宪政问题研究综述【“教育产业化”问题研究综述】

　　摘要：“教育产业化”曾经是教育理论界乃至整个社会讨论与关注的热点，在“教育是不是产业”、“教育能否产业化”等问题上，可谓仁者见仁、智者见智。本文回顾了教育产业化讨论历程，并对“教育产业化”问题的讨论与研究进行了总结和概括。
　　关键词：产业；产业化；教育产业化
　　中图分类号：G40-054 文献标识码：A
　　
　　随着我国社会主义市场经济体制的确立以及教育的改革与发展，“教育产业化”曾一度成为教育理论界乃至整个社会讨论与关注的热点问题。讨论通常涉及的问题有“教育是不是产业”、“教育能否产业化”、“教育如何产业化”等，本文在简单回顾教育产业化讨论历程的基础上，拟对有关上述问题的讨论与研究作一综述。
　　
　　一、“教育产业化”讨论历程
　　
　　有关“教育产业化”问题的讨论与研究可以追溯到20世纪70年代末，经历近二十年的讨论，1999年第三次全国教育工作会议前后达到高潮，至2004年基本告一段落。
　　20世纪70年代末，学术界开展了一次关于教育本质的讨论，教育被定义为“社会生产力”的一部分，这一界定可以说为教育产业论奠定了思想萌芽。80年代以来，伴随经济体制改革的不断深入，有关教育是不是生产性行业，是不是产业，能否市场化、产业化等问题进入了广大学者和政策制订者的视野。以1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》为标志，国家开始着手清理束缚教育组织成为市场主体的各种体制性因素。1992年6月，中共中央和国务院颁布《关于加强发展第三产业的决定》，明确指出教育属于第三产业，教育是对国民经济发展具有全局性、先导性影响的基础行业。1998年末由于国内市场消费需求不足，物价指数持续下跌，财政和货币政策难以启动消费市场，社会各界开始思考通过教育启动消费、拉动经济增长，继而讨论教育产业问题，对教育产业化从概念到运行方式展开争论。1999年3月，教育产业化问题成了“两会”代表讨论的热点和焦点。同年6月，中共中央、国务院召开了第三次全国教育工作会议，会上，时任中共中央总书记和国家主席的江泽民作了教育是“先导性、全局性、基础性的知识产业”的全新界定，分管教育的副总理李岚清也提出各级政府要改变教育是福利事业，教育投资是非生产性投资的陈旧观念。国务院总理朱?基在会议闭幕式上的讲话谈到，中国必须要“发展教育产业”，中国是穷国办教育，全靠政府是肯定行不通的。会后颁布了《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》，在这份文件中民办教育由过去的“补充”地位提高到了“和公办学校共同发展的格局”上来；也是在这份文件中，明晰了高中阶段和高等教育规模要扩大的思路，以教育消费拉动经济内需从而带动相关产业发展的思想进入了教育政策，教育被视为一个类同于房地产业的新经济增长点。随后，大量的民间资本纷纷进入教育产业，各级政府在对待教育产业的态度上也明显放开，教育产业化的理论与实践达到了高潮。教育产业历经数年的发展后，教育乱收费问题严重，也滋生了各种教育腐败现象。饱受其苦的家长和社会舆论开始一边倒，强烈声讨“教育产业化”。2004年1月6日，教育部部长周济针对“中国教育产业化”问题，在国务院新闻办举行的记者招待会上指出：“中国政府从来没有把教育产业化作为政策，教育一定要坚持社会公益事业的属性；不能把教育同其他产业、教育同企业等同起来，如果政府提倡教育产业化就会导致教育投资利润的最大化，会对教育社会功能产生负面影响，也会削弱政府的宏观调控和保证社会公平的作用。”同年9月2日，教育部副部长张保庆作客人民网强国论坛时指出：“教育部历来坚决反对教育产业化，因为教育是一种崇高的公益事业”，“教育产业化了，就毁掉了教育事业”。为此，2004年也被称作“中国‘教育产业化’神话终结年”，“教育产业化”的讨论也基本告一段落。
　　
　　二、教育是不是产业
　　
　　在这个问题上主要有四种观点：“教育不是产业”、“教育具有一定的产业属性，但不是产业”、“教育是一种产业”和“教育是一种特殊产业”。
　　认为教育不是产业的理由主要有：1.教育投资不是生产性投资，教育劳动不是生产劳动，未能直接生产出任何物质产品，因而也就不是产业；2.教育既具有生产力的属性也具有社会属性，教育不是从事经济活动的产业部门，是上层建筑的组成部分；3.教育是一种服务，性质是准公共产品，要由政府和市场共同提供，学校是培养人的非盈利机构，受教育是公民的基本权利，教育不能作为产业而市场化；4.将教育划分到第三产业只是社会统计方面的划分，并未涉及产业间经济联系的方式，教育与其他产业和部门的经济联系是否通过市场交换实现、教育投入是否通过市场销售它的产出而获得利润，才是判断教育是不是产业的标准。持“教育非产业论”者普遍认为将教育视为产业在理论上是似是而非的，在实践上是十分有害的。
　　相对折中的一种观点认为“教育具有一定的产业属性，但不是产业”。因为：1.教育是培养人的活动，育人性才是教育的本质属性；2.产业隶属经济学范畴，从教育与经济的关系角度看，教育是受经济所决定并反作用于经济的，如果说教育是产业则抹杀了教育的独立地位及重要意义；3.产业性或生产性只是教育的一个侧面，相对而言，教育的公益性更重要。持这种论点的人承认教育具有一定的产业属性，或者说教育是一种“潜在的”、“隐性的”、“间接的”的生产力，但教育仍不能称为产业，也就不能产业化。
　　另一种观点认为教育是产业，提教育产业有助于更深刻地认识教育，推进教育的发展。教育的产业性是客观存在的，具体体现在：第一，教育也生产商品，它生产的商品是非实物形态的“教育服务商品”，这种商品与实物产品一样具有使用价值（能满足受教育者增长才智的需要）和价值（教师抽象劳动的凝结）；第二，教育也有商品交换，教育商品的交换是通过政府行为（征收教育税和向学校财政拨款）和受教育者接受教育消费的方式进行的；第三，教育服务商品的生产也具有一般商品生产的属性，教育服务商品生产的过程也与实物商品的生产过程相仿：教师的服务劳动借助教育服务劳动资料，使服务过程（劳动对象）不断转化为非实物使用价值，教师的劳动物化在非实物使用价值上，创造出教育服务产品供学生消费，从而使教育服务产品的价值得以实现。对教育产业的内涵有如下概括：1.教育是以教书育人为本质内容，以教育服务为产品，通过教育市场与社会各界和家庭交换，以获取特定价值补偿的新兴第三产业；2.教育是以教育资源为资本或对象，进行生产和劳务的综合行业；3.教育作为一个重要部门对经济的贡献，不仅消耗国民收入而且增加国民收入，是推动国民经济发展的基础性产业；4.教育是一个有投入，有产出的增值的生产性活动，教育是开发人力资源，生产劳动能力的“产品”，“产品”具有广义的“价值”和“使用价值”，能创造比维持自身高得多的价值。从外延上看，教育产业有狭义和广义之分。狭义的教育产业单指教育单位的生产活动，生产的产品以教育服务为主，通过受教育者接受教育服务，提高自身素质，促进生产力的提高，体现教育产品的价值和使用价值；广义的教育产业则不仅包括教育单位所进行的生产活动，还包括围绕教育资源和教育对象进行的生产活动，具体包括以学校的科研成果为依托兴办的科技产业，以学校科技和人才优势进行科技成果开发、转让的中介和咨询产业，一般的校办产业以及为教育服务的产业，如学校的餐饮服务业，公寓建设和物业的管理业，教材、图书出版发行业等。
　　还有一种观点认为“教育是一种特殊产业”。特殊性表现在：1.教育是一种培养人的活动，其产品是“受过教育的人”或“人的素质的全面发展”，这种生产主体人的特殊产业是绝对不同于一般的经济产业的；2.教育产品的生产周期较长，其效益有一定的滞后性，但教育产品能反复使用、重复实现价值，并在社会实践中不断增值；3.教育是上层建筑的组成部分，学校在自主办学、产业化运作的同时，必须坚持正确的办学方向，保证党的教育方针的贯彻执行，培养德、智、体全面发展的社会主义事业的合格建设者和可靠接班人；4.教育是具有公益性的产业，因此政府和社会都有责任分摊教育成本；5.教育不仅具有经济功能和价值，更具有政治的、文化的、科技的、军事的、伦理的、美学的、宗教的、生态的等多种功能和价值；6.由于教育的质的规定性和复杂性，市场化、企业化、商品化、投入和产出、成本和利润、等价交换、公平竞争、优胜劣汰等产业属性和市场规律并非完全适用于教育。
　　经历近二十年激烈讨论，时至今日理论界基本认同教育具有产业属性，我国已经明确把教育归属为“第三产业”。可以说理论探讨与实践中对“教育产业”的提法已基本无分歧，争论主要集中于对“教育能否产业化发展”这一问题的理解。
　　
　　三、教育能否产业化
　　
　　首先，对“产业化”的“化”有两种不同的见解。一种认为“化”字指彻头彻尾、彻里彻外的转变，即教育跟企业一样是完完全全的产业。持这种理解的人承认教育的“产业性”，但不主张“产业化”的提法。另一种观点认为，“化”字既可以理解为一种动态的“过程”，即逐步尊重教育的产业属性，走产业经营的道路；也可以理解为某一发展阶段的“结果”，即产业化每向前推进一步，都可能留下某种“印迹”。持这种理解的人认同教育产业化，并欣然接受教育的产业化。
　　其次，在“教育产业化”的概念与理解上也存有分歧。一部分人否认“教育产业化”的提法，认为该概念本身不科学、不合理。理由有二：一是根据有关产业的划分方法，教育已属于第三产业，就无所谓“产业化”之说；二是从教育的性质分析教育产业化提法是不对的，按照严格意义上的物质生产领域的狭义产业概念，产业的基本性质是物质性，而教育的基本性质是精神的，因此教育产业化的提法混淆了培养人的教育规律与生产物的经济规律，是对教育基本规律的否定，是对教育本质的无视。大部分人认同“教育产业化”的提法，但在概念的内涵上有不同的理解。第一种观点认为，教育产业化就是教育的市场化，即通过市场实现教育资源的合理配置，教育要完全纳入市场经济的轨道，把教育办成产业，学校按照企业经营，并按市场经济规律（价值规律、供求规律、竞争规律）与社会相交换，从而实现教育劳动的价值，并取得维持学校运转和发展的资金。第二种观点认为，教育产业化即按企业的方式运作，遵循经济规律，讲究投入产出之比，但并不是要把学校当作纯粹的企业来办，它的实质在于重新确定教育部门与其他部门之间的关系，确定社会部门要获取教育服务必须支付教育报酬。第三种观点认为，教育产业化就是以社会经济发展需求为导向，以促进教育自身发展为目的，通过构建教育内在的投入与产出机制，理顺教育投资者、经办者、受益者之间的经济联系，加强产、学、研各环节的相互结合，建立教育发展的新体系。
　　第三，在教育能否产业化的问题上，存在着“教育可以产业化”和“教育不能产业化”两种针锋相对的观点，还有一种折中的观点认为“教育可以引入市场机制，但不能产业化”。
　　主张教育可以产业化的理由归纳起来大致有市场决定说、扩大内需说、国际接轨说、成本分担说、功能延伸说、实践形成说、缓解就业说以及买方市场说等。具体的论据主要有：1.教育产业化是社会主义市场经济的必然要求；2.教育产业的发展有利于扩大内需，刺激需求增长，破解需求严重不足的困境；3.产业化是国际教育发展的普遍趋势，我国加入WTO后发展教育产业有利于教育尽快与国际接轨；4.依据人力资本理论和教育个人收益率理论等理论，教育成本应当由实际受益的多方主体分担；5.发展教育产业有利于完善经济结构；6.发展教育产业有利于提高国民素质，推进社会发展；7.发展教育产业是解决教育供求矛盾、拓宽融资渠道、提高办学效益和质量的有效途径；8.兴办教育产业是振兴我国经济的根本措施；9.“穷国办大教育”的客观国情决定了教育必须走产业化发展道路；10.知识经济的来临将加速教育产业化，并使教育的投资价值更加明显。由于在产业化的范围和限度上存有分歧，相应地形成了三类观点：一类观点主张教育应整体产业化（亦即全部产业化），从产业发展的角度统筹规划教育的发展；一类观点主张教育的某些部分可以产业化，具体指非义务教育部分、民办教育等类别或是教育中适合产业化运作的部分（也有人明确提出高等教育应作为一项产业来发展，而基础教育则应作为事业来发展）；还有一类观点认为教育有限度产业化，无论是义务教育还是非义务教育都可以和必须产业化且这种产业化又必须是有限度的，而这两个不同阶段的教育产业化的程度应是不一样的（非义务教育阶段产业化程度要深得多）。
　　认为教育不能产业化的理由归纳起来大致有：市场条件不成熟说、经济低效说、市场规律不适用于教育说、功能扭曲说、阻碍教育公平说等。具体的论据主要有：1.我国尚处于市场经济的初级阶段，不适宜实行产业化；2.教育的生产性与经济功能与产业化无必然联系，现代社会对教育并不提出产业化的要求，教育部门的重要任务是提高教育质量和办学效益；3.根据经济发展的规律，产业化一定要求市场化，教育产业化也必然要求教育活动市场化、教育机构企业化、学生受教育投资化，而这种发展逻辑并不完全符合教育活动的规律和特点；4.从教育与其他产业和部门之间的联系是通过培养的人才和科技成果进行的，不是通过市场交换方式实现的，世界各国公共教育经费占GDP的比重都比我国高，教育投入主要是由国家供给的；5.教育产业化将使教育参与社会资源的竞争，对社会生产会产生不利影响；6.教育产业化提法的背景是教育经费不足，通过教育产业化和教育市场化作为解决教育经费问题的根本途径是错误的；7.教育产业化会损害教育的民主化，阻碍教育公平。
　　第三种观点认为，教育应引入市场机制，但不可产业化。持此观点的论者指出，教育最终是由经济决定的，教育应引入市场机制，但不是等于教育可以完全产业化。因为：1.教育提供的是一种服务，就其性质而言属于“准公共产品”，市场可以有效提供“私人产品”，但不能有效提供公共产品，作为“准公共产品”要靠政府和市场共同提供；2.学校不是企业，不是以利润最大化为目标的经济组织，而是以培养人为宗旨的非盈利机构；3.受教育是公民的基本权利，发展教育也是政府的义务和职能。教育改革中，要考虑教育的本质和性质，考虑教育自身特点和发展规律，不能简单地把市场经济的法则完全移植到教育中来。
　　
　　四、教育如何产业化
　　
　　对教育产业化持赞成态度的众多论者认为，教育从适应市场经济到走向产业化尚有一个发展完善的过程，并从不同角度指出了促进教育产业化的措施。究其概要有如下几个方面：
　　首先是思想观念的进一步解放。要真正树立教育是第三产业中的支柱产业的思想，教育产业创造和积累的财富是人才、是科技、是知识、是信息，这些是现代生产过程中比资本和土地更重要、更积极、更活跃、更有潜力的因素，教育应该作为基础产业引向市场经济的发展轨道；要区分教育产业与教育福利的不同，教育福利是一种无偿性的、对社会提供的公共产品，而发展教育产业则是一种考虑投资回报的投资行为，讲求投资与收益的关系，因此，要树立社会效益与经济效益并重的观念，不能阻止发展教育产业对于投资回报的要求，教育产业应该有应有的投资回报。
　　其次是教育体制的进一步改革。必须对现行的教育体制进行必要的改革，转变政府职能，使学校真正成为自主办学、自主管理的法人实体。改革后国家的职能应主要放在把握方向，搞好宏观控制和监督管理等方面：第一，建立一套严密而又灵活、精简而又多层次的管理体系，进行督导和调控；第二，在必要的预算监控前提下，给予适当的财政支持和补贴；第三，提供必要的信息服务；第四，制定并实施教育基础产业优先发展的产业引导政策，包括财政、金融、信息、人才等多方面；第五，保证教育经济效益和社会效益的共同发展。
　　第三是教育市场的进一步催熟。要积极培育各种类型的教育市场，形成规范的教育市场价格形式机制；建立健全劳动力市场，理顺教育与经济的关系；建立健全有关教育市场准入、教育投资经营正当回报及公平竞争的市场法规和运行规则等。既要讲社会效益，也要讲经济效益，做到精神文明与物质文明两手抓，两手都要硬，绝不能让别人先把自己身上的血吸走，再依靠政府的输血赖以生存。如果教育产业能做到以自身教育市场造血为本，以政府投入作为补充，那么教育的活力就会得到充分的展现。
　　第四是教育产业的投入产出关系的确立。教育作为培养造就人的产业，无论是培养脑力劳动者还是体力劳动者，都应当有一个符合客观实际的投入与产出比。教育的投入（按教育法的解释）来自财（财政）、税（税收）、费（各种教育费附加）、产（校办产业）、社（社会投资助学）、基（教育基金）等六个方面。这六个方面是国家和社会的投入。另外还应当考虑占家庭消费一定比例的教育投入和有经费支付能力的受教育者的个人投入。教育产出的计算对大中专学校而言是成才率；对中小学而言是入学率、巩固率、及格率、优生率、升学率；对成人院校是普及率、提高率、脱盲率；对职业学校是就业率；对儿童和幼儿则是入学率、入园率等等。此外还有知识的创新率、科研成果生成率及转化率、信息的收集、使用率等等。教育投入和产出的正确比例关系一经确立，教育的产业化进程就步入了法制化的轨道。
　　第五是教育融资渠道的进一步拓宽。教育界的人士认为，教育产业的投资风险一般要比加工业投资的风险低，各种融资方式应该对教育产业放开，包括间接融资与直接融资。例如在间接融资上要扩大对教育产业的银行贷款业务，甚至可以开办教育投资银行，在直接融资上可以设立各种教育投资基金，发行教育债券等。金融界的人士指出，对银行而言，由于其资金中介的特征要求它的借款者必须是一个市场参与者，如果教育部门要成为借款者，其前提必须要作为一种产业参与市场竞争。目前，许多企业正在积极寻求教育投资，而愈来愈多的家庭通过提高储蓄水平用于子女将来的教育等都为银行参与教育提供了现实性。
　　第六是教育投资主体的渐趋多元化。教育的产业化要求必须改变办学体制上的弊端，改变政府包揽办学或单一办学的旧格局，建立起社会与政府、个人共同参与的公办、民办、私立及其他多种形式并存的教育主体投资多元化的新格局。当前在办学体制改革方面，面临的主要任务应是积极发展民办、公办民助、民办公助和联合办学等多种办学形式，基本形成以政府办学为主，社会各界共同参与的办学体制以及公立学校和民办学校共同发展的良好格局。
　　第七是发展教育产业应注意的三种倾向。1.对于我国当前教育资源的可挖潜力和供给规模不宜估计过高。2.对于我国教育产业的家庭的普遍支付能力不宜估计过高。3.由于教育产业不同于其他产业，有着十分明显的特殊性，同时高等学校还承担一个国家的大量的基础科学研究任务，因此在发展教育产业时，我们要坚持国家行政部门调控的重要性，要尊重和发挥教育家的作用，要动员和鼓励各种社会力量办学的积极性，要提倡发展教育产业的自我牺牲精神，即使在纯粹盈利性的教育产业部门，也要尽力避免教育的过度商业化倾向，要避免过度商业化对学校基础科学研究和学生素质提高的影响。总之，要强调教育产业的特殊性，尊重教育产业自身发展的规律，当市场机制配置教育资源偏离社会最优化目标时，政府的宏观调控是十分重要的。
　　
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