高等教育大众化趋势下对江苏省高等教育投资体制改革的探讨

　　摘要： 在我国高等教育大众化的趋势下，高等教育经费供给与高等教育快速发展的矛盾日益显现。本文通过对江苏省高等教育投资状况的分析，探讨江苏高等教育投资体制改革的途径，提出投资主体多元化、明晰教育产权、完善高校治理结构等建议。
　　关键词： 高等教育 大众化趋势 投资体制多元化改革
　　
　　目前，我国高等教育已出现大众化趋势，高等教育需求空前高涨，但高等教育的供给却处于严重短缺状态，高等教育投入不足成为制约我国高等教育发展的瓶颈。江苏作为全国的高等教育大省，近十年来也实现了高等教育的高速发展，2006年普通高校在校生达139.5万人，高等教育毛入学率达35.6%。本文对江苏高等教育投资体制的改革提出相关建议，以期促进我省高等教育的持续健康发展。
　　
　　一、江苏省高等教育投资现状分析
　　
　　（一）高等教育投入总量逐年增加，但生均经费呈现下降态势。
　　近几年以来，江苏教育经费持续增长（见表1）。2000年全省高等教育投入总量约为47.38亿元；2001年的投入量约为56.58亿元，比上年增长19.42%。以后每年都呈显著上升趋势，到2004年投入总量甚至达到了111.58亿元，比2000年增加了135.5%。高等教育经费投入呈现高速增长态势的背后却是生均经费呈现下降态势。2000年生均经费15959.04元，2004年降至12133.25元，减少了23.97％。可见投入的增长远远不能满足在校生人数增长的需求，已经成为制约我省高等教育事业健康发展的重要因素。
　　
　　（二）政府投资是高等教育资金来源的主要渠道，增加空间有限。
　　江苏政府历来重视对高等教育的投入，如表2所示，江苏省财政拨款2000年为23.23亿元，2004年增加到44.39亿元，比2000年翻了一番。但是从政府拨款占总投入的比重来看，由2000年的近50%到2004年的不足40%，出现了总体下降的趋势，主要是高校实施全面收费以来，学费收入不断增加的缘故。作为主渠道，政府投资进一步提高的潜力不大，一是政府财力有限，并且又处在经济转型时期，要解决的社会问题太多，无法对高等教育大规模投入；二是投入到教育领域的资金还要首先满足义务教育的需要，因为投资义务教育是政府作为公共资金代理人的法定义务。主渠道的能力不足，而我国高等教育又必须快速发展，多元化的投资体制改革成为一种现实选择。
　　
　　（三）高等教育多元化投资体制尚不健全，筹资渠道有限。
　　1998年，《中华人民共和国高等教育法》第一次以立法的形式明确规定国家建立以财政拨款为主，其他多种渠道筹措教育经费为辅的体制，但事实上，高等教育投资体制多元化改革框架并没有真正建立起来。目前江苏高等教育的资金来源主要依赖政府投资和学费收入，这两项资金总和占了全省高等教育经费总投入的76%以上。从国外高等教育发展的经验来看，利用私人部门资本实现高等教育的发展是一种可行的途径，特别是对发展中国家，政府财政力量单薄，更应该充分利用私人部门资本发展高等教育。但由于意识形态和制度的约束，我国私人部门投资一直未得到应有的重视，多元化投资体制尚不健全。
　　（四）高等教育投资效率低下，教育资源浪费现象存在。
　　1985年至今，高等教育拨款机制由“基数加发展”改为“综合定额加专项补助”，这种拨款方式虽然形式上能反映以往几年生均综合支出水平与各高校教育经费的需求量，但是掩盖了历史支出存在的问题，而且未能反映高校的实际成本，也忽略了高校之间的差别，不利于挖掘高校的发展潜力，不利于激励各高校之间的竞争。此外，教育资源配置和资金投入管理体制不够科学，资源利用率低。江苏高校的专业设置及地域分布上还普遍存在低水平重复办学的现象，部分高校依赖贷款超前规划，盲目扩张，由此带来的运营经费紧缺及管理滞后等问题造成了资源配置的浪费和利用率低下。
　　二、对江苏省高等教育投资体制改革的建议
　　目前江苏高等教育投资体制已经实现了一定的结构性突破，但其运作体系还不健全，没有发挥其应有的功能，改革应进一步深化。
　　（一）实现投资主体多元化。
　　在高等教育与市场经济接轨的基础上，高等教育机构应成为自主融资主体，建立政府、受教育者个人、社会等投资主体共同投资高等教育的多元化投资渠道，在实现公益性的基础上提高投资的效率。
　　1.政府渠道。高等教育的准公共产品属性使之具有广泛的社会正外在利益，尤其是在我国还未完全实现由英才教育向大众教育模式转变的情况下，高等教育更多地体现的是其社会价值。高等教育的最大受益者是国家，政府应该成为高等教育投资的主要力量。应通过地方政府与省教育主管部门共建的方式，加大地方政府对高校的投入力度。同时应改革政府拨款制度和方式，充分发挥评估激励机制在拨款中的作用。将“综合定额加专项补助”的财政拨款制度转为多重目标合理组合的拨款，把投入—产出效益的评估作为财政拨款的重要指标，对不同地区、不同类别和专业的学校在拨款侧重点上应有所区别，政府拨款的依据是高等教育投资的社会收益。因此，省政府对高等教育的投入应倾向于苏北地区的高校和办学条件先天禀赋不充分的高校，对社会收益率高、个人收益率低的专业，政府应予以全力或大部分资助，而对个人收益率高、社会收益率低的专业则应少量资助。
　　2.受教育者个人渠道。高等教育具有准公共产品的性质，这种产品可以给受教育的个人带来一定的预期收入和外部性满足，从责权对等这一公平角度看，个人应担负部分高等教育投资责任。现行教育法律和法规均未对学费标准作出明确规定，《高等教育法》虽然提出了应按国家规定缴纳学费，但对学费的确定原则、程序、基本依据等重要问题没有明确规定，导致学费标准制定缺乏严格的论证。应当对学费的收取依据和学费标准的制定强有力的法律约束。
　　目前我国受教育者个人成本分摊比例虽然仍处在国际标准的25%左右，但相对于大部分低收入农村人口的可支付能力来说，成本分摊是非常高的。必须完善助学贷款等金融支持系统，解决学生支付能力不足问题，减少由于“形式公平而事实不公平”造成的负面影响。我省虽然基本建立了对困难学生的资助制度，但资助形式、资助力度和配套措施尚不完善。目前实行的国家助学贷款还存在一定风险，还需要不断完善制度和配套政策。
　　3.社会渠道。社会渠道主要指社会捐赠和私人部门投资。但从捐资助学制度来看，由于国家税收政策的不配套，导致社会捐资助学的积极性不高。并且由于教育机构资源使用效率低下，教育服务的社会适应性问题短期内无法解决，该渠道所占高等教育投入的比重一直不高且不稳定。因此，高校应加强内部管理制度建设，树立品牌意识，吸引社会资本，开拓融资渠道。
　　相对于公共资本的代理人政府来说，私人部门具有更强烈的利益动机和更具体的利益目标，社会办学今后将在我国高等教育的发展中扮演重要的角色。目前江苏省民办高校在很大程度上还处于自发状态，政府资金扶助力度不够，相应的法制建设严重滞后。因此，在设立私立民办高等教育机构时要严格审查办学投资者资格条件，在严格控制高等教育收费标准的前提下，通过对高等教育投资兴办者实行减免税和给予必要的财政补贴，吸引民间投资者。可以将高等教育体系改革分为两大部分：低收费公立高等教育和高收费民办高等教育。保留一部分公立高校，采取国家拨款、低收费的形式以保证高等教育公平；其他效率低下的让其转制，或者运作良好自愿转制的公立高校，统一划入民办高等教育，让其在经费来源和运作机制上实行完全的市场化。政府鼓励竞争，为民办高等教育提供优惠的政策，激励其市场化发展，同时也要对其进行规制，防止其侵害消费者(学生)的权益，损害社会福利。

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