战疫增长模式下目标政策与改革

　 2020 年是一个特殊的时间节点。2019 年，中国经济取得了一些具有历史意义的标志性成就，如经济总量接近100 万亿元人民币，人均收入达到 1 万美元。进入 2020 年，中国要实现全面建成小康社会的目标，全面脱贫、治理污染、防范重大风险三大攻坚战要如期收官。但在新冠疫情的严重冲击下，一季度的大部分时间经济处于停摆状态，出现了 6.8%的下滑，之后开始逐步恢复。本书是“中国经济增长十年展望”长期研究项目的第八辑。随着形势的改变，我们的研究人员也转入了疫情对经济冲击的研究，对 2020 年和以后的经济走势展开重新分析和评估。于是，我们决定将本书主题调整为“战疫增长模式”。本书在分析疫情对经济冲击特点的基础上，提出了在“战疫增长模式”下如何评估和设定增长目标、短期和中长期应对政策要点，强调应通过实质性深化改革，立足于已有的结构性潜能，形成中国经济增长的“新风口”。

　这次疫情冲击经济的若干特点

　第一，这次经济大幅下滑，是由于一次意外的超级外部冲击，而非经济内部出了问题，如需求严重不足、杠杆率过高等。这是与以往金融或经济危机的明显不同之处。

　经济恢复取决于两个因素，一是疫情持续时间，二是生产能力受损程度。如果疫情持续时间不长，生产能力受损有限，疫情过后可出现 V 形反弹；如果疫情持续时间较长，或生产能力受损严重，反弹就不那么容易。除了尽快控制住疫情之外，尽可能减轻生产能力受损，保护生产力，是短期政策的重点。

　第二，第二波冲击大概率大于且长于第一波冲击。二季度后，海外疫情对中国进出口影响加大，将会成为对中国经济的第二波冲击。有关研究推测，中国全年进出口将会出现 15%~20%的下滑，其中服务贸易降幅更大。

　有一种观点认为，由于净出口在 GDP （国内生产总值）中的占比较低，只要净出口不出现大的负增长，对国内增长影响有限。这在正常增长情况下是对的，但如果出口短期内下滑幅度过大，导致大批出口企业停工停产，将会直接影响国内的消费、投资和就业。通过投入产出分析可以看出，出口下降 1 个百分点，将会影响 0.2 个百分点左右的 GDP。近期有关信息显示，外贸企业订单断崖式下跌的情况已经出现。2008 年国际金融危机对中国经济的冲击也证实了这一点。当时出口从高点下降了 30 个百分点，带动 GDP 下降了 7 个百分点。

　第二波冲击何时缓解，直接取决于国际疫情走势，而国际疫情有三个很大的不确定性。一是，美欧日等国一段时间后出现拐点，但在现有管控模式下，可能难以短期内清零，会出现一个相当长的尾部；二是，印度、非洲等发展中国家尚未进入暴发期；三是，疫情是否会跨年度甚至长期存在。在此背景下，第二波冲击在时间上将会大大长于第一波冲击，带来的增长减值也大概率超过前者。

　 第三，稳增长首先和重点是稳消费。以往遇到经济下滑，我们首先想到的是花钱搞投资，特别是搞基建投资，这与当时的增长阶段和经济结构有关。2008 年应对国际金融危机冲击，实行“四万亿”刺激计划，当年支出法 GDP 增量中，投资比重为 62.8%，消费比重为 42.5%。到了 2019 年，支出法 GDP 增量中，投资比重已经降为 17.2%，消费比重则上升到 66.9%，居民消费比重为 49.5%。这组数据表明，现阶段要稳增长，首先和重点是稳消费，尤其是居民消费。这个大头稳不住，经济整体就稳不住。投资尤其是基建投资已经成了小头，靠小头稳不住大局。

　“战疫增长模式”下的目标和短期政策

　 由于疫情冲击难以在短期内结束，且有较大不确定性，我们将不得不面对并适应这样一个现实，即从常规增长模式转入相当长时期的“战疫增长模式”。这种增长模式的显著特点是，需要支付一个“战疫折扣成本”，也就是说，总是要拿出部分资源内防反弹、外防输入，经济难以开足马力运转，实现潜在增长率。

　在这种情况下，对增长目标的评估应有相应调整。建议采取“相对增长率”的评估方法，就是用中国增长速度与世界平均增长速度的比值或差值，评估中国经济的增长状况。采取这种方法的基本背景是，中国经济已在较大程度上融入全球经济，而且这次疫情冲击也是全球性的。与以往相比，如果这种比值是稳定或上升的，表明中国经济表现是好的，反之则是差的。以差值为例，2019 年世界经济平均增速是 2.9%，中国是 6.1%，相对增长率为 3.2%；如果 2020年世界增速为-2.5%，中国为 3%，相对增长率就是 5.5%，是高于去年的。

　需要说明，这里说的相对增长率是一种评估增长状况的方法，而不是可以直接采用的增长目标指标。这种评估方法的一个好处是，不必过于拘泥于以往的增长目标，特别是避免用过度刺激办法去实现常规增长模式下制定的目标，而是在“战疫增长模式”背景下，科学务实地制定并实施增长目标。

　关于 2020 年的增长目标，建议采取“中央提要求，地方提指标”的办法。国家层面可以提出增长目标要求：稳增长、稳就业、稳民生，坚持高质量、可持续发展不动摇，力争可实现的增长速度和发展成果。但不提出量化增长指标。

　省级政府可提出量化增长指标。好处是：从各自实际出发，不搞一刀切；调动各省的自主积极性；引入地方竞争。国家建立各省发展状况全面评估和激励机制，有关支持性政策与各省发展状况挂钩。

　短期政策要聚焦于“恢复”“救助”“避险”。恢复就是把中断了的供求重新连接，有人强调扩大需求，其实当务之急是恢复需求。救助帮助那些处境艰难、甚至连日子都过不下去的企业和个人，重点是中小微企业和低收入人群。避险

　是要防控经济中已有结构性矛盾可能引起的风险，防止老矛盾引出新问题，重点是防止金融体系由于流动性紧张引发的停摆和混乱。

　从这个角度说，财政政策的重点是救助，国家已决定发行特别国债，所筹资金应主要用于救助。货币政策的重点是避险。应该说，这次美联储反应相当快，通过提供充足流动性稳定预期，防止金融体系的混乱乃至崩溃。当然代价也很高。中国央行采取了积极有效的政策，2020 年 3 月社融指标大幅上升。当实体经济突然减速、几乎停摆的情况出现，只有加大注入流动性，才能保障经济的连续运转。但中国经济与发达经济体的区别是，二者处在不同的发展阶段，中国还有相当大的结构性增长潜能，刺激经济主要靠结构性潜能而非宏观政策，所以，中国应该也有能力使货币政策保持正常状态，而不必跟随去搞负利率。

　对如何救助受困中小微企业和低收入人群，有几个问题需要讨论。

　第一，对低收入人群到底是直接发放货币补贴还是发放消费券。发达国家的普遍做法是直接货币补贴，直接发到居民账户上。我们的短板是低收入人群识别和补贴的基础设施还没有普遍建立起来。数字技术发展到目前的水平，搞这个“新基建”应该不难，当下的需求也提供了一个补短板的机会。短期内，可以利用已有的渠道信息，如贫困地区贫困人口、城市社保体系中的低收入人群、个税申报系统等。这种补贴至少要注意三点：确实补助到低收入人群；尽可能多地去消费；不能走形式，下毛毛雨，要有适当大的量，比如达到低收入人群一个月的收入或消费水平。近期地方政府发消费券，主要是刺激当地消费，普遍或抽签式发放，并非直接针对困难的中小微企业和低收入人群，与救助初衷有一定距离。

　第二，要给第二波冲击下的外贸受困企业留下足够弹药。救助企业的资源要均衡使用，子弹不能一次打完。第二波冲击刚刚开始，峰值和尾部在什么地方还看不清楚。出口企业是中国经济中最有活力和竞争力的一个部分，如果这部分企业倒下，对中国经济的伤害难以估量。要把救助资源的大头放在这个领域。

　第三，用对受困企业员工发放工资补贴或消费券的办法兼顾救助企业和救助低收入人群。对受困企业中一定收入水平之下的员工，由政府发放一定数量的工资货币补贴或无过多限制的消费券，以帮助企业稳定员工队伍。这种办法能较好地解决低收入人群识别问题，特别是救助城市无法纳入统计体系但很需要救助的农民工。这样就可以把稳企业、稳就业、扩消费、降成本几件事情结合起来，使政策更好地发挥作用。

　新基建前程远大，但要遵循市场规律和产业规律

　 近期热炒的“新基建”，与中央原有的提法相比已大幅扩容。要防止把新基建当个筐，什么都往里装。

　 新基建的内容，有关媒体列了 7 项。城市轨道交通、特高压其实是搞了多年 的老基建了。城市轨道交通，即通常说的地铁，改革开放前就有了。前几年有的地方轨道交通项目被国家叫停，原因是超出实际需求且负债过高；特高压优缺点都较明显，此前也有不小争议。把这两项算进新基建，确实勉强了。5G（第五代移动通信技术）和充电桩很有前景，但要与服务对象的增长相适应。5G 应用已经起步，但深度使用需要垂直领域应用场景的逐步拓展，这一点华为的任正非先生有清醒的认识，说得很到位。充电桩服务的电动汽车面临着补贴退坡，当下正处在发展的瓶颈期。至于数据中心、人工智能、工业互联网、物联网等，都属于信息产业或其中某个细分领域多少具有平台特性的部分，贴上“基础设施”的标签未尝不可，正是在这个意义上可称其为数字基建。

　重要的是，一定要明确作为新基建主体的数字基建与“铁公机”类的老基建在技术属性、投资方式和运行机制上的明显区别。

　首先，数字基建基本上（如果不是全部的话）不是公共产品，是企业经营的商品（或经济学所说的私人产品），而老基建大部分属于公共产品或准公共产品。

　其次，相应地，数字基建主要由企业投资而非政府投资建设。企业投资就会有硬的预算约束，要讲究投资回报。

　再次，也是非常重要但很少被提及的一条，新基建大都是成长中的新技术，技术路线和市场前景不确定性强，投资风险更大。一旦选择失误，大量投资就可能打了水漂，所以较多采取风险投资方式。政府最好不要直接插手，交给企业和市场选择才是明智之举。相比之下，老基建虽然也有低效率问题，但通常确定性强，比如从市区到机场，修一条高速路不会错到哪里去。

　把这些问题说清楚了，政府在此过程中应该做什么也就清楚了。新基建前程远大，真心要把新基建搞好，首先要给其营造一个正常的发展环境，主要是企业自主决策，市场起决定性作用；政府不直接干预，不添乱，多包容，重点促进和维护公平竞争，提高监管水平，提供有效信息服务，提升相关人力资本。

　以数字基建为主的新基建，本质上属于新技术驱动的新产业，发展快一点还是慢一点，要遵循市场规律和产业规律，不大适合作为短期刺激政策工具；要防止一哄而起、“运动式增长”，留下一堆无效投资和烂尾工程；也不需要受到某种产业政策的照顾，拿补贴、吃偏饭、搞出新的不公平竞争；少一些概念炒作，多一些专业深度研究，即使资本市场需要概念，也应遵守客观、专业、审慎原则，否则投资者是会受到伤害的。这方面以往的教训太多了，如能有所汲取，将有助于把新基建这件好事办好，在高质量时代有所进步。

　着眼点、立足点要从短期刺激政策转向结构性潜能

　 经济遇到困难就想到用刺激政策，除此之外，还有没有更合理且管用的办法？观察和解决问题的思路要有调整。

　改革开放以来，中国经济经历了三十多年 10%左右的高速增长，过去十年进入增长阶段转换期，到 2019 年为止，增速还在 6%以上；逐步转入中速增长平台后，今后十年，仍有可能保持 5%~6%或 5%左右的增速。这样的增速明显高于美、欧、日等发达经济体。前段时间讨论中国经济增速，一种观点主张通过大力度刺激政策“保六”。如果中国远高于发达经济体的增速靠的是刺激政策，那么发达经济体这些年空前宽松的宏观政策至少也应该将其增速搞到 6%以上。我曾经用一个例子说明宏观政策的作用，假定宏观经济如同一个水深 2 米的泳池，水面会出现波动，宏观政策可以使这种波动减小，但水深由 2 米变成 1.5 米或 1 米，或者反过来，由 1 米升到 1.5 米或 2 米，宏观政策是无能为力的，而要靠结构性潜能。

　中国经济远高于发达经济体的增速，主要靠的是结构性潜能。这种结构性潜能，就是经济学上说的后发优势，通俗地说，是作为一个后发经济体，在技术进步、产业结构和消费结构升级、城市化进程等方面的发展潜能。在中国高速增长期的相当长时期内，高增长靠的是高投资，而高投资主要由基建、房地产、出口等驱动。经济由高速转到中速，这些结构性潜能逐步减弱。转入中速增长期后，需要有新的结构性潜能替代，这就是我们通常说的增长动能转换。

　发达经济体增长对宏观刺激政策有更多依赖，因为它们的结构性潜能已经很 少了，增长主要靠更新性需求拉动，如房子破了，需要翻修；汽车老了，换辆新的，等等，靠边际更新维持经济增长。美国在发达经济体中增速相对高一些，一是有创新，大部分创新首先出现在美国；二是过去一些年有移民，带来了更多的需求和低成本供给。如果中国某个时候不得不主要依赖刺激政策维持增长，应该就是已经进入低速增长期了。

　所以，对现阶段的中国经济，不论是短期内应对疫情冲击稳增长，还是未来一段时期保持中速增长，着眼点、立足点都应转到结构性潜能。我们还有结构性潜能可用，还没有到山穷水尽、不得不主要依赖刺激政策的地步。任何时候都会有宏观经济政策，但在促进增长意义上，这类政策仍是短期和相对次要的，且应与结构性潜能相配合。平时都在讲中国仍处在重要战略机遇期，但一遇到问题还是盯住刺激政策，多少有点令人费解。正因为如此，调整观察和解决问题的思路 是必要的。

　 建设都市圈是一个被逼出来、不得不为之的选项

　 进入中速增长期后，结构性潜能的内容将发生很大变化。从空间角度看，今后 5~10 年，最大的结构性潜能就是都市圈和城市群加快发展。

　 近几年城市化进程的突出特点是人口特别是年轻人口向一线城市、几大经济圈和内地若干中心城市集聚，这包括农村人口进城，但更多的则是由其他城市转向中心城市。农村结构、城乡结构和城市结构都在经历着未曾有过的历史性变迁。据有关研究，数万个村庄正在消失，上百个城市人口减少，处在收缩状态。

　集聚效应加强、生产率提升，是城市化进程的一幅画面，另一幅画面则是已有的大型、超大型城市内部结构性矛盾加剧，甚至到了不可持续的地步。

　房价飙升，一些城市房价进入全球高房价前列。由于房价是城市的基础价格，房价升高必然带高城市运营成本，各类产业竞争力相应受损。高房价吸收了大量社会购买力，脱实向虚的资源流向长期难以扭转。

　制造业和部分服务业由于成本压力不得不从城市核心区退出，面临既要降低成本，又不能远离供应链网络的两难选择。有些企业开始调整产业配置，一个典型案例是华为的部分业务由深圳转到东莞的松山湖，但大量企业未必有这样好的机会和条件。

　城市的老龄化加快，以北京为例，2019 年 60 岁以上的老龄人口已达 350 万人，为户籍人口的 1/4。这部分人口基本上不需要早出晚归上班了，很多人想到郊区找一个面积大一点、成本低一点、环境好一点的生活居所，但难以如愿。与此同时，大量年轻人在城市核心区买不起房，不得不到边远地区租房或买房，每天上下班承受很大的通勤压力。

　随着城市核心区人口密度的增加，除了高房价外，拥堵、污染、生活环境品质下降等城市负外部性增加，居民的实际生活质量感受与收入和消费水平的提高并不对应。面对严重雾霾，人们提出这样的问题：我们吃饱了、穿暖了，生活水平有了很大提高，为什么呼吸一口新鲜空气反而难了？

　中国的城市化率已达到 60%，还有大约 20 个百分点的上升空间。如果上述结构性矛盾无法解决或有所缓解，作为集聚效率最高的大型、超大型城市，对将要进城的农村人口和其他城市人口，已经腾不出多少空间了。事实上，近些年来这样的空间正在被压缩。

　显然，我们正面临着持续推进城市化进程、提高全社会资源配置效率与既有城市结构性矛盾之间的冲突。在这种冲突的夹缝中，加快建设都市圈是一个必然选项，准确地说，是一个逼出来的、不得不采取的选项。

　 从国际经验看，发达经济体在与中国目前相似阶段时，也出现了人口从城市核心区向郊区流动的态势，带动了大都市圈的逐步形成。有些地区，若干都市圈相互连接，进一步形成大经济区或城市群。

　所谓都市圈，在空间形态上，简单地说，就是在一小时通勤圈，或已有核心城市周边 50~70 千米范围内（当然，不同的地理环境有较大弹性），发展起一批小镇或若干小城，相互连接后形成新的城市网络体系。

　从增长动能角度看，小镇小城需要新建改建大量居民住宅、公共基础设施，小镇小城之间用轨道交通等连接，产业聚集的小镇小城也要有制造业投资，这些都会形成可观的需求增长空间。

　产业结构将会在空间上调整重组。对成本敏感的制造业和中低端服务业企业将转至都市圈的小镇小城，在降低成本的同时，亦可继续分享城市专业化分工体系的好处。高技术含量、高附加值的服务业和其他产业分布于城市核心区。由于产业发展已经进入分化重组、市场份额和利润向头部企业集中的阶段，都市圈的产业布局将有明显的地域专业化、集中化特色，且集聚主要头部企业，一哄而起、遍地开花的可能性不大。

　人口就业居住结构也要发生重要改变。城市核心区相当数量已退出一线工作岗位的老龄化人口可转至小镇小城，并形成养老特色的新社区。由核心区转到小镇小城的部分产业带走配套的就业人口。与此同时，都市圈的小镇小城可吸收大量农村进城和其他城市转入的人口。

　 如果把都市圈发展仅仅理解为扩大需求、调整产业和人口布局，那就低估了其应有的潜能和意义。在技术进步、绿色发展的大背景下，这一轮都市圈发展应该也完全可以不重复发达国家的老路，而走出一条具有中国特色和时代特色的绿色发展新路。从城市规划、能源、交通、建筑到各类产业发展，都可以采用绿色发展的理念、技术、工艺、材料、设备、方法等，如无废城市、海绵城市、分布式可再生能源、被动式建筑、新型空调等。在资金筹措上，采取绿色融资办法。还可积极探索生态资本服务价值核算方法，使之可度量、可货币化、可交易，推动绿色发展由主要是政府提供的公共产品转向企业个人能够日常进行的经济行为。

　绿色发展要摆正人与自然的关系，以人为本。为了保护生态环境，划出一些特殊区域和特殊红线是必要的，但不意味着除此之外的其他区域特别是城市区域就可以放任不管了。城市是人们日常生产生活的地方，城市的生态环境状况与人们的生活质量有更为直接密切的关系。国际上的有关成功案例表明，在城镇居民住宅区，不仅社区范围内要增加植被，建筑物的表面、顶部、阳台以至室内，都可以不同方式绿化，形成新的生态和生物多样性系统。目前城市核心区的一些居民，尤其是老龄人口有到都市圈小镇小城居住的需求，一个重要意愿就是房前屋后种花种菜种草，与自然亲密接触，提高生活质量。

　 还有一个大家很关心的问题：中国人是不是只能住高层建筑？在发达国家，一般在城市核心区有一些高层建筑，除此之外的其他城镇，基本上是低层独立住房，也就是我们说的“别墅”。中国为什么不能如此，通行的解释是中国人口多，人地关系紧张。然而，且不与中国全国相比，即使与东南沿海地区相比，日本人口密度也是高于我们的，但日本居民多数是独立住房。进入 OECD（经济合作与发展组织）行列的欧洲国家，大多数人口密度也不低于我国沿海地区，但独立住房是很普遍的。

　一个基本逻辑是，城市化提高了居民居住用地效率，从全局看节约了土地。住在高层建筑还是住在低层独立住房，生活质量有相当大的差异。在都市圈小镇小城建设中，如果能多建一些或基本上都建成低层独立住房，可以明显提高居民住房质量，从节约用地角度也是可以接受的。

　概括地说，都市圈发展通过疏解核心城市的结构性矛盾、扩展城市化空间，小分散、大集中，实现大城市和超大城市的转型升级。都市圈的发展，重点是“圈”的发展，通过“圈”与核心城区的结构调整和再平衡，提升城市发展的空间、质量、效率和可持续性。具体来说，有利于产业结构调整，特别是制造业在降成本的基础上提高专业化水平；有利于人口结构调整，大幅改善居住环境和生活品质；有利于职住平衡，减缓拥堵、污染和通勤压力；有利于进城农民工和其他外来人口改善居住条件，获取应有的基本公共服务；有利于扩大投资和消费需 求，提高已有产能利用率，形成重要的经济增长新动能；有利于带动创新和绿色发展，促进生产生活转向高质量、可持续、有韧性的新发展方式。

　以北京为例，可在北京周边 50~70 千米范围内，或北京、天津、保定和正在建设中的雄安相连范围内，建设几十个或上百个小镇和若干小城，通过高铁和城际轨道相互连接，逐步形成一个首都大都市圈。

　其中部分小镇以养老和居住为特色。部分老龄人口可以转到这些小镇居住。与发达国家相似，有些中等收入群体可以在城市核心区和外围小镇有两套住房，工作时住在城里，节假日到小镇休闲。在小镇就业者、部分“拿个电脑就能工作”的人士也可以小镇居住为主，如要到城市核心区开会、聚餐、看演出，乘坐高铁或城铁半个小时就到了，来去应相当方便。北京大学徐建国副教授提出的大城市应为进城农民建设“安居房”的建议有现实意义和可行性。可在城市核心区和外围小镇小城，由政府出面组织资源，分批建设成本较低、面积适宜的安居住房作为一项基本公共服务产品向进城农民提供，有利于他们安居乐业，降低企业用工成本，加强职业培训教育，提高人力资本，从根本上消除贫困，扩大中等收入群体规模。

　相当多的小镇或小城应以产业集聚为特色。由于特定原因，北京聚集了大量企业总部，特别是央企和金融机构总部，这也是北京城市功能过多的一个原因。有人提出这些企业总部应外移，但现实地看，大量外移难度也很大。可以考虑将部分企业和事业机构总体转向周边小镇，不仅国企，民企也可以加入，形成一批航空航天、石油石化、电信、军工、教育、金融、媒体、文化娱乐等小镇小城，重点提供高端专业化服务。起步阶段，重点招收外地留京高校毕业生，给首都都 市圈户口指标，创造一个稳定就业发展的机会。发展到一定规模，有较成熟的工作生活条件时，吸引更

　多城市核心区员工到小镇小城工作。部分小镇也可以传统制造业和中低端服务业（如大型批发零售市场）为主，吸引并推动京津冀传统产业的聚集和升级。每个县都有几个开发区难以形成规模优势，也不利于利用城市核心区的优质协作资源。如果这样的首都大都市圈能够发展起来，将对疏解非首都功能、优化提升产业结构和资源配置效率、增强经济增长动能、改善居民生活质量和生态环境、持续推进和改进城市化进程等，起到积极作用，并为全国都市圈建设起到重要示范作用。

　都市圈建设需要在六个方面深化改革、调整政策

　 回到现实，都市圈建设面临不少思想观念、体制机制和政策方面的阻力与约束，这就是深化改革要解决的问题。

　第一，加快大城市城乡接合部的农村土地制度改革。十八届三中全会明确提出，农村集体建设用地与国有土地同价同权、同等入市，同时也要创造条件使宅基地流转。近些年虽有探索，但进展不及预期。面对建设都市圈的紧迫需求，大城市周边城乡接合部的农村土地制度改革不能再拖下去了。都市圈建设过程中，除特定公共用途要由国家征地外，一般应通过集体土地直接入市满足需求。

　土地管理法已对集体建设用地入市开了口子。宅基地流转目前仍限于集体组织内部，而真正的需求是在外部。有观点认为宅基地属于集体财产，只能在集体组织内部流转。依此逻辑，国家所有的土地也只能在国有机构之间直接流转，那就不存在个人住房交易和房地产市场。宅基地流转过程中可能出现的问题完全可以有的放矢地加以解决，不能因为这些问题而回避这项改革。理论和实践都证明，农村集体土地进入市场才能真正保护农民利益，因为不流转不交易，那么农民利益是多少都搞不清楚。

　由来已久的小产权房问题也无法再回避了。小产权房不符合规划，确实如此，本来就不允许盖，当然不可能有规划。但这里需要问一个基本问题：农民是否有在属于自己的土地上盖房子的权利？如果真正承认农民对土地的集体所有权，这个问题并不难回答。改革初期的联产承包制，就是把农民在自己的土地上生产什么、如何生产的权利还给农民。而现在面临的问题，是能不能把农民在自己的土地上是否盖房子、如何盖房子的权利还给农民。把这些权利还给农民了，并不意味着他们一定要盖房子、流转宅基地，而是承认、保护他们本应有的选择权。农民盖房子，也包括在国有土地上盖房子，都要服从国家建设规划，这是另一个层面的问题。所谓的小产权房问题，首先是该给农民的权利不给，叠加了不符合国家建设规划，一个错误引出另一个错误。解决这一问题，要从头开始，正本清源，在农村土地制度改革、建设都市圈的大框架下，应给农民的权利要给，应缴的税费要缴，不符合规划的要纠正，把小产权房问题的解决与都市圈小镇小城住宅建设统筹推进。

　第二，优先完善都市圈农村社会保障体系。对农地入市、宅基地流转，一个担心是有的农民会不会居无定所，影响稳定。过去长时期内，我们把农村土地作为农民安身立命的最后屏障，城里找不到工作了，还可以回到农村。这在过去是有道理的。随着市场经济的成熟和现代社会保障体系的发展，我们完全可以用现代社会保障体系替代农村土

　地这种原始的、低效率的保障方式，把稀缺的土地资源解放出来，实现高效率的配置利用。农地入市、宅基地流转获取的收入，应优先用于完善相应地区农村人口的社保体系，使他们与城里人一样不再依赖于土地保障，在提高土地利用效率、增加收入的同时，由更为有效和稳定的社会安全网托底。

　第三，以强有力的制度政策措施防范以权谋私的腐败行为。在城乡接合部搞农地入市、宅基地流转，有些握有权力的干部会不会借机捞好处、搞腐败，也是大家担心的。以往此类问题不仅存在，有些地方还相当严重。近年来反腐力度加大，情况好转，但制度建设、政策措施必须挺在前面。可对一定级别的党政领导干部在城乡接合部的房屋交易行为实行严格的审查制度，增强透明度和社会监督。对相关腐败案件从严惩处，并加强曝光，以起到警示作用。

　第四，推动农村基层治理结构的改革转型。农村集体土地的所有权归集体组织，但这些年农村基层组织治理能力不足，有些地方家族势力过大，管理混乱，集体财产收入被装进少数干部腰包的事例时有披露。此外，随着由农村转为城市，传统的农村治理结构向城市社区治理结构转型也势在必行。所以，在都市圈建设过程中，要加强相关农村基层组织建设，遏制基层腐败，完善乡村基层民主选举制度，认可并保障农民的合法权益，提高透明度，加强监督监管，集体经济组织管理和行政管理职能也要适当分开。这方面已有一些成功经验，可借鉴推广。

　第五，国土空间规划形成机制也要改革、创新、完善。国家正在推动三规合一，很有必要，也提供了一个反思和改革的机会。空间规划很重要，定下来就要执行，要有权威性和强制力。然而，规划也是人制定的，人的认识具有局限性，也会出错，因此规划的调整和纠错机制不可缺少，这不仅不会否定或削弱反而会增强规划的权威性。关键一点是，规划不能无视而要尊重来自市场、社会和实践的信息。比如，大城市的城乡接合部出现大量“违规”的城中村，以致达到法不责众的程度，而这些城中村为众多外来人口特别是农民工提供了低成本居所，对城市发展、竞争力提升起到了非常重要的作用。到底是原有的规划错了，还是如此之多的人民群众的选择错了？又如，近些年为推动区域平衡发展，对人口流出的部分中西部地区分配较多建设用地指标，利用率不高，有的开发区大量占有农地，招不来几家像样的企业；而对人口流入、城市化潜力大的东南沿海地区，分配的建设用地指标相对较少，导致有项目缺土地，推动地价房价上升。这样的政策导向是否符合市场化、城市化发展规律，是否真正有利于区域协调发展，也需要反思并做出必要调整。

　建设都市圈，应在空间规划的思路、机制和方法上做出必要调整和完善，有些地方可能需要重新规划。近期国务院将部分土地使用审批权下放给省一级政府，其中试点永久基本农田转为建设用地和国务院批准土地征收审批事项委托部分省、自治区、直辖市人民政府批准，这些试点省区均为都市圈发展潜力大的地区。此项重要改革将有利于地方政府从各自实际出发，集中利用土地资源，为都市圈建设提供有力支持。

　第六，创新都市圈建设的体制机制政策。建设都市圈要立足于调动市场力量，充分发掘全社会消费、投资和创新的潜能。政府的作用也很重要，问题是如何以正确的方式发挥正确的作用。大城市政府人员素质普遍较高，组织协调能力较强，在建设都市圈过程中有很大创新空间。建议试行区带镇体制，即核心城市的一个区，带都市圈若干个镇，发展目标、责任、权利、利益都捆绑在一起，所带镇创造的 GDP、财政收入、就业等，都算到区的名下；区所辖核心

　城区内需要疏解的功能，可优先转到所带小镇；同时区也要利用各种资源推进所带镇的规划、建设和运营。各个区所带镇之间既竞争又合作，逐步形成有活力、有创造力、可持续的发展机制。

　以上几个方面的改革都很重要，但都不容易，有的是长期以来未能啃下来的硬骨头。深化改革的机制也很重要，应坚持顶层设计、基层试验。顶层设计，主要是指方向、划底线。所谓指方向，应当是明确改革要有利于推动城市化进程、提高全要素生产率和满足人民群众日益增长的美好生活的需要。所谓划底线，是指坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线。在此前提下，应当给地方、基层、企业和个人更大的自主选择空间，允许、鼓励、保护担当精神和创新精神，因为究竟什么样的做法适合国情、省情、市情，事先并不清楚，需要通过大量试错纠错，才能找到对的办法。这是中国改革开放中被事实证明行之有效、应当继续坚持的一条基本经验。

　推动都市圈建设的一揽子改革发展计划

　 目前讨论投什么的较多，其实不论消费还是投资都有潜力，关键是投到什么地方，用什么机制去投。如果能够充分释放都市圈和城市群加快发展这个中国经济现阶段最大的结构性潜能，用一句时尚的话说，将会形成中国经济增长的“新风口”。近期中共中央、国务院出台了《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，社会反应积极热烈，对解决都市圈建设面临的诸多体制机制政策问题，可以说恰逢其时，切中要害。相对于短期刺激政策，改革通常被认为是慢变量。事实证明，在特定时期，如果相关条件基本具备，与发展方向契合的改革措施也可以成为快变量，更重要的是，这样的改革措施激发的增长动能不仅体 量更大，而且效率更高、可持续性更强。在此意义上可以说，实质性深化改革是最好的刺激政策。

　建议以落实中央文件为契机，尽快推出以要素市场化改革推动都市圈建设的一揽子改革发展计划，要点如下：

　•有关城市，重点是人口持续流入、发展潜能大的大城市或城市群，加快制定或修订都市圈建设规划，并尽早公布，起到提振信心、稳定预期的作用； •开工建设一批前期准备充分的都市圈轨道交通、通信工程等基础设施建设项目； •制定规划，并着手分期建设主要面向外来人口特别是农村进城人口的安居房工程； •推动农地入市、宅基地流转，选择若干小镇，开展核心城市老龄人口下乡养老社区建设试点； •引导、鼓励核心城市内相关制造业、服务业企业疏解至都市圈低成本区域，通过产业集聚、转型升级，逐步形成核心竞争力突出的专业化小镇； •相应加快都市圈小镇小城商场、餐饮旅馆、教育、医疗卫生、体育健身、文化娱乐等基本公共服务和配套商业服务设施的建设； •调整户籍政策和其他人口流动管理政策，为外来人口在都市圈小镇小城安居乐业、就业创业营造有利环境；

　•相应推动与建设都市圈相关的各项体制机制改革和政策调整取得实质性进展；

　•可选择粤港澳大湾区和若干发展潜力大的省会城市作为都市圈改革发展综合试验区，率先突破，取得可复制、可推广的经验。

　初步估算，都市圈建设每年能够为全国经济增长提供至少 0.5~1 个百分点的增长动能，不仅为应对疫情冲击，更重要的是为今后相当长一段时期中速高质量发展提供有力支撑。

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