论中国政府财权与事权统一

　摘 摘

　要 2013 年我国做出全面深化改革的决定，主要内容是明确各级政府间的事权，匹配事权与财权。2015 年我国提出目前各级税收征管部门职责划分不明的问题，为之后的国地税合并埋下了伏笔。新一轮财税体制改革的重点是完善政府间的财政关系，又突出体现为中央与地方政府间财权与事权的划分，与行政体制改革相辅相成，最终达到集权与分权的最优组合。本文从财政分权理论的相关概念与具体内容出发，对目前为止主要的财政分权理论进行系统地阐述，从理论角度寻求财政分权的最佳状态。其次分别从国内外视角分析财政分权现状，近年来我国财税体制改革变动较大在，但是仍然存在不少问题，国外主要资本主义国家在政府间财政关系方面处理较好，国外视角则以美国、德国及日本为例，探讨发达资本主义国家的财政分权模式是怎样的，并从中吸取经验教训。最后基于以上分析为我国下一步的财税体制改革提出可行性建议。政府间财政关系涉及到我国经济政治等诸多领域，就目前情况而言，我国财税体制改革任重而道远。

　关键词：

　财政分权；政府间财政关系

　Abstract In 2013, China made a decision to comprehensively deepen the reform. The main content is to clarify the administrative power between governments at all levels, and to match the administrative power with the financial power. In 2015, China raised the issue of unclear responsibilities of tax collection and management departments at various levels, which laid the groundwork for the future consolidation of national and local taxes. The focus of the new round of fiscal and tax system reform is to improve the inter-governmental financial relationship, which is also highlighted by the division of financial and administrative power between the central and local governments, and the complementary with the administrative system reform, so as to achieve the optimal combination of centralization and decentralization. Starting from the relevant concepts and specific contents of fiscal decentralization theory, this paper systematically expounds the main fiscal decentralization theories so far, and seeks the optimal state of fiscal decentralization from the theoretical perspective. Secondly, respectively, from the perspective of both at home and abroad present situation of fiscal decentralization, fiscal and taxation system reform in our country in recent years, changes in the larger, but there are still many problems, major foreign capitalist countries in the aspect of intergovernmental financial relationship processing is better, the foreign perspective, in the United States, Germany and Japan, for example, discusses the developed capitalist countries how"s the mode of fiscal decentralization, and learn from. Finally, based on the above analysis for the next step of China"s fiscal and tax system reform feasibility Suggestions. The inter-governmental financial relationship involves many fields such as economy and politics in our country. Key words:

　Fiscal decentralization; Intergovernmental financial relations

　 目 目

　录 1 导

　论.................................................................................................................................. 4

　1.1 选题背景与意义 ............................................................................................................ 4

　1.2

　国内外文献综述 ........................................................................................................... 5

　1.3 研究内容与方法 ............................................................................................................ 6

　1.4

　创新与不足之处 ........................................................................................................... 6

　2 财政分权理论的阐述.......................................................................................................... 7

　2.1

　财政分权的相关概念 ................................................................................................... 7

　2.2

　第一代财政分权理论——TOM 理论 .......................................................................... 7

　2.3 第二代财政分权理论——市场维护型的财政联邦主义 ............................................ 8

　2.4 财政分权制的利弊 ........................................................................................................ 9

　3 我国政府间财权与事权划分现状分析............................................................................ 11

　3.1 新时期我国政府间财权与事权现状 .......................................................................... 11

　3.2

　新时期我国中央与地方政府间关系 ......................................................................... 11

　3.3 中国政府间财政分权存在的突出问题 ...................................................................... 11

　4

　国外财政分权实践.......................................................................................................... 12

　4.1 美国的财政分权实践 .................................................................................................. 12

　4.2 德国政府间财政关系现状分析 .................................................................................. 14

　4.3

　日本政府间财政关系现状分析 ................................................................................. 15

　5 实现我国政府财权与事权相统一的政策性建议............................................................ 15

　5.1 实现央地关系中财权、事权的法治化与制度化 ...................................................... 15

　5.2 进一步改革财税制度 .................................................................................................. 16

　5.3

　构建合理的政府间协调机制 ..................................................................................... 16

　5.4 成立财税监察监督机构 .............................................................................................. 17

　参考文献 ............................................................................................................................... 17

　致

　谢.................................................................................................................................... 20

　1 导

　论

　1.1

　选题背景与意义 1.1.1 选题背景 政府间的财权与事权以各级政府的主要收支活动为体现，与国民经济的各个领域都息息相关，科学梳理财权与事权视角下的央地关系对于日后合理划分行政体系下的央地关系具有积极意义。

　2018 年 1 月 27 日，国务院办公厅印发《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》。《方案》明确了在基本公共服务这个领域中，中央与地方这两个主体之间财权和事权这两个方面的负责范围，确定了在基本公共服务领域中中央与地方共同财政事权的支出责任分担方式。从财权和事权的角度为我国深化党和国家机构改革提供了基本方向。

　1.1.2 选题意义 1．理论意义：

　在理论上，一方面有利于为我国深化机构改革提供理论支持。财权与事权是决定我国中央与地方关系的重中之重，从财权和事权角度分析中央与地方政府间财政关系为我国深化政府机构改革提供了新的思路。另一方面，对财权与事权关系视角下的央地关系进行研究能够为日后构建财权与事权相适应的央地关系提供借鉴与参考，推动政府转型，完善政府公共服务职能。

　2．现实意义：

　第一，有利于有效利用国家资源，避免政府缺位。财权与事权科学合理的划分能够避免政府间权责重叠造成资源的重复利用和因权责混乱而导致的政府缺位。

　第二，有利于行政体制改革的进一步深化。研究财权与事权关系视角下的央地关系不仅能够对我国当代国家机构改革提供思想层面的理论支持，还能够推动财权与事权的科学合理划分，实现公共资源的优化配置。

　1.2 国内外文献综述 1.2.1 国外文献综述 美国经济学家特里西认为，在不存在信息不对称的情况下，不论是由中央政府还是地方政府提供公共物品，其最终效果都是有效的。但是在现实经济发展中，信息不对称的情况普遍存在，在提供公共物品时地方居民的需求会存在偏差。居民从自身利益需求出发，更倾向于由本地地方政府提供本地的公共产品与服务。

　西方发达国家在处理政府间关系时主要依据的理论是“财政联邦主义”，这一理论的主要作用有两方面。一方面从经济学理论角度解释财政分权，另一方面证实了地方政府存在的必要性。

　1.2.2 国内文献综述 对于中央与地方政府财权与事权关系的研究，国内学者的关注点主要体现在基本公共服务、公共投资及地方政府面临困境等方面，也提出了相应的解决措施。

　1. 基本公共服务供给中的央地关系 党秀云和彭晓祎（2018）指出，基本公共服务领域是我国政府间财政关系的重点所在，目前仍然存在事权与支出责任过度下放到地方政府。各级政府间财权与事权严重不匹配的现象。明确基本公共服务属性，科学界定央地事权范围，理顺各层次政府间关系，实现财权与事权相匹配，建立健全相关法律法规，促进中央与地方事权与责任划分法治化，规范和完善转移支付制度，增强地方基本公共服务供给能力。

　2. 从资源税改革的角度理顺中央与地方政府间收入的划分 马宇蕾（2018）指出，中国经济发展进入新常态，中央明确提出要深化财税体制改革，进一步对资源税进行改革，建立事权和支出责任相适应的制度，进一步理顺中央和地方收入划分。同时，要注重环境保护，寻求资源的高效利用。资源环境质量是我国基本公共服务的重要组成部分，由于其本身的特殊性，提供者只能是国家。马宇蕾试图从资源税改革的角度出发，提出我国目前政府间事权财权所存在的问题，以及资源环境基本公共服务均等化方面的困境，并对此提出建议。

　3.新时期财税体制改革的总体思路 贾康（2019）提出了完善分税制财政体制改革的总体思路是合理划分各级政府的事权与支出责任，改进转移支付制度，做到各级政府的财权、事权、税基、预算、产权、债权相匹配，以中央、省两级自上而下的转移支付与必要合理的横向转移支付，建立与市场经济体制相适应的财税体制，深化预算管理制度改革，强化绩效导向。

　岳红举（2019）指出，支出责任与事权存在诸多差异。事权和支出责任相适应，具有公共服务权利与义务对应性、财政收入与支出对应性的双重意蕴，两者

　实现公共服务的共同目标均需要市场经济体制与现代财税体制的配合。由此，在基本原则上，应秉承市场决定与政府有效相结合、地方自治与中央适度集中相结合、纵向公平与横向公平相结合。

　李楠楠（2018）指出，权责配置的行政化导向及法律依据的缺失是导致权责背离的内在原因，权责一致是事权与支出责任划分的最优路径。

　1.3 研究内容与方法 1.3.1 研究内容 本文主要分为五部分， 第一部分简要介绍了本文的研究背景、研究意义、国内外文献综述、论文的结构及主要内容以及本文采用的研究方法。第二部分主要介绍了财政分权理论，即第一代财政分权理论与第二代财政分权理论。第三部分主要介绍了目前我国中央政府与地方政府之间财权与事权划分的现状及突出问题。第四部分主要介绍了国外财政体制，以美日德三国为例。第五部分综合上述分析的基础上提出可行性建议。

　1.3.2 研究方法 1.文献分析法。通过参考国内外关于中央政府与地方政府财权与事权划分的相关文献，从中找出对于该问题国内外的研究侧重点和方向，从而从中借鉴相关经验。

　2.比较分析法。通过对比国内外中央政府与地方政府财权与事权划分的不同体现，比较得出我国目前财税体制改革中存在的问题，从中反思并提出可行性建议。

　3. 实证分析法。通过分析近些年政府发布的关于财税体制改革的文件发现我国政府间财政关系存在的问题，并进一步提出政策建议。

　1.4 创新与不足之处 1.4.1 创新之处 本文行文结构相对完整，主要包括相关概念的介绍、我国的财政分权现状分析、以美日德三国为例借鉴国外在财政分权方面的相关经验、提出政策建议。本文亮点之处在于对历来财政分权的相关理论进行系统性梳理，国外经验借鉴实例相对丰富，且分析数据紧跟经济发展阶段，数据来源可考证，具有真实性。

　1.4.2 不足之处 由于学术水平与所参考文献有限，本文有如下不足：

　1.实证分析过于浅薄，调研数据有限，统计分析不够细化，对于国内财政数据及美国财政数据搜集不足，日本政府及德国政府的财政数据资料缺乏，一些观点的论证有待深化，文字表达水平也有待提高。

　2.由于数据采集匮乏，全文中定性分析远多于定量分析，加之学术水平有限，

　文章缺乏计量分析，在一定程度上影响了相关结论的准确性与科学性，还需要进一步搜集资料，建立计量模型并进行效用评价，以提高研究的科学性水平。

　2 财政分权理论的阐述 2.1 财政分权的相关概念 2.1.1 财权与财力 “财权”和“财力”这两个概念都是用来描述地方政府的财政收入的，但是在概念范畴上存在较大的差别。

　财权衡量的是地方政府的来源合法合规且自主性强的财政收入。这一概念 所谓“来源合理合法”意味着政府对财政收入的取得和使用，既受法律法规的约束，也受有关部门的监督；所谓“自主性强”意味着政府对财政收入的运用所受其他方的牵制较少，理论上政府在支配财政收入时的效率也较高。

　财力衡量的是地方政府实际能够获得的全部收入 1 。“财力”这一概念的落脚点在“力”，即政府的实际财政能力。

　对于财权与财力之间的关系，财权是根本，财力是体现，各级政府拥有财权才能通过税收、债务等手段获得财政收入，即财力。

　2.1.2 事权与事责 事权是指政府根据法律法规要求履行职责，对职责范围内的事物进行管理的权力，即“一级政府应该做的事”，强调权的归属和执行主体是当地政府。

　事责又指政府的“支出责任”，即政府在履行职责过程中需要承担的财务支出，强调事权的成本由谁来承担。

　合理划分事权是理顺政府间财政关系的起点，同时也是明确各级政府支出责任的基础，各级政府只有在明确自身事权的前提下，以权定责，进而明确本级政府的支出责任。

　2.2 第一代财政分权理论 ——TOM 理论 2.2.1 Tiebout （蒂博特）的“用脚投票”理论 “用脚投票”理论假定，居民能自由流动，且不存在流动成本；居民完全了解不同社区税收与公共劳务的差别；有众多社区可供选择；居民流动性完全不受任何就业机会的约束或限制；公共服务收益或税收在社区间没有外溢；每一个社区有一个公共机构，试图建设社区以达到规模经济优势下的人口规模，使得公共商品有最低的平均成本。在这种情况下，人们就会在全国范围内寻找符合自己偏

　1

　罗卫东,朱翔宇.“权责对称”与我国分税制以来的财政体制改革[J].南京社会科学,2018(04):31

　好的地方公共服务和税收组合的社区，结果是偏好相同的居民居住在同一地区，公共商品能按最优规模和最小负担来提供。“用脚投票”理论实际上提供的是一种地方公共商品供需调节的准市场机制理论，这里，地方政府作为公共商品的供给者，相互之间具有一定的竞争性，社会成员作为公共商品的需求者，可以通过选择居住地来显示自己对公共商品的偏好，以此解决公共商品供给的垄断性和公共偏好显示困难所带来的问题。

　2.2.2Oates （奥茨）的财政分权理论 奥茨认为，如果确定一种公共物品是所有居民共同享有的，并且无论对于中央政府还是地方政府而言，该产品的生产成本都是相同的，在帕累托最优产量下，地方政府提供该产品会更加有效。

　这说明，在生产成本相同的情形下，地方政府供给公共物品的成本比中央政府低，地方政府更能满足居民的要求。

　2.2.3Musgrave （马斯格雷夫）的财政分权理论 首先，对于资源配置职能，其核心是有效提供公共商品，解决市场在公共商品供需均衡上的失效问题，根据公共商品受益的空间范围，全国性公共商品由中央政府来提供，地方性公共商品由地方政府来提供，这样有利于提高公共供给的整体效率，实际上，大量公共商品具有地方属性，因此，在财政的资源配置中，地方政府应当承担较大的职责，同时中央政府可以以一定的方式加以干预和控制，并承担一定的职责。其次，对于收入分配职能，其目的是实现社会公平，应主要由中央政府来承担，因各地区的经济发展水平存在较大差异，为实现社会整体稳定和地区间的收入分配公平，扶持不发达地区，保障落后地区的基本财政需要，中央政府可以发挥更大的作用。最后，对于经济稳定职能，主要是通过财政政策手段调节总供给和总需求，以达到充分就业、物价稳定和经济增长，这一职能主要由中央政府来承担。此外，马斯格雷夫还阐述了一个观点，即政府的事权与支出责任必须与政府的财力相匹配，才能真正发挥出积极作用。

　2.2.4 布坎南的财政分权理论 布坎南的财政分权理论为俱乐部理论，以地方政府作为公共商品的提供者为前提，在既定的公共商品供给水平下，从人口角度分析地方政府的最优管辖规模。

　布坎南用俱乐部比喻一个地区范围内居民消费公共商品达到最优规模的机制。他认为在俱乐部机制下，地方政府能够提供最优规模的公共商品。布坎南以游泳俱乐部为例，他假定在这个俱乐部里游泳池的总成本固定，因此每一个新成员加入会降低所有成员的成本，这就是规模经济在起作用。随着成本的下降，会有更多的新成员加入，而随着更多的新成员加入，每一个成员负担的成本就更低。但是同时就出现拥挤现象，拥挤所造成的效用降低是新成员增加带来的边际成本。

　2.3 第二代财政分权理论 —— 市场维护型的财政联邦主义 市场维护型的财政联邦主义的代表人物有钱颖一、Mckinnon 等，其理论基

　础有公共选择理论、预算约束理论等，研究重点是财政分权下帕累托效率实现的机制，这一理论认为财政分权是公共政策制定者的激励机制，包括以经济利益为工具的财政激励和以政治利益为工具的政治激励等，这些激励制度的目地是培养理想化的地方官员，建立增长型地方政府。

　2.4 财政分权制的利弊 2.4.1 财政分权制的优势 一、满足不同的公共需求偏好 在一个人口众多和民族多样化的国家里，不同群体有着不同的消费偏好，对公共商品有不同的需求选择。在这种情况下，如果公共商品由中央政府统一供给，将无法兼顾不同群体的特定需求，从而产生效率损失。而由地方政府进行分权管理，由不同的地方政府根据当地居民的具体要求决定地方性的供给规模和结构，能较大限度地缓解因需求偏好差异带来的矛盾，使不同社会成员的公共需求得到较充分的满足。在现实生活中，实现地方自治和民族自治就是一种较为典型的做法。

　二、充分利用地方政府的信息优势 地方政府在了解和掌握当地居民的公共需求偏好及其动态上具有信息优势，能够及时地对地方公共需求的变化做出反应，从而分权管理有利于缩短信息传递链条，降低决策成本，提高决策效率。而在中央集权管理的情况下，对地方的公共需求，要么中央难以及时掌握有关的信息，要么出现信息缺失或信息失真，这均造成社会福利损失。

　三、促进对公共事物的民主管理 由于地方政府直接面对当地居民，其供给活动与当地居民的切身利益密切相关，而居民的税收负担与地方公共供给具有直接的对应行，他们会有更大的热情和主动性参与到地方的公共决策上，并对地方政府的各种行为进行有效的监督。因此，实行地方分权管理，有利于提高社会成员对公共事物的参与度，使地方公共事物充分体现民意，并加强地方当局的责任性。

　四、刺激地方政府间的竞争 在地方分权制度下，为了吸引更多的经济资源，增强地方政府实力，地方政府间会形成一定的竞争，包括税源竞争、公共服务质量和投资环境竞争，等等，这种竞争有利于控制地方政府的规模，抑制官僚主义行为，降低公共供给成本，提高供给质量和效益，促进经济增长。各国的实践证明，适度的分权能使各地方更有活力与效率。

　五、创新公共管理制度 科学、合理的制度创新有利于节约交易费用，优化资源配置。在集权管理体制下，各地方依附、听从于中央，既无自主的空间，也无创新的动力，而中央政

　府对制度变革的安排要受信息、各地情况的差异等因素的制约，因而集权管理易导致制度的僵化。实行地方分权管理，各地方征服有机会和动力根据当地的情况进行制度创新和政策试验，这不仅有利于不断改进当地的公共管理和资源配置，而且在各地区相互竞争的局面下，有效的制度会迅速传播、扩散，使整个社会收益。中国改革开放后的许多制度变革，通常为一些地方政府所首创，取得经验和成效后，再在全国推广。

　2.4.2 财政分权制的弊端 一、难以解决因地方公共商品利益的区域外溢产生的问题 分权体制具有效率性的前提之一是所提供公共商品的成本和收益可以在辖区范围内完全内部化，这样，地方当局和居民才有可能对有关公共供给的边际成本和边际收益进行准确的估量，做出正确的选择和抉择。因不同的公共商品有不同的受益范围所以这一点很难完全实现。而政府的层级和地方的行政区划范围总是有限的，因而总会有部分地方公共商品的收益存在区域外溢，对这部分公共商品而言，完全由地方政府决定其供给水平会产生资源配置的扭曲。

　二、难以实现公共商品供给的规模效益 公共商品供给的规模效应是这样一种情形：一方面，总存在一定的区间，随着供给规模的扩大。平均供给成本会下降；另一方面，一旦特定的公共商品提供出来，只要增加消费者带来的平均分摊成本的下降大于拥挤成本的上升，消费者越多，收益越大。因此，对于规模收益较大的公共商品而言，由较低层次的地方政府分散供给是不利的。

　三、难以满足税收的效率要求 如果完全由地方政府根据各自的需要自主课税，一方面，由于地方政府的开放性，要素和产品可在地区间自由流动，难免产生地区间为争夺经济资源而展开的恶性税收竞争，以及通过对销往外地商品的课税将地方政府税收负担转嫁给其他辖区居民的现象；另一方面，由各地方分别课征自己的税收，不能利用税收征集中的规模经济优势，将提高税收的征集成本。上述情况均违背了税收的效率原则。

　四、不利于贯彻公平原则 根据蒂博特的“用脚投票”理论，在居民能在全国范围内自由流动，且流动成本很低的情况下，如果收入分配职能由地方政府行使，低收入者会大量流入累进税率较高、社会福利制度较好的地区，而高收入者则迁出该地。显然，这种因收入分配政策的地区差别带来的人口非正常流动，会造成资源配置的扭曲，对于实行高税收、高福利的地方而言，也会因税源锐减而使分配政策难以持续。最终的结果可能是，各地都不实行调节收入分配的政策，这样，社会公平的目标也就无法实现。

　 3 我国政府间财权与事权划分现状分析 3.1 新时期 我国政府间 财权与事权现状 2013 年，我国做出全面深化改革的决定，主要内容是明确各级政府间的事权，匹配事权与财权。2015 年我国提出目前各级税收征管部门职责划分不明的问题，为之后的国地税合并埋下了伏笔。

　2018 年 2 月，国务院办公厅印发《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权与支出责任划分改革方案》。该方案自 2019 年 1 月 1 日起实施。该方案的出台说明了我国对于政府间责任的划分取得了重大进展，能够进一步明确各级政府职责，有效解决之前各级政府因权责划分不够清晰造成的相互推诿、扯皮的现象。同时，国务院指出，要合理设置地方机构，统筹优化地方机构设置和职能配置，构建从中央到地方运行顺畅、充满活力、令行禁止的工作体系。

　2018 年 3 月 21 日，中共中央印发了《深化党和国家机构改革方案》，决定将各省市国税地税机构合并，同时体现出以税务总局领导为主，同时发挥地方政府积极性的特点，可以进一步规范税收收入，是税收收入、社会保险费和非税收入征管效率提升的重要体现。至此，平稳运行了 24 年的国税地税并行制度即将终结。

　3.2 新时期我国中央与地方政府间关系 新时期的财税体制改革中国税与地税的合并对我国的中央政府与地方政府关系影响重大。在原有分税制之下，省级及省级以下政府的国税机关与地税机关是分开的，二者都有各自的征管体系及执法标准，同时也存在权责划分不清的现象，很容易导致资源的严重浪费。全面营改增以来，税制结构也发生了重大变化，国地税合并也是顺经济形势之举，国地税合并有利于各级政府的资源整合，提高中央和地方政府间的行政效率。

　新时期我国中央与地方政府间关系是在着力完善党中央权威与集中统一领导的基础上，赋予地方政府一定的自主权。在这样的关系背景下，允许各级政府根据本地区经济发展情况因地制宜地设置机构并配置职能，极大地提高地方政府的积极性。

　3.3 中国政府间财政分权存在的突出问题 3.3.1 政府事权与支出责任过度下放 到地方政府 从上述分析中可以看出，地方政府的支出责任远远大于中央政府，中央政府

　在享有绝大部分财权的基础上支出责任较少，很容易造成资源浪费，与此同时加重地方政府的财政负担。另外，过度下放的事权与支出责任中，跨地域的事权与支出责任很容易造成因责任交叉形成行政漏洞，严重影响资源配置效率。

　3.3.2 政府间财权划分不彻底，同构现象严重 从我国地方政府的税收组成情况来看，地方税收大部分来自增值税和企业所得税，这种税收结构很容易造成地方政府为了获取投资制定不符合当地发展需求的税收优惠政策，进而造成地区间市场混乱等情况。此外，税收收入在各级政府间的划分不是很合理，同构现象较为严重。

　3.3.3 中央与地方政府 财力与支出责任严重不 匹配 层级高的政府权力较大，通过对下级政府下达指标命令释放支出责任，但是完成支出责任的财权并未同步下放，对于地方政府而言，因事权与支出责任的下放，财权和财力的供给不足，连年财政赤字也是常有之事，财政收支矛盾突出，例如随着经济的发展，物价的上涨，中央政府之前下放的固定专项转移支付金额就不能再满足地方政府需要，造成巨大的资金缺口，近年来，为弥补财政缺口，地方政府通过出售土地使用权获取收入已成为常有现象，各地房价水涨船高，影响金融等其他经济领域的运行，也为国民生活增重了负担。

　4

　国外财政分权实践 4.1 美国的财政分权实践 4.1.1 美国财政分权阶段 第一个阶段是 1789 年至 1929 年的二元财政联邦主义，这一阶段的财政分权就已经通过《联邦宪法》得以确定，随着地方政府独立性的加强，地方财政收支规模也逐步扩大，地方政府在整个财政体制中的地位大于联邦政府，其地位在行政体制中也显得愈发重要。

　第二阶段是 1930 年至 1980 年的合作财政联邦主义，随着资本主义世界经济大危机的爆发，凯恩斯主义成为主流思想，政府干预经济力度加大，联邦政府开始介入市场机制进行宏观调控，同时联邦政府也在对州政府和地方政府进行渗透，此时联邦政府在整个财政体制中的作用超过地方政府。

　第三阶段是 1981 年至今的新财政联邦主义，随着知识经济时代的到来，自由放任的经济思想重新占据主导地位联邦政府与州政府及地方政府之间的财政关系重新做出了调整。

　从上表中可以明确看出美国财政体制演变的三个阶段，在各个阶段，基本都做到了收入与支出的匹配，也体现了事权与支出责任的配比关系。

　4.1.2 美国政府间关系现状 首先看支出责任在三级政府间的划分。

　图 4-2 由上表可以看出，联邦政府的支出责任主要集中在养老事业、医疗卫生、国防等受益范围遍及整个国家的项目，州政府的支出责任中排名靠前的是养老失业、医疗卫生、教育这三个项目，也与其政府级次及受益范围相关，地方政府的支出责任主要集中在教育、治安等地方项目，符合辖区受益理论。

　其次看各层级政府的收入状况。

　图 4-1

　 图 4-3 在美国联邦政府的税收收入构成中，个人所得税占比最大，其次是社会保障税收入，公司所得税收入占比较小，还有一定比例的其他收入。可以看出美国联邦政府以直接税为主的税制结构，突出以所得税为主的直接税在美国财政收入构成中的重要地位。

　 在州政府收入构成中，社会保障税、销售税及个人所得税所占比重较大，在地方政府的收入构成中，比重最大的是收费和财产税。

　从各个阶段的收支状况来看，联邦政府、州政府和地方政府之间的财权和事权的划分是以受益范围为依据的，并且按职能需要和税种性质划分税种，如个人所得税、企业所得税等直接税影响收入分配和国家宏观调控，主要归联邦政府所有，财产税等地域性较强的税收主要归地方政府所有；各级政府自主运行自保平衡，分权的目的是自我服务，美国行政体制的一大特点就是地方层级政府自主性、独立性较强，受联邦政府约束较小。

　4.2 德国 政府间财政关系现状分析 德国的行政管理体制包括联邦政府、州政府和地方政府三个层级，共有十三个州和三个州级市（分别为汉堡、布莱梅、柏林），共十六个州级行政单位，德国的州政府具有较高的独立性例如在不违背国家宪法等法律要求的前提下可以 图 4-4

　图 4-5

　自行制定宪法，并且有权参与国家大事的决定。

　德国各层级财政都拥有较强的管理自主性和决策独立性，可以独立编制年度财政预决算，自行控制财政收支平衡。德国财政体制的特殊之处在于不是完全按照“一级政府一级财政”的原则设立的，因在行政管理级次的划分上，州以下的地方政府有多个层级，但是统一仅设置了地方政府财政一级。

　德国政府间责任的划分依据所辖区域的大小和公平服务的受益范围来确定的。州政府的主要事权与支出责任有：州级范围的行政事务管理和财政管理、环境保护、教育医疗、社会治安等地区性的公共服务，此外，各地州政府还需要对辖区内的地方政府支出责任提供转移支付资源，转移支付过程要符合国家规定并得到国家相关机构的批准，涉及交通、能源等的项目交由州一级政府来承担。各当地政府财政所承担的职责是为当地的管理与服务提供支持，符合辖区受益理论。

　4.3 日本 政府间财政关系现状分析 日本实行单一制政府体系，财政体制主要包括中央与地方两个层次，地方政府在中央统筹之下拥有一定的自主权。中央政府与地方政府在财权的划分上，日本的税收管理体制原则为“立法权集中、执行权分散”，即中央政府拥有对税收的绝对立法权。日本的税收收入在各级政府间的划分，也具有较为科学的原则，对于具有宏观调节性、收入再分配性质的税种纳入国家税收；对于税基稳定，能够带来稳健收益的税种，划归为地方税。

　5 实现我国政府财权与事权相统一的政策性建议 5.1 实现央地关系中财权、事权的法治化与制度化 首先，立法机关可以通过《中央与地方关系法》，以法律形式明确指出中央与地方政府财权与事权的范围及运作方式，在立法过程中需要注意几个要点，其一该法的制定以维护国家统一为前提，遵循现有政治体制；其二中央与地方之间不得侵害对方权益，真正做到有法必依，中央政府不得制约地方政府的积极性，在涉及国家整体利益或地方政府无法协调的事务应由中央统一调配。其次将财政立法提上日程，我国目前财政领域立法项目过少，随着税法的不断更新完善，财政立法的各个方面条件也逐步具备，且也有必要做到与税法相衔接，因此应该尽快建立起完整的财税体制框架。最后，央地关系是目前我国财税体制改革的重点，但是与经济体制改革的步伐不统一，尚有许多问题丞待解决，如财政支出责任与事权的划分不明确、不规范、不合理，因此通过法律化、制度化的形式合理界定不同层级政府间财政关系势在必行。

　5.2 进一步改革财税制度 第一，以支出责任定事权。不同层级政府的辖区范围与支出责任范围不同，目前我国实行的政府间预算管理体制以“一级政府一级预算”为原则，政府间的支出责任与事权的划分也应该与此原则相配套。对于处于层级高的政府如中央政府，应该负责具有整体性和统筹性的事务，宏观协调调配资源，对于层级低的政府如省级以下的地方政府，因根据自己辖区的不同特点，主要负责日常化事务。

　第二，以事权定财权。各层级政府之间以支出责任为基础的事权划分清楚为财权的划分奠定了基础，因为财权划分的原则是必须与事权相匹配，有“以支定收”之意，只有有充足的财权和财力才能够保障各层级政府事务的履行。目前我国财税方面的改革已将省级政府以下的国税机关与地税机关合并，在很大程度上避免的权责的重复交叉，下一步财税体制的改革的重点应该放在税收在各层级政府之间的划分上。根据国际经验，对于影响宏观经济稳定、累计性较强、税基流动性高、地区间税基分布不平衡、被动性较强、税负容易转嫁的税收由中央政府来负责，对于依附于居住地、非流动性生产要素的税收由地方政府来负责。

　第三，与其他改革相配套。政府间的财税关系与经济政治等领域都有着密切的联系，财权与事权关系的改革只有与其他改革相协调才能使行政效率、资源配置效率等最大化，做到相互协调、相互促进。

　第四，科学合理界定政府职能。目前我国政府职能中存在着“越位”和“缺位”的问题许多事务在不同层级的政府间界定不清，存在互相推诿的现象，还有一些部门存在职权过分交叉重叠的现象，因此政治体制改革显得至关重要。此外，政府与市场双方都要明确自身的定位，政府要在保障市场活力的同时，做好“补位”与监管。

　5.3 构建合理的政府间协调机制 目前我国财权与事权不相匹配主要体现是地方政府事权过大，财权过小，中央政府事权相对过小，财权相对过大，因此中央政府于地方政府之间的利益关系需要协调，建立一个长效协调机制也就显得至关重要。

　第一，在地方政府利益诉求机制中，最为重要的原则是“平等”，同时配套恰当的政治体制措施以保障各地区政府的利益诉求都能够得到充分的表达。

　第二，建立合理的地方利益补偿机制。在国家整体发展向好的背景下，各地区之间因地理环境、文化背景、人口、政府扶持等因素的存在发展水平存在较大的差异，建立合理的地方利益补偿机制旨在通过财政手段扶持欠发达地区，缩小地区间的收入差距。此外，在配套的转移支付中，贫困地区明显处于劣势，更加不利于经济发展水平的提高。因此，必须建立合理的地方利益补偿机制，例如试点试行横向转移支付制度，即地方政府间的转移支付，以强扶弱，定向帮扶，另

　外，对资源大省建立生态补偿机制也显得至关重要。

　第三，建立中央与地方关系的司法裁决制度。我国目前是通过行政手段解决央地矛盾，在联邦制国家，通过独立的第三方即司法部门解决央地矛盾显得更为合理。司法部门部门独立于行政机关之外，具有独立性、权威性和公信力。只有通过这样的裁决机构才能保证最后的裁决结果是公正的，才能真正地解决政府之间的问题。

　5.4 成立财税监察监督机构 财政监督的本质是一种风险防范机制，制约市场经济主体行为，保证市场有序运行。目前我国财政监督部门多，部门之间职责分工不明确，监督标准不统一、不规范，并且没有建立合适的信息共享机制，故而财政监督效果不明显。因此，财政监督作用有待加强，可以从法律层面保障财政监督制度的执行，理清各监督部门的职责权限，做到权责分明，增强监督机构的独立性，提高财政监督的效率，使其真正发挥作用。

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　致

　谢

　四年的大学生活已然接近尾声，在感叹光阴如剑，岁月如梭之余，更多的是不舍与感动。四年的学习生活是美好的，专业知识的不断补入让我更加明确今后自己的道路所在。学习的过程离不开恩师的谆谆教导，十分感谢各位任课老师在学习及生活中对我的悉心教导。最要感谢的是我的论文指导老师xx老师，在这次的论文写作过程中，从最初的选题，到完成开题报告，最后完成毕业论文，xx老师都给予了我不小的帮助，老师严谨认真，孜孜不倦的教学态度让我受益匪浅。在论文辅导中，xx老师和蔼可亲，仔细周到，认真负责，帮助我适应即将毕业带来的焦虑与不安。

　我还要感谢我的同学和家人，因为2016级财政学2班，我认识了一群伙伴，收获了一群挚友，大家一起在新的领域开辟新天地，互相帮助，互相鼓励。感觉家人在我学习过程中的理解与支持。

　最后我要感谢参与评阅论文以及参加答辩的各位老师，对老师们百忙之中抽

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