从社会化向公益性的回归

　　[摘要]当前事业单位人事制度改革的导向已逐步明确，即从以社会化为导向转向以公益性为导向，以公益性为基础进行分类、分层管理。通过对事业单位人事制度进行实践层面的评估，要对事业单位人事制度改革的内容，人事制度改革的重要性，人事制度改革的影响进行分析和判断，可以发现事业单位人事制度改革在实践层面取得了重大的突破，例如条例的出台、聘用制的推行等。通过对事业单位人事制度进行价值层面的评估，可以逐步发现事业单位人事制度改革的导向是否符合事业单位作为公共服务机构本身的功能定位、机构性质和发展思路，可以发现事业单位人事制度在搞活与规范、授权与监管、统一与分类、公益与权益等方面依然存在价值冲突和政策冲突。因此，必须要在今后的改革中根据我国事业单位总体改革的战略目标，从事业单位作为公共服务机构的基本定位出发，遵循公共服务机构的基本管理规律，重新选择改革的模式和路径。
　　[关 键 词]社会化 公益性 事业单位人事制度 评估
　　[基金项目]本文是国家社科基金青年项目“公办事业单位取消行政级别”（课题批准号：14CGL036）以及国家自然科学基金项目“与国家事业单位改革相适应的科学基金机制创新和管理队伍建设研究”（N1450001）的阶段性成果。
　　[作者简介]丁晶晶（1979-），女，安徽淮南人，中国人事科学研究院事业单位人事管理研究室助理研究员，博士，研究方向为事业单位人事管理、社会组织。
　　[中图分类号]C936 [文献标识码]A [文章编号]1008-7672（2015）01-0086-08
　　从2011年《中共中央、国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》（中发〔2011〕5号）以及《关于事业单位分类的意见》等9个配套文件，到2014年《事业单位人事管理条例》，可以发现：事业单位人事制度改革的导向已逐步清晰，即从以社会化为导向转向以公益性为导向，并以公益性为基础进一步分类，建立起一套适应公益目标的分类、分层的事业单位人事制度。这一重大的历史性转折并不是一蹴而就的，它经历过一个不断改革与调适的过程，并且不同历史阶段的改革实践都在推动和促进着这一导向的诞生，同时也预示着其间必然会充满着冲突与不平衡。可以说如今的事业单位人事制度是历史性累积的成果，因此非常有必要对改革开放三十年以来的事业单位人事制度的改革历程进行重新的审视和评估，在总结历史经验与成果的基础上，进一步明确事业单位人事制度改革的基本方向和发展路径。
　　一、 事业单位人事制度改革的评估体系
　　回顾事业单位人事制度改革三十年以来的历程，可以说事业单位人事制度一直处于不断的探索和发展中，其基本的发展规律可以概括为：从单一模式到“脱钩、分类、放权、搞活”社会化模式，当前又在向公益性模式转变。
　　可以说，从1980年代开始，中央开始逐步打破按照机关办法管理事业单位干部的单一模式，1990年代则明确了人事制度改革的思路——“脱钩、分类、放权、搞活”，21世纪以来又开始推行聘用制度和岗位管理制度，最近又以公益为导向推动事业单位人事制度改革。从这个发展脉络可以窥探，事业单位人事制度改革一直以搞活用人机制为核心，即要逐步打破人事关系固定化、促进聘用合同灵活化。
　　可见，事业单位的未来发展应当明确的是：应当将事业单位视为现代公共服务机构，并要将公益性作为其生存与发展的基石。因此，事业单位的人事制度改革必须要在公益性的基础上明确公共性特征。即应当把事业单位的人事制度视为公共人事制度，并按照公共机构的要求进行制度安排。在对改革开放以来三十年改革成果进行积累的同时，也要反思以往的改革。
　　因此，对事业单位人事制度改革的评估，可以有很多种维度，例如历史维度、文化维度、法律维度等，也可以有很多种评估方法，例如过程对比法①、价值分析法②。但由于事业单位本身的特殊性以及制度评价本身的特殊性，简单来说可以从实践维度和价值维度两个方面来进行审视和评价。从实践维度进行评估，就是要评估事业单位人事制度改革是否行之有效地解决了事业单位在人事管理方面存在的问题，例如官本位思想、行政化思路、不规范招聘、不公平职位晋升、人浮于事、不充分激励等问题。从价值层面进行评估就是要看事业单位人事制度改革的导向是否符合事业单位作为公共服务机构本身的功能定位、机构性质和发展思路。
　　二、 实践层面评估：事业单位人事制度改革逐步推进
　　如何从实践层面对事业单位人事制度进行评估，应当把握的是如何看待制度变革对实践的影响。并且，制度对实践的影响也必然具有正负效应。而制度变革本身也不仅仅是改变旧制度，创设新制度，以新制度取代不合理制度的过程。“新”并代表着本身就一定会优于旧制度，也不意味着它就是改革的终点。因为新制度本身也需要时间、认知和环境的检验，也面临着能否适应实践需要的难题。最重要的是，不管是除旧布新，还是革弊立新，制度变革的评估基础应当是制度对实践层面的可以观察到的影响。
　　因此，对事业单位人事制度改革的评估不能仅仅以改革论之，应当从实践层面的进展开始。对事业单位人事制度进行评估的内容可以包括：人事制度改革的内容，人事制度改革的重要性，人事制度改革的影响。对此，不仅仅局限于时间顺序，而且要根据改革要点进行评估。
　　（一） 第一部专门行政法规：《事业单位人事管理条例》（2014年）
　　2014年4月25日，李克强总理签署第652号国务院令，发布《事业单位人事管理条例》（以下简称《条例》）。《条例》是事业单位人事管理的第一部专门行政法规。在深化事业单位分类改革的背景下，它的颁布实施意味着事业单位人事制度分类改革有了基本的法律依据，解决了事业单位人事管理缺少规范化管理制度的问题，也意味着事业单位人事管理正式进入法治化新轨道，并正式纳入我国人事法规体系。
　　一直以来，相对于机关、企业的人事管理制度①，事业单位缺少一部专门的法律法规对其特殊的人事管理进行规定。事业单位人事管理立法相对滞后，一方面是由于事业单位人事管理的复杂性，另一方面则由于对于事业单位人事管理性质的理解存在争议很难达成共识。虽然也进行了一些事业单位人事管理方面的改革尝试②，但缺少对事业单位人事管理的全面规范。③《条例》的出台也意味着对于前期有关事业单位人事管理方面的改革成果进行了正式的法律确认，赋予了聘用制、公开招聘制度、岗位设置管理制度、纪律处分制度等以“合法化”的身份④，并以更高的立法的层次和法律效力提高了事业单位人事管理的法治水平。同时，从《条例》的内容来看，共分10章，包括总则、岗位设置、公开招聘、竞争上岗、聘用合同、考核培训、奖励处分、工资福利、社会保险、争议处理、法律责任等各个方面，可见《条例》涉及到了事业单位人事管理的众多环节，对这些管理领域做出了原则性规定，构建了事业单位人事管理的基本制度体系和总章程，并进行了相应的制度创新。⑤同时，《条例》作为事业单位人事制度的顶层设计，也为相关配套规章的出台⑥提供了依据，有助于全面实现事业单位人事管理法制化目标。

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