住房公积金制度改革概述

　住房公积金制度改革概述

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　目 录 改革现行住房公积金制度，可与年金制度合二为一 .................................................................................. 3

　一、最初的公积金政策是新加坡特定环境下的产物，但它并不是单一的住房公积金 . 3

　二、公积金政策设立的初衷是为了解决职工的住房困难， 具有一定的时代特性 ....... 5

　三、改革现行的公积金制度，代之以建立新的年金体系并不会降低老百姓的公共福利，而是会带来更大的财产增值 ............................................. 6

　四、公积金变年金政策有助于进一步增强职工应对养老问题的能力 ............... 8

　五、公积金转为企业年金有利于我国资本市场的健康发展， 是建立高质量金融体系的重要举措 ........................................................................ 10

　 改革现行住房公积金制度，可与年金制度合二为一

　 公积金是社会公共福利系统的阶段性产物，有它特定的历史环境和国家环境。中国经济现在已经进入高质量发展阶段，金融体系、社会保障体系、房地产市场体系都跟 30 年前不可同日而语。我们如果还拿着原有的公积金账本算账，就没法把账算清楚。我们要站在 整个社会的角度，想一想以下问题：怎么把这约 14.6 万亿元（截至 2018 年末，公积金缴存 145 899.77 亿元）用得更好？怎么为员工创造更大价值？怎么为企业减负？怎么让中国资本市场更健康？解决这些问题需要以改革现行公积金制度为突破口，带动年金制度体系的发展与完善，从而做到让员工、企业、国家都受益。

　一、最初的公积金政策是新加坡特定环境下的产物，但它并不是单一的住房公积金 全世界 230 多个国家和地区当中，只有新加坡和中国有公积金政策，其他国家和地区都没有，这说明公积金制度本身是个案，没有

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　 普遍意义。这不同于全世界各个国家都在施行的养老保险和医疗保险这样的社会福利制度。

　新加坡设立的公积金政策有三个要点。

　第一个要点，新加坡是典型的城市型国家，一个国家就是一座城市，只有 560 多万人口。这个城市型国家有 80 % 以上的人都住在

　新加坡政府建造的组屋（公屋）里面，只有不到 20% 的人会住商品 房。所以，针对超过 80% 的人而言，他们使用公积金购买住房的需求还是很小的。

　第二个要点， 新加坡的住房公积金与养老保险、医疗保险是 相通的，

　包含普通账户（ OA ， Ordinary Account ）、特别账户（ SA ， Special Account ）、保健储蓄账户（ MA ， Medisave Account ）。当雇员满 55 岁时，公积金局将为公积金会员自动创建一个退休账户（RA， Retirement Account ）。这四个账户只有普通账户可以用于购房。四个账户根据不同年龄段缴费的比例也不一样，即使最高的比例也只有37 % （员工交 20 %，雇主交 17 % ），比例还是比较低的。而我国的“五险一金”占员工工资比例大概在 55%，其中养老保险占 28%，医疗保险占 12%，公积金占 12%，再加上生育保险、工伤保险等几个小 险种一共大概是 55%。所以我国的“五险一金”总体占比要比新加坡高 18 个百分点。

　第三个要点，新加坡的公积金、养老金、医疗金并不是分门别类独立存在的，而是一个整体，是可以互相打通的。也就是说，如果一个公民住在公房系统里，没有使用住房抵押贷款的需求，那么买房的公积金也就用不上了。但是当该公民身体出问题时，他的公积金账户的钱是可以用来治病的。如果这位公民的身体很好，住房又不用公积金贷款，那么这笔钱积累下来，到最后可以增加他的养老金总额。我国从新加坡学来公积金理念，落实的只是单一的住房

　公积金，结果就变成另外一个概念了，收缴的比例跟我们的医保系统收的一样高，变成了刚性的 12%，显然这是一个相当高的社会住房补贴政策。

　二、公积金政策设立的初衷是为了解决职工的住房困难， 具有一定的时代特性 当初上海在 1990 年仿照新加坡实行公积金政策时，中国的房地产市场还没发展起来，整个中国还在实行公房分配制度，当时每个家庭的人均住房面积只有 7~8 平方米，住得非常拥挤，人民的居住环境亟须得到改善。当时的矛盾是要建造更多的房屋，但是国家拿不出那么多钱来建造，由此才考虑设立公积金的政策，通过个人出一些、企业出一些形成城市公积金，以公积金贷款支持一些企业集资建房，集资公助，来改善职工住房。应该说这个政策对当时的上海来说是合适的，确实激活了上海的房地产市场，并普及了商品房的概念。

　到了 1994 年前后，中国的房地产市场开始崛起，土地批租等政策开始成熟，一大批房地产开发商开始涌现，住房开发量激增。1995 年以后，几乎所有的商业银行都开始提供抵押贷款业务。发展到现 在，中国的房地产系统已经基本建立，购置商品房的商业贷款体系 渐成主流。到 2018 年底，中国个人住房贷款余额达 25.75 万亿元， 而公积金个人住房贷款余额为 4.98 万亿元，在整个贷款余额中不到20%。也就是说，老百姓的债务主要为商品房的商业贷款，如果我们能够针对不同人群制定贷款利率优惠政策，是完全有可能用商业贷款补足公积金贷款取消所带来的 20% 空缺的，同时并不增加老百姓的住房贷款债务。

　所以，当商品房市场循环形成的时候，公积金最初的使命已经

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　 基本完成，其为人们购房提供按揭贷款的功能完全可以交由商业银 行来解决。当前的公积金体系在运行上至少存在三大方面问题。一 是覆盖面不广，缺乏公平性。公积金改革实施了二十多年，只覆盖 了 1/3 的城镇职工。二是保值增值的机制不到位，收益率很低，再扣除公积金中心的运行成本，实际上是负利息资产。三是公积金历 年缴存的 14.6 万亿元丧失了资本市场长期资本的配置功能。这些问题倒逼我们必须找到更有效的路径，为个人、企业、国家建立新的、替代式的“公积金循环”。

　三、改革现行的公积金制度，代之以建立新的年金体系并不会降低老百姓的公共福利，而是会带来更大的财产增值 经过 30 年的发展，我国居民已经把公积金当作一项理所应当的 公共福利。一般而言，虽然让大家从每个月的工资中拿出 6% 放入公积金账户，但大家依然觉得是福利，原因是个人所在的单位也帮大家在公积金中心存入了工资额的 6%，这样每个人的公积金账户就变 成了工资额的 12 %。用 6 % 换来了 12 %，从这个角度来看，每个人都 有一个 6% 的既得利益。同时，与养老金、医疗金不同的是，公积金只有个人账户，没有统筹账户，到了退休那一天，个人账户积累的钱，可以全数由职工取走，成为个人家庭养老的资金来源。所以很 多人认为，取消公积金就是取消了大家的福利待遇。

　但是我们如果先从整个国家福利系统的角度考虑问题，再回到老百姓自身，就会看到，改革现行的公积金制度体系，并不会降低老百姓的公共福利。取消公积金不是单一的政策，一定要和建立一个新的企业年金体系配套实施。年金制度在资金来源、个人账户管理和退休提取三方面与公积金制度是完全一样的。这样来说，改革

　公积金为年金政策对于老百姓而言，是一点都不会吃亏的，因为有以下三个措施。

　第一，公积金变年金，公民已缴存的公积金的收益不会减少， 只会增加。对公民在工作期间已经缴纳的公积金（目前的积累余额 是

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　万亿元），如果公积金政策取消，已缴纳的公积金不会被取 消，而是可以全部放到公民补充养老的年金中。按照年金制度规定， 这笔钱和公积金账户的钱一样，在公民退休时是会全部划归给个 人的。

　但是年金保值增值的运行不同于公积金的是，它可以进入资本市场，可以产生更高的收益。2013 年人社部出台的《关于扩大企业年金基金投资范围的通知》中规定，年金可以投资股票、偏股型基金等高风险高收益产品，最高比例不超过 30%，所以由专业机构运作的企业年金的收益率可以相对比较高。目前公积金利率是按照国家一年期存款利率给付的，再扣除各地公积金中心运行管理成本，大概在 1.5 %，而新加坡公积金要求利率不得低于 2.5 %。年金利率大体在 5 % ~6 %，美国年金利率一般在 7 % 左右（股票投资平均年收益率在 10 %，债券和货币基金收益率在 3 % ~4 %，平均下来在 7% 左右）。所以，居民缴存的公积金变成年金之后，只要运作 合理，就会给居民带来更大的财产增值。假如某人有 20

　万元公积 金且还有 10 年退休，如果在公积金账户，他最终最多能拿到 23 万 元左右（ 1.5 %

　复利），而如果在年金账户，他一般可以拿到

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　万元左右。

　第二，对已经发生的公积金贷款，既可以老人老办法，保持公积金贷款人的现状，按合同贷款年限还清贷款；也可以按照一定利率优惠政策转化为商业贷款。目前国家的公积金贷款与商业贷款之间存在着利率差别，公积金贷款利率在 3.25% 左右，商业贷款利率

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　 在 5.5 % 左右，有大概 2 % 的差异。国家可以通过一定的利率优惠政策，来消化这一部分存量贷款。比如，某位公民可能因买房而欠下100

　万元抵押贷款，这笔抵押贷款中可能有 80

　万元是银行的商业贷 款，有 20

　万元是公积金贷款。公积金贷款利息低，商业银行贷款利 息高，公积金改革为年金以后，欠公积金中心的 20 万元贷款既可以保持现状，也可以转移到银行的抵押贷款系统，相当于该公民总共欠银行 100 万元。

　这里为什么要予以一个选择权呢？这是因为由商业银行顶替公积金贷款，居民可能获益更多：当 20 万元公积金贷款转化为银行贷款， 利率虽然比公积金贷款利率高一个百分点，但是与顶替出来的 20 万元公积金投入年金之中的收益相比（ 5 % ~6 % ），年金收益要高得多，对居民来说整体上依然是划算的。

　第三，公积金变年金并不是意味着职工就得不到企业缴存的6%， 而是个人有了更大的资金使用的灵活性。取消公积金后，企业原本 帮职工缴纳的 6 % 公积金转变为企业给职工缴纳的 6 % 企业年金。

　年金相较于公积金，其优势在于年金投资理财政策的灵活性，能 够投资资本市场和货币基金市场，这对于每一个缴存者而言具有更大 的吸引力。基于上述三点，我们可以看到，取消了公积金政策后，职 工是根本不会吃亏的，职工通过年金就可以获得比公积金更高的收益， 而且还可以获取更加有质量的、公平的社会公共福利。

　四、公积金变年金政策有助于进一步增强职工应对养老问题的能力 公积金也好， 年金也好， 都是一种储蓄机制。前者是为了解决住房问题，后者是为了解决养老问题。取消了公积金，为职工提供购房贷款的职责可以交由商业银行来解决。但城镇职工的养

　老问题，却随着老龄化加剧而日益紧张。要保证自己退休后的生 活质量不下降，单靠 28% 的养老保险所形成的养老金是不现实的； 靠自身储蓄的话，如何保证储蓄的购买力保持大致不变也是一个难题。这方面，企业年金就是一个非常重要的补充养老保险。中国在 2007 年就有了补充养老保险制度，但仅是一个部门规章，没有形成真正的法律。由于缺少法律基础，是由企业自觉缴纳，政 府并不强制；又由于企业与职工各有 6 % 工资额的住房公积金缴纳 比例，企业负担偏重，所以大部分企业都没有缴纳补充养老保险。到目前为止，除了少量国有企业、中央企业设立年金制度以外， 其余的国有企业、民营企业大都没有设立。整个中国的补充养老 保险总量只有 1 万多亿元，只占我国近 100 万亿元 GDP 的 1.1 %。

　如果我们把公积金转为年金，不仅会使年金有十几万亿元的基数， 还会让公积金的筹资政策与年金政策合并在一起，进一步加大年 金的支持力度。

　把公积金跟年金结合是一种资源优化配置，年金和公积金就像一对双胞胎，在运行方式上有三个类似之处：第一，都是由企业和 职工按比例共同缴纳；第二，都是到退休那一刻，由职工全数取回， 用于退休养老；第三，与养老、医疗保险缴纳的资金分为统筹资金 账户和个人账户不同，年金和公积金由企业和职工缴纳的钱不搞分 灶统筹，只进个人账户。正是这三个相同的特点，为公积金与年金 合并，实现资源优化配置，打下了融合的基础。

　年金和公积金除了三个相同的特点外，还有三个不相同的运行状态，改革融合后，完全可以互补短板，相得益彰。

　一是在优惠政策上，我国的公积金比年金更优惠，公积金的税收抵扣方法与美国 401（K）的年金税法抵扣大体相同。歪打正着，人家年金搞了几十年的那一套，我们 20 多年前把它嫁接到了

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　 公积金上了，公积金和年金合并后，优惠政策就会同样倾斜到年金了。

　二是公积金保值增值方面做得太差，缺少基础性的制度安排， 体制上、机制上与年金不同。改革融合后，完全可以按年金机制保 值增值。

　三是企业职工缴金率的天花板问题。企业 55% 的缴金率，再把 年金镶嵌进去，缴金率再加 12 % 变为 67 %；职工 26 % 的提取率，企

　业 40% 的提取率，不论是企业还是职工，谁都无法承受，所以把年金和公积金放在一起是不错的方式。

　正是基于公积金与年金在运行机制上的三个相同和三个不同， 将现行公积金政策与年金政策合并在一起，实现取长补短、资金优 化配置，不仅不会减少职工利益，还会鼓励企业和职工把年金逐步 积累起来，有效提升职工应对养老问题的能力。

　公积金与年金改革融合的具体方法， 有六个要点：

　第一， 现有公积金账户与年金账户合并，形成个人账户；第二，现有公积金贷款的职工，老人老办法，按公积金贷款周期直到结清为止； 第三，企业按原来缴公积金的比例，每月每年为职工缴纳年金； 第四，把公积金的财务优惠政策转移赋予年金；第五，按照国家年金系统理财的制度规则，以招投标方式引入公募私募基金，形成规范的运行体制；第六，职工退休时，可以把个人账户积累的资金全额提取。

　五、公积金转为企业年金有利于我国资本市场的健康发展， 是建立高质量金融体系的重要举措 年金出现后，既有利于资本市场长期资本的注入，又有利于机构投资者的发展。为什么美国黑石基金可以有几万亿美元的基金规

　模，KKR（产业投资机构）可以有 5 000 亿美元的基金规模，就是 因为它们的基金规模里有 60% 来自各种养老金。目前，美国股市总市值中有 63% 左右由机构投资者持有，其中各类共同基金占了 1/3。而这些共同基金的一大来源就是各种退休金。其中 401（K）计划扮演着重要角色。而 401（K）计划形成的资产的投资绝大多数不是由企业自己来操作，政府也不帮企业归集操作，而是通过招投标交 给私募基金，由最优质的大型私募基金帮助运作。正是在此类养老 基金的参与下（占美国股市市值规模

　30 万亿美元的

　30 % ），加上美 国上市公司的大股东、战略投资者等的长期投资（占了股票市场的40 % ），美国的资本市场才形成了以长期资本投资、机构投资为主， 以散户投资、短期基金投资为辅的投资格局。

　建议结合中国国情 ，在取消公积金制度的同时，将现有已累积起来的 14.6 万亿元的公积金直接转化成企业年金，并同时疏通投资资本市场的机制和通道，这将为资本市场提供一个庞大的长期资本来源。同时，还要进一步加大改革力度，健全推广企业年金。建议将原来缴存公积金时使用的税收优惠政策沿用到企业年金上， 要求企业缴存 6%，个人按自愿缴存（但最高也不超过 6%）；企业和个人缴费都享受所得税税前抵扣政策；各个企业的年金可以按自愿原则集合成规模更大的投资基金，委托专业的投资机构投资，条件成熟时可以将投资股票的比例放宽至 1/2 甚至 2/3。这样就可以为资本市场引入源源不断的长期资本。

　有了这类资金的加入，资本市场就活跃起来了，大型的基金机构投资者也被发动起来，最后资本市场能够向更大规模、更高质量发展。现在我国的资本市场规模只有 60 万亿元，如果中国年金制度和其他保险基金形成 20 万亿元长期资本投入资本市场，市场规模变大，同时长期资本比例变高，资本市场的稳定性变好，这对

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　 中国老百姓在股市上的投资也是有好处的，消除了散户市场的不稳定性。

　通过上述分析，我们看到单纯地讨论公积金取消不取消是没有意义的。而是要考虑如何通过改革建立一个既支持企业降低运行成本，又使职工有更好的福利回报，同时更加健康完善的社会公共福利系统，建立一个更加宏大、高质量的长期资本市场。我们讨论的疫情时期的企业减负，也并不是一个笼统的取消或延缓公积金企业缴存 6 % 的概念，而是把取消公积金制度和建立完善的年金制度一并提出，形成平滑转移，实现资源优化配置，把百姓、企业创造的财富最大限度地加以利用，并让它为国家、企业、个人创造更大的价值。

　总之，将公积金制度转化为年金制度，并不会损害每一个职工 的利益，而是让职工福利有了更可靠的保障。与此同时，年金既有 对企业的短期价值，更具有对中国资本市场发展的长远价值。为此， 取消公积金，建立年金制度，值得国家有关部门深入探讨、大胆创 新、全面实施。

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