顺流而上还是急流勇退:我国事业单位人事关系法律定位的选择

　　摘要：面对事业单位人事制度改革的潮流，我国事业单位人事关系法律定位的选择何去何从，是近年来学者们关注的焦点。聘用制是目前改革中的主要制度类型，但从实际的效用进行分析，现在所推行的聘用制并没有起到预想的目的。更重要的是，统一适用劳动关系有助于改变我国事业单位准政府职能部门的地位，有利于事业单位的健康发展。同时，在法律关系选择的制度设计与适用中，我们应该注重平衡统一适用劳动关系中事业单位工作人员的劳动权益与公共利益、市场机制运营与提供公共产品的利益冲突。
　　关键词：事业单位；人事关系；劳动关系；聘用制
　　中图分类号：DF47 文献标识码：A
　　进入21世纪后，跟随社会经济全面转型的步伐，我国从地方、行业到中央开始酝酿并着手实施以人员聘用制度为核心的事业单位人事制度改革方案。在政府的积极推动下，事业单位人事制度改革取得积极进展。聘用制度推行范围继续扩大，全国事业单位签订聘用合同人员的比例达到90%。岗位设置管理实施工作稳步推进，中央和国家机关所属事业单位岗位设置方案核准率为80%以上，全国各省（区、市）以及新疆生产建设兵团全部启动岗位设置工作。为了进一步推行公开招聘制度，召开了全国事业单位公开招聘工作座谈会，下发了《关于进一步规范事业单位公开招聘工作的通知》［1］。可见，在事业单位人事制度改革中，聘用制被寄予厚望，但是，我国目前大力推行的聘用制是否能够承受事业单位人事制度改革的重担，从实际的效果来分析，是值得怀疑的。笔者认为，我国事业单位人事改革推行聘用制当然是改革中迈出的坚实一步，但也要分析其自身的背景和利弊，同时，要结合我国实际情况包括我国是否具备完全适用劳动关系的条件，改制是否有利于我国事业单位人事制度改革目标的实现等因素，在充分论证的基础上做出理性选择；此外，改革后可能出现的问题及其防范措施也是实施改革前应该考虑到的。
　　一、 冷静思考：聘用制是否无与伦比
　　我国事业单位的人事制度改革是以人员聘用制度作为一项基本的用人制度来设计的。从法律角度分析，这意味着国家欲以聘用合同这种法律形式来重新定位事业单位与其工作人员之间的人事（劳动）关系。这种目的在已经颁行的若干文件中有明确表示，比如，国家人事部《关于在事业单位试行人员聘用制度的意见》在阐述试行聘用制的意义时指出：“通过实行人员聘用制度，转换事业单位用人机制，实现事业单位人事管理由身份管理向岗位管理转变，由行政任用关系向平等协商的聘用关系转变。”不难看出，我国事业单位人事制度改革是以聘用制为基础的，并且对于聘用制报以巨大的希望。但实际的效果并没有想象中那么具有优越性。
　　（一） 聘用制并没有改变原有人事劳动力市场分轨的局面
　　随着市场经济体制的建立和干部人事制度改革的深入，聘用制成为事业单位的基本用人制度，聘用合同成为人事管理的重要依据和法律文件；岗位管理逐步取代身份管理，成为事业单位基本的管理制度；用人方式多元化导致人事管理的多样化，如事业单位人才派遣、人事代理等人档分离的管理形式的产生，使事业单位呈现出多种人事管理形式，有的建立人事关系，有的建立劳动关系。但无论在具体的管理方式上发生什么样的变化，事业单位是公共部门的实质未变，工作人员是公职人员，社会功能是政府公共服务职能的延伸，目标任务是为公民提供基本的社会公共产品和公共物品。如今，事业单位虽然在就业和人事管理方面采取类似于企业的单位与个人双向选择模式，但人事关系的建立并不是由事业单位与工作人员自主决定的。国家通过编制管理实现对事业单位人员的配置和调控，按编制进行核算拨款，实现统一、规范的工资制度。事业单位必须从编制管理部门获得编制计划指标，要进入事业单位的工作人员也必须符合核准的岗位机构比例和事业单位岗位设置规定的相应岗位任职基本条件，三者必须同时具备，缺一不可。社会领域市场机制的引入，使得事业单位原有的“人事关系”发生分化，相应分类如下：订立聘用合同的在编人员，建立聘用关系；应当实行聘用制而未实行聘用制以及行政人员方式的在编人员，其与用人单位之间的工作关系，仍属于人事关系的范畴。档案内部管理和外部管理的非在编人员，实行企业化管理，订立劳动合同；事业单位人事代理机构或劳动派遣机构签订劳务派遣协议，建立劳务关系［2］。虽然采用企业化管理是大部分事业单位改革的趋势，但从总体上看，由政府直接组织和管理的社会事业体制，特别是政府与事业单位的基本关系模式并没有发生实质性变化，事业单位体制改革只停留于被动性尝试和探索，并未触及事业单位的社会主体地位、机构性质、职能目标和运行方式等深层次的问题，这些问题得不到及时解决，人事制度的创新就只能流于表层［3］。也就是说，目前的聘用制并没有改变人事关系和劳动关系两种不同用人模式。
　　（二）聘用制只强调了特殊性而对共性关注得并不多
　　事业单位与工作人员之间的法律关系是“复合法律关系，包括人事行政关系、劳动关系及民事关系。前者是非平等主体之间的关系，后者是平等主体之间的关系。”［4］与劳动合同进行比较，聘用合同受到政府干预的程度在现阶段大于劳动合同；事业单位和企业在社会保险和职业福利制度方面还未接轨或完全接轨，这对聘用合同的运行也会有特殊要求。因此，总体来说，聘用制及聘用关系保留了公职制度、行政任用关系的重要特征，在一般意义上，不应把事业单位工作人员视为普通雇佣劳动者，而应视为有别于公务员、特殊、具有中国特色的公职人员［5］。在现实中，聘用制与劳动合同还是存在明显的区别：第一，团体交涉权的限制。《劳动法》规定的劳动合同包括集体合同，工会可以代表职工参与民主管理或就保护劳动者合法权益等事宜与用人单位进行平等协商，与企业签订集体合同。《劳动合同法》进一步规定：集体合同由工会代表企业职工一方与用人单位订立；尚未建立工会的用人单位，由上级工会指导劳动者推举的代表与用人单位订立。但聘用合同不包括集体合同，没有对工会参与聘用合同的订立作明确规定，这在实质上排除了事业单位工作人员在订立、变更聘用合同时行使团体交涉权的可能性。第二，聘用制对人员聘用提出了回避要求。应回避的情况、应回避的具体职位与《公务员法》对公务员的要求基本一样，《劳动法》对任用回避并未提出要求。一般而言，回避是公职任用的要求。第三，劳动争议由劳动争议仲裁部门仲裁，聘用合同争议当事人可以申请当地人事争议仲裁委员会仲裁。最高人民法院在《关于事业单位人事争议案件适用法律等问题的答复》（法函［2004］30号）中也提到：“人民法院对事业单位人事争议案件的实体处理适用人事方面的法律规定，但涉及事业单位工作人员劳动权利的内容在人事法律中没有规定的，适用《中华人民共和国劳动法》的有关规定。”劳动争议与人事争议二元分立，及法院审理人事争议案件实体方面优先适用特别规定（人事方面的法律规定），显示聘用制适用人员保留着浓重的公职人员色彩［5］104。因此，在执行过程中，聘用制都强调事业单位中聘用关系的特殊性，而其与劳动合同的共同点却并没有得到关注。

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