以各种形式的补贴,为单纯依靠市场无法解决住房问题的人群提供各种住房支持,属于社会福利制度的范畴。
　　2009年底,国务院常务会议明确将“遏制房价过快上涨”,并提出四项举措。其中,推进保障房建设即为一项,和增加供给、抑制投机、加强监管三大举措并列。
　　2010年初,国务院办公厅又下发了《关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》。这份被称为“国11条”的文件,将保障性住房在扩大住房有效供给当中的作用提至几年来空前的高度。具体指向中低价位、中小套型普通商品住房建设,限价商品住房、经济适用住房、公共租赁住房等保障性住房建设。
　　记者获悉,新年伊始,住房和城乡建设部(下称住建部)正在根据各界建议和社会舆情调整政策,力图为扩大住房保障的层级和范围制定更为清晰的路线图。其标志,是住房保障中期规划的制定,以及《基本住房保障法》的起草。二者都计划于今年上半年报送国务院。保障性住房这剂药方,能否为渴望走出“蜗居”的百姓圆上住房梦?
　　
　　“等不到”的保障房
　　
　　“保障性住房”并非新概念,最早可追溯到中国住房市场化改革起步之时。
　　1998年,中国开始强力推进住房市场化改革。作为改革举措的一部分,同时推出了面向中低收入阶层的廉租房和经济适用房两项制度。前者由政府投资建房、低回报出租;后者由政府提供优惠政策,鼓励开发商承建并低价出售。二者构成保障住房的基本品种。后来又增加了由政府限价出售的限价房,以及仍在探索中的公共租赁房。所有这些,构成了中国“保障房”的系列品种。
　　到2008年底,为对冲全球金融危机影响,中国政府推出“4万亿”经济刺激计划,其中包括斥资建设基础设施和公共项目。
　　据发改委数据,保障性安居工程获得4000亿元投资,包括廉租住房建设、棚户区改造、游牧民定居工程和农村危房改造试点。
　　随后,中央政府又大幅追加保障房规模。住建部副部长齐骥承诺,2009年─2011年间,全国将新建200万套廉租房和400万套经济适用房,同时完成约220万户林业、农垦和矿区的棚户区改造,总投资将超过9000亿元。
　　2009年,保障房的建设力度一度明显加大。2009年上半年,全国保障性住房用地供应5.6万亩,同比增加36.3%,各地保障房建设加紧开工。那段时间,住建部官员格外忙碌。二三月份新追加的指标,立刻就要分配到各地,不久便开始陆续动工,仅上半年就有3388万平方米、48万套经济适用房新开工建设。至该年8月底,完成投资394.9亿元,完成率为23.6%。
　　但即便中央政府大力推进,百姓殷殷期待,总体而言,保障房建设却不尽如人意。截至2006年底,全国仍有四个地级城市、141个县级市没有建立租住房制度;全国累计仅有54.7万户低收入家庭,通过廉租住房制度改善了住房条件;经济适用房的投资,从2004年开始便出现了负增长,不少地方甚至停止建设,即便在2009年,经济适用房投资也不过1139亿元,在全年高达25619亿元的住宅投资中所占比例不过4.4%。
　　老百姓则从他们的切身体会,感受到保障房建设的迟缓。如武汉,自2005年推行保障房摇号购房以来,绝大多数项目的供求比都在1∶10以上;2008年1月开始登记的“香缇美景”保障房项目,供求比更是高达1∶26。又如北京,2009年初,申请保障房的达10.45万户,而北京可提供摇号配售的经适房仅约3.2万套,可提供的限价房房源约2.3万套。“现在的保障房是人等房。”北京市建委一位官员对记者说。
　　时至今日,明显比现有商品房价格低廉的保障房,其供应量仍与百姓和中央政府的期望值差距多多。为争夺有限的保障房资源,分配过程中的不公现象屡见不鲜。因准入及退出机制的缺陷,经济适用房巨大的投资价值,吸引了诸多投机者及有特殊关系人群进入,倒卖渔利,真正的政策保障人群反而难以获得应有的住房。武汉经适房“六连号事件”爆出,即揭开经适房申报“隐形腐败”的冰山一角。
　　房地产中介机构“我爱我家”的销售员王文虎也对记者说:“只有等保障房都修好了,才能看得到对工薪阶层的分流作用。”
　　
　　保障范围趋窄
　　
　　其实,即便保障房建设计划都如期完成,也很难弥合老百姓的心理落差。这首先与现有的保障范围偏窄有关。
　　起步于上世纪80年代初的中国住房制度改革,是以实现“居者有其屋”的朴素目标为出发点的。计划经济时代,中国在城镇一直实行由政府或单位投资建房并无偿或低价分配的“福利分房”制度。但随着经济发展和城镇人口的不断增长,这种“大锅饭”式的分配模式日益暴露出供应不足和分配不公,最终濒于破产。到1978年底,中国城镇人均居住面积仅为3.6平方米,缺房户接近城镇总户数的一半。
　　当时的政策制定者反复思考的,是中国人应该享有什么样的居住条件?什么质量?如何支付?由此,最终走上了打破行政供给格局,以住房私有化、市场化来解决供给短缺的道路。
　　但在改革之初,住房供应的责任并未完全交给市场。1998年,国务院出台房改的纲领性文件《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》,明确了“最低收入家庭购买廉租房,中低收入家庭购买经济适用房,其他收入高的家庭购买、租赁市场价商品住房”的原则,并明确“经济适用房是住房供应的主体”。
　　经济适用房和廉租房,其实都带有政府支持的保障性质。以经济适用房为例,文件规定其土地采取划拨出让的方式,不收土地出让金,出售价格保本微利原则实行政府指导价,仅允许3%的利润,此外还有一系列的税费减免。这是商品房无法企及的。
　　住房制度改革高潮之后,房地产市场渡过了一段平静发展时期。不少城市陆续开建经济适用房。但在初创时期的房地产市场,和当时同区位的商品房相比,经济适用房在价格上并无太大优势,加之进入门槛偏低,其保障功能并不显著。1998年至2003年,全国经济适用住房累计竣工面积在4.77亿平方米,为600多万户家庭提供了住房。
　　此间,经济适用住房占商品住宅投资比重,随着商品房市场的扩大而逐渐下降。调整供给格局的计划随之开始酝酿。终于在2003年,一纸《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》(国发[2003]18号,简称18号文)下发,提出经济适用房是“具有保障性质的政策性商品房”,不再是住房供应的主体,其对象也明确为中低收入家庭;实际执行时,标准又更侧重于其中收入偏低者。
　　回顾这段历程,上述安排被不少学者和业内人士看做是一个“重市场、轻保障”格局开端。各地政府逐步开始对购买经济适用房人群的资格进行严格限制,经济适用房供应量也一再紧缩。
　　后来,一些城市又陆续推出了“两限房”与“公租房”项目。前者是面向中等收入家庭,限制套型比例、限定销售价格的普通商品住房;后者是由政府或公共机构所有,用低于市场价或承租者能承受的价格出租的住房。目前“两限房”在执行中各地差异较大,尚在探索之中;而公租房政策于2009年起步,具体实践效果仍有待观察。
　　至此,中国形成了以廉租房为主、经济适用房等其他形式为辅的保障房架构。一些专家分析,能够从中受益的群体不足2.5%。
　　
　　“普通商品房”之失
　　
　　能够从保障房政策获益的人群被一再限制,那么,更多的中等收入群体的住房问题如何解决?2003年,当经济适用房不再作为向中等收入群体住房供应的主体后,政策层面取而代之的,是一个名为“普通商品房”的新概念。
　　前述18号文提出,要根据市场需求,加快普通商品住房发展,提高其在市场供应中的比例。为此,政府应“控制土地价格,多渠道降低建设成本”,使这一类的住房价格与大多数居民家庭的住房支付能力相适应。
　　可是,美好的愿望往往和现实背道而驰。2004年以后,以大城市为龙头,各地房价开始陆续飙涨。对此,国务院分别在2005年、2006年、2008年连续发出红头文件,要求各地调控房价的涨势。其中一个主要的措施,就是要求各地重点发展“普通商品房”,扩大其供给。
　　遗憾的是,何谓“普通商品房”,到目前并无一个明确的定义。是否需要限定面积?是否需要控制售价?还是完全交由市场来界定?唯一的限定,仅仅是在2006年的一份文件中,提出自当年6月1日起,包含经济适用住房在内,套型建筑面积90平方米以下住房面积所占比重,必须达到开发建设总面积的70%以上;下调比例需报建设部批准。
　　然而,事实证明,这一切对飞涨的房价无能为力。
　　一段时间以来,各地规划为“普通商品房”的建设用地价格一再飙升,新“地王”频出。2009年12月23日,上海新江湾城C6地块以37.2亿元总价出让给中国建筑股份有限公司子公司中建地产,这一地块规划用途为普通商品房,楼面地价竟折合每平方米3.2万余元,成为中国住宅用地市场上新“地王”。
　　今年2月22日,房价并不算领先的福州市在网上挂牌出让鼓楼区三坊七巷的两幅小地块,其中的11号吉庇路地块,规划为普通商品房住房用地,起始楼面地价就已高达1.6万多元。
　　北京市土地整理储备中心信息显示,2010年1月北京总成交土地26宗,总成交金额为132.46亿元。其中居住类用地4宗,总建筑面积为67.3万平方米,总成交金额为89.55亿元。楼面均价达到了每平方米13305元。
　　中国社科院学者姜雪梅分析,因为公摊面积大、净使用面积小,小户型住房成本偏高,高地价之下,开发商更要追求利润最大化,“能建大的就不会建小的”。而普通商品房定位模糊,更为开发商建大房、高档房、或抬升房价留下不小的空间。
　　2009年,全国90平方米以下住宅投资总量为8351亿元,仅占当年商品住宅投资的32.6%。一级市场供应不足,大量工薪阶层涌入二级市场寻求中小户型住房。“链家地产”市场研究部分析师张月告诉记者,从其掌握的二手房交易数据来看,二手房平均成交面积不足90平方米,中小户型的成交比例占交易量的六成,供需比达1∶6。
　　也有一种观点认为,开发商之所以敢于不断以惊人的价格制造“地王”,就是因为市场需求源源不断,尤其在北京、上海这样的大城市,全国各地的人口均向此聚集,房子再多也有人要,“价高不愁卖”。而随着城市化的进程推进,不少二三线城市,也成为周边地区的经济中心,人群的聚集创造出新的需求,为房价提供支撑。
　　针对此,有不少业内人士指出,中国的住宅市场属于城市化过程当中的“不成熟市场”,新城、新房都在不断地布局和建设当中,供求关系还很不稳定。这样的市场,一定时间内住房还将处于短缺状态,而当地中等收入人群的购买力还难以和来自全国的购买需求相竞争。
　　
　　“强化保障”轮回
　　
　　面对以上现实情况,一些业内人士开出药方,提出现阶段解决住房问题的关键,并非简单扩大供给平抑价格,关键是要调整供应结构。不能将代表住房需求主体的中等收入人群的住房问题完全推给市场,政策上要有保障性的安排。
　　具体而言,就是无论是高收入、中等收入,还是低收入,政府都应该有相应的服务。也就是说,让高收入人群完全通过市场购买住房;对于中低收入人群,政府应维护市场秩序,做到低端有保障,中端有支持。
　　各界要求扩大保障范围的建议曾数度向住建部提出,相应的条文终于出现在国务院文件当中。
　　2010年1月,“国11条”发布,再次强调扩大保障住房的有效供给,要求政府在“商品住房价格过高、上涨过快的城市,要切实增加限价商品住房、经济适用住房、公共租赁住房供应”。
　　其中,更提出“扩大经济适用住房供应范围”,超越了原先对单纯强调数量扩张的内涵。住建部部长姜伟新对此做出谨慎解释:“在商品住房价格过高、上涨过快的城市,在加快保障房建设进度的同时,可以扩大经济适用住房的供应范围,由低收入家庭向中等偏下收入家庭逐步扩大。”
　　这份文件特别强调,应“落实地方各级人民政府责任”。
　　在各地随后召开的“两会”上,保障性住房建设纷纷成为各地政府新一年施政报告中的重点。看起来,在市场和保障之间的轮回,又踏上了新的起点。
　　一些房价涨幅领先的一线城市开始承诺对保障房的供应比例做出重大调整。北京市市长郭金龙提出,2010年,北京自住型、改善型等各类政策性住房用地供给将占新增总供地量50%以上,新建保障房应占当年住宅供应总量的50%以上。2月23日,这两个50%的详尽规定,出现在北京市住房和城乡建设委网站低调挂出的“国11条”的实施细则中。
　　上海市市长韩正更公开表示,2010年开工建设的保障性住房面积将要达到上海市总开工建设住房面积的60%以上。
　　在广州,今年计划投资30亿元新建2.8万套保障性住房,加上2009年下达的2.8万套保障房计划,今年上半年将有5.6万套保障房投入预售。广州市常务副市长苏泽群保证,2010年广州将储备3平方公里以上的保障房用地。这一数字,首次可与住宅用地的供应量比肩。
　　另一些城市的计划看上去更为细致。不久前,重庆市长黄奇帆宣布了一个“重大决策”,即为新生代城市居民、大学毕业生、外来工作人员等“夹心层”兴建“公共租赁房”,并加大投入力度,以此作为该市未来十年保障性住房政策的重点。除此之外,重庆已形成廉租房、经济适用房、危旧房和棚户区改造安置房、城中村改造安置房、农民工公寓等五种保障房并存的格局。
　　西南重镇昆明提出了住房保障“全覆盖”的目标。具体而言,昆明计划于2009年-2011年按照城市低收入困难家庭的保障标准和数量,采用廉租房、经济适用房和廉租住房租赁补贴等三种形式,将城镇人均月收入低于980元、人均住房建筑面积低于13平方米的住房困难家庭,全部纳入保障性住房的保障范围。按照国家统计局昆明调查队抽样调查分析,符合这一条件的家庭数量,大约有15万户。
　　这些措施各有侧重。然而,具体到城市,保障房供应范围究竟应该扩到多大?各种类型的保障房应如何配比?住房保障的边界最终如何划定?每一个城市都在为自己寻找答案,但在实践当中,这个答案仍然是模糊的。
　　
　　地方政府的选择
　　
　　扩大住房保障范围和规模的尝试,无论在哪个城市,都要面对现实问题,究其根本,在于政府究竟应当且能够对住房保障承担多大的责任。
　　重庆市市长黄奇帆确认公租房将成为重庆市住房保障体系的三大支柱之一,“政府保障房由动迁房、廉租房和公租房共同组成。”他解释说,动迁房的前提是要先有房子;廉租房的覆盖面又太小,大约只保障当地3%的人口。公租房的设计,旨在填补两者之外的空白,使那些暂时买不起房、但又不属于廉租房保障对象的工薪阶层、外来人口等群体能够通过租房解决住房问题。这种过渡性的保障性住房,其房租可比市场价格低40%左右。
　　在黄奇帆描述的保障房蓝图当中,中央政府三令五申扩大供给的经济适用房,显然正在淡出。根据重庆市的规划,政府并不打算向中等收入群体提供住房保障。黄奇帆介绍,政府将用保障性住房满足约30%的低收入群体的基本居住需求;此外,中等收入阶层,可以到市场上买商品房;对特别高端、豪华的商品房,要通过税费等手段进行比较严格的约束。
　　事实上,在各地政府纷纷宣布扩大保障房建设比例的同时,这种以低收入人群住房保障为主、以租赁式住房为主的保障思路,仍然是市长们的首选。显然,和国务院文件对于经济适用房态度转变所不同的是,各地政府对于扩大经济适用房的供应仍存有重重顾虑。为数众多的中等收入人群要通过购买保障房实现购房梦想,几率并不高。
　　一种观点认为,以经济适用房扩大保障是一个“无底洞”。因为现有规定允许经济适用房上市交易,一旦入市,一卖一转手就是极高的收益。国务院发展研究中心社会发展部副部长林家彬强调,市场房价和经济适用房价格之间的差距,会不断催生出新的投机需求,源源不断的吞噬公共资源,引发分配不公,并难以遏制。而租赁式住房的产权属于地方政府,能激励其投入更大热情来推广。
　　更深层的原因在于,经济适用房之所以比普通商品房价廉,在于其价格构成和普通商品房不同,经济适用房土地供应采取划拨形式,政府不得收取土地出让金。而这些土地出让金,随着地价节节攀升,早已成为地方政府的主要财源。分税制改革后,地方政府,特别是县乡政府的税权受到了严重削减,但事权却没有相应减轻,甚至还有不断增加。它们对土地收入的依赖性也最强。扩大保障范围的政策导向和舆论呼声,让各地政府在土地的巨大收益和保障房的巨大投入之间做出抉择。
　　
　　告别“土地财政”
　　
　　虎年元宵节刚过,位于北京五道口附近的东王庄小区的房屋中介机构“链家地产”门市部,迅速更新了他们的售房价格。一套建筑面积为74平方米的住宅,标价由200万元改为210万元,目前单价超过2.8万元。如果仅仅是租赁,月租金也在4000元上下。
　　如此高价的房子,其实仅是一套没有电梯,位于旧式五层住宅楼的二楼、外墙朴素、内部装修简陋的普通住房。若在五年前购买,大约仅需要五六十万元。
　　这样令人无奈的场景,或许是全国相当多的城市居民不得不面对的现实。“链家地产”市场研究部分析师张月表示,从目前二手房成交数据来看,目前市场需求量最大的是中小套型价格偏低的住房,由于这类住房在市场上供不应求,因此无论是售价还是租价,愈发水涨船高,成为带动其他类型住房租售价格交互上涨的主力。
　　住建部近期对全国住房做过比较详尽的调查,得出结论,目前中小套型的住房数量相当缺乏。而这类住房的租买群体,集中于城镇新增的居民或家庭,包括新加入就业市场和从农村转移的人群,大多数是普通的工薪阶层,在收入分配格局当中,属于中低收入者。
　　高歌猛进的房价屡屡挑战老百姓心理承受极限。中国社会科学院社会政策研究中心秘书长唐钧分析,目前中国的中低收入者,占到了全体居民的70%─80%,而他们中的绝大多数都无法轻松支付当下的房价。
　　据学者估算,2004以后,中国城镇居民购买住房的房价收入比快速提高,居民住房支付能力明显下降。2007年,相对于全国平均房价,低收入家庭的房价收入比为14∶1,中低收入家庭在10.74∶1,中等收入家庭在8.4∶1,住房支付能力明显偏低。
　　农民工、新毕业的大学生等也属于增量需求当中的主要人群,其收入相对微薄,很大一部分碍于户籍限制,被排斥在城市的住房保障体系之外。而即便以户籍人口的收入水平,目前在市场上无论是购买还是租赁自己的住房,也都是一个极为沉重的负担。
　　如今,人们的住房梦想并不奢侈。不需要多大,不需要多豪华,只要成家立业的开端,能有一个面积和条件够得上体面、支付得起的“小窝”。问题是,在高房价的压力下,中等收入人群的住房需求是否需要保障?
　　答案是肯定的。全国人大代表、中国民主建国会上海市委员会副主委、上海市政府咨询办公室成员张兆安带来一份“关于从速制定《国家住房保障法》”的议案。这份议案也建议,在未来的住房保障法中,应根据中国的收入结构提供分层次的保障。
　　张兆安对记者说,社会的收入结构呈纺锤形分布,最上面的高收入人群,应通过市场去寻求商品住房;最底层的低收入人群,有廉租房和经适房这样刚性的保障来托底。但对于中间的大多数中等收入群体的住房供应,他并不认为应当完全交给市场,而是应该区别对待,“有的靠上面一点,努努力,就能买到一套商品房;有的靠下一点,一不小心,就成为了低收入人群,对中间群体的保障方式,就应该多种多样。”
　　随着房价飞涨,收入分配格局也在重组。不少学者认为,如果市场房价水平超过正常值,政府应该对被市场挤出的中等收入群体的基本住房需求做出保障的承诺。为此,首先应该建立机制,对房价和不同收入群体的承受能力、当地的住房需求有一个准确评估,设置警戒线,超过警戒线时,就应当启动保障。
　　至于保障的方式,则完全可以根据城市具体的收入水平和承载能力,设置可持续的模式,动员市场和企业的力量来参与,如此也可以减轻政府的投资压力,以及打破完全由政府建设保障住房可能带来的行政枷锁。
　　中国社科院财政与贸易经济研究所学者姜雪梅表示,通过信贷、金融方面的政策的进一步支持,对市场投机行为必然可以有一定的抑制,但“地方政府对土地出让金的依赖度过大”,能否真正平抑房价,“不可能短时间之内就看到效果”。
　　学者们的共识是,要实现“居者有其屋”的梦想,政府无疑要承担起更多的责任―― 一方面是在住房保障领域,将建设落到实处,保证供应;另一方面则是在住房市场领域,通过政策调整来影响公众预期,平衡市场供求,进而稳定价格。
　　“而无论在哪个领域,其最基本的要求便是,放弃土地财政。”唐钧如是表示。
　　(《新世纪周刊》2010年第10期,作者为该刊记者)

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