政府与高校新型关系下高校投入制度

　 政府与高校新型关系下高校投入制度 改革的探索实践研究 王广利

　孟亮

　摘

　要：必须根据政府与高校的新型关系对高校投入制度进行改革；必须坚定不移地推进高校办学投资主体多元化；在办学中处理好政府投入与学校自主筹资引资等各种关系。

　关键词：政府

　高校

　投入制度

　研究

　一、探索与实践 呼伦贝尔学院是中国纬度最高、地处内蒙古自治区东部呼伦贝尔市的一所年轻的多科性普通本科高校。作为一所地处经济欠发达边疆民族地区的正在快速发展的新建本科院校，呼伦贝尔学院正是政府与高校新型关系下高校投入制度改革的探索者、实践者，更是这一探索和实践的受益者。早在 1992 年初，原呼伦贝尔盟盟委、盟行署（2001 年 10 月 10 日国务院决定撤盟设为呼伦贝尔市）就做出了决定，合并盟内四所专科层次的高校。1993 年 4 月，当时的四所属高校海拉尔师专、呼伦贝尔盟教育学院、呼伦贝尔管理干部学院、内蒙古电大呼盟分校按照“统一学校主体、一个法人单位；统一管理机构和领导班子；统一管理制度；统一发展规划；统一学科建设”的“五统一”原则，实行人财物等各方面全方位的实质性合并，并暂定校名为“呼伦贝尔大学” ，此举在当时走在了自治区乃至全国高校体制改革的前列。1996 年底，原国家教委根据自治区人民政府的要求，派出专家组，对已经实质性合并按新机制成功运作近四年之久的新学校进行了评估考察，专家组成员对出现在经济欠发达的边疆民族地区且起步早起步快的具有一定典型意义的这次高校合并整合给予了充分肯定和高度评价。1997 年 2 月，原国家教委正式批准了这一合并，将已组建四年之久的新学校定名为“呼伦贝尔学院” 。2000 年，自治区人民政府和呼盟行政公署决定将海拉尔蒙古族师范学校、呼盟商业学校、呼盟城建职工中专三所学校实质性并入呼伦贝尔学院；2003 年，内蒙古工程技术学校并入呼伦贝尔学院。2002 年 10 月，教育部专家组对呼伦贝尔学院进行专升本评估，2003 年 4 月正式批准呼伦贝尔学院晋升为普通本科高等学校。呼院占地面积 750 亩，建筑面积 22 万㎡，固定资产

　 作者简介：孟亮(1955—)，女，1979 年毕业于齐齐哈尔师范学院生物系，1989—1991 年就读于华东师大 心理系。现任呼伦贝尔学院高教研究室、院校发展研究中心主任，心理学教授。

　课题项目：本文为全国哲学社会科学“十五”规划国家重点课题。

　课题编号为：AIA010027-CE10535。

　 课题负责人：孟亮

　2.2 亿元。拥有设备先进的计算机中心、电化教育中心及各类实验室等 100 多个，教学仪器设备总值 3500 万元，图书馆藏书 57 万册。学校的学科门类比较齐全，专业设置涵盖文学、理学等八大学科六类，有 22 个本科专业，53 个专科专业，设有 14 个教学系部，7 个分院，一所附属中学。有正式在编职工 834 人，已被学校按正式职工聘任但尚未在政府人事财政落编由学院自筹资金开资的新职工 213人。其中有专任教师 714 人，具有副高级以上职称的教师 228 人；有博士、硕士87 人，在读博士、硕士 210 人；聘有中科院院士在内的客座教授 40 多位。有全日制本专科在校生11000人。截止到2005年 8 月，已为社会培养各级各类人才 3 万多名。

　1993 年，原四所“小而全”的高校实质整合后，面临的主要任务是怎样把原来的四个相互独立的学校完全融为一体。经过五年多的运作，一所初具规模的新学校以崭新的面貌出现在呼伦贝尔大地，用了五年多的时间，完成了学校“一次创业”确定的各项奋斗目标。从 1999 年开始，学校开始了第二阶段的跨越式发展。在前五年“一次创业”的基础上，规划“二次创业”新的宏伟蓝图，总的目标是硬件达标，软件创优，提升办学层次，实现专升本。围绕这一目标，全校上下明确了改革与发展的大方向，抓住工作的重点和难点，找准了制约学校改革与发展的瓶颈，理清了思路，统一了思想。

　第一，发展是硬道理。“大发展小困难，小发展大困难，不发展更困难” ，学校面临的一切困难，只能通过发展加以解决。在一个相当长的时期内，资金短缺，投入不足，必定要成为制约边疆民族地区高校发展的瓶颈，由此导致了学校的基础设施建设薄弱，师资队伍建设、图书资料和仪器设备的购置、现代化教育教学手段的运用等都遇到难以逾越的障碍。不突破资金短缺这一瓶颈，不多渠道引资筹资，不实现办学投资主体多元化，学校就只能在低水平上徘徊。

　第二，在特定的国情、区情下，要实现学校的快速发展，必须走投资主体多元化之路。改革开放以来，内蒙古自治区高等教育事业有了长足的发展，尽管各级政府对高校建设与发展十分重视，努力加大投入力度，但社会主义初级阶段的具体国情、经济欠发达的自治区区情决定了投入不足与加速发展两者之间存在着尖锐的矛盾，就呼伦贝尔学院具体情况而言，呼伦贝尔市财政每年为学校提供的正常财政拨款，还不足维持正常的最低标准的人员开支。

　第三，实现超常规跨越式发展要求我们必须千方百计筹资引资，加大投入。近年来，高等教育遇到了千载难逢的发展良机，各种类型不同规模的高校都在探寻发展之路。一般来说，发展有两种情况，一种是正常的通过量的不断积累而引起规模功能发生显著变化的常态常规发展；另一种情况是在诸多因素的共同作用之下，特别是在外部有利机遇的促进下，发展过程中出现突进，出现超常规跨越式发展。全国高等教育改革与发展的大潮，为中小规模高校的发展提供了绝好的契机。中小规模高校拥有后起优势，可以靠新的思维、新的机制，借鉴老校、大校的经验，扬长避短，变发展起步晚、办学规模小、水平不高的劣势为“起步高、起步快、船小

　好掉头”的相对优势，面对难得的发展机遇，通过多渠道引资筹资加大投入，确保学校上规模、上档次、上水平，实现制度创新、模式转换，机制搞活，全面增强办学活力与实力，实现跨越式超常规发展。

　第四，实现高等教育的良性运作，需要投资主体多元化。高等教育既有上层建筑属性，社会公益属性，同时又具有某特殊的市场属性、产业属性。尽管关于高等教育的产业化论点有待商榷，但我们不能否认高等教育的所内涵的某种特定的市场与产业属性。要把学校办大办强办好，就要既讲投入，又讲效益。必须面向“市场” ，适应社会各层面对高等教育发展的现实要求，必须面向社会面向千家万户提供优质的教育服务，传播知识与技能，培养各种能力。同时，学校也应获得包括学生学费、政府财政拨款等在内的经济支持、补偿与回报。要提高高等教育的服务质量与水平，不断提升竞争力，满足市场需求，就必须加大投入，全面改善办学条件，确保教育教学质量，这是高校生存与发展的生命力之所在。

　思想解放，思路清晰，是果断决策和探索实践的先导。从 1999 年至 2005 年，呼伦贝尔学院在确保获得正常的地方财政拨款的同时，举全校之力，广开引资筹资渠道，真正形成了办学投资投入多元化的格局。

　（一）地方政府正常的资金投入，包括政府财政拨款和相关费用的政策性减免。1999 年—2005 年本地财政对学院发展给予了稳定的支撑，具体资金投入情况见下表。

　 1999 年—2005 年呼伦贝尔学院财政拨款情况表

　 单位：万元 年度 财政 拨款 合计 其中：

　取暖费 助学 奖学金 基建 人头费 1999年 719.30

　50

　562.50 2000年 940.12

　89.22 30 828.65 2001年 1042.71

　89.22 50 931.19 2002年 1253.86

　117.20

　1107.16 2003年 1728.25

　151

　1531.10 2004年 2993.69 230.32 170

　2486.50 2005年 2681.09 270.33 150

　2247.56 在争取获得正常的财政拨款，确保人员经费的同时，积极争取地方政府的各项政策性倾斜，仅减免基本建设二类费用总额即达 1300 万元之多。

　（二）扩大办学规模，提高办学效益，努力增强自筹资金的能力。1999 年—2005 年学校学费收入情况见下表：

　1999 年—2005 年呼伦贝尔学院学费收入情况表

　 单位：万元 年度 正式 学生 成人办学收入 合计 政府 减免 备注 1999 年 733.76 178.64 912.40 91.24

　2000 年 1135.68 298.40 1434.08 143

　2001 年 1719.36 478.68 2198.04 219.80

　2002 年 3061.03 1315.69 4376.72 437.67

　2003 年 2967.34 548.58 3515.92 351.59

　2004 年 4220.69 759.54 4980.23 498.02

　2005 年 1月—9月 4229.59 585.48 4815.07 481.50

　由上表可见，办学学费收入已成为支撑学校办学和发展的极为重要的资金来源，由此可以确保学校各项建设资金的到位并按引资协议分期清付到期款项。

　（三）银行贷款。众所周知，目前商业银行对贷款是极为谨慎的。通过积极争取，宣传和沟通，使金融界人士认识到高等教育是一个朝阳产业，高校最有发展潜力，信誉度高，偿还能力强，是最好的合作伙伴。2004 年至今，我们共获得工商银行总额达 4000 多万元的三笔贷款，按贷款还款协议已还付本息 2133 万元，尚欠 2317 万元将按协议分期偿付。

　（四）建筑工程企业垫资。1999 年至今，呼院开工建设的大小项目有近百项，参与建设的大小工程队有 30 多个，工程建设总投资额为 17289 万元。学校与各工程建设企业签订了三至五年的分期付款协议。除第一年直接支付的工程款外，其余部分则相当于建筑工程企业为学校发展先期提供了大额度资金支持。截止到 2005 年 9 月，学校已分期付清建筑工程款 12037 万元，尚有 5655 万元资金按协议分期偿还。

　（五）后勤服务社会化引资筹资。我们把推进后勤服务社会化改革与引资筹资结合起来。1994 年引入投资商资金 400万元，建起 4000 ㎡的餐饮服务中心，给予投资方 25 年经营权，到期后由学校收回产权、经营权。2001 引入投资商资金1200 万元，建成 13000 ㎡的两栋学生公寓。2004 年由后勤集团引资 600 万元，建成 8000 ㎡的餐饮洗浴服务中心。把社会力量引入到学校后勤服务领域，不仅缓解了学校建设资金不足带来的压力，而且为学校的后勤服务系统干部职工带来了新观念，有利于不断深化后勤服务社会化改革。

　（六）房地产开发筹资。学校利用所处的优越地理位置和办学规模扩大，师生人数急剧增加的有利条件进行房产地开发，筹措建设资金。仅建设 4400 ㎡市场商业楼一项，即销售获利近千万元。在获得经济效益的同时，也解决了学校周边地区部分人口特别是下岗职工的工作出路问题，实现了经济效益和社会效益的双丰收。

　（七）利用厂商供货间接引资筹资。伴随学校的快速发展，需要购置配备大量的仪器设备及其他各类教育教学用品。学校与有关厂商达成供货协议，1999 年—2005 年供货商共为呼伦贝尔学院提供了总值达 2675 万元的各类仪器设备、教育教学用品，按协议一般分三至五年分期还款，同样也相当于供货厂商先期为学校发展垫付了资金。

　（八）试行股份制，教职工投资入股，为学校建设发展注入资金。目前入股筹资额近 3000 万元，把这笔资金及时投入到学校急需建设的项目中，既增加了筹资渠道，也把教职工的利益与学校的发展紧紧地联在一起。同时，也进一步增强了教职工以校为家，办好学校，干好事业的主人翁责任感。

　综上所述，从 1999 年至 2005 年，在短短的数年时间内，呼院通过各种渠道筹资引资达数亿元之巨。如此巨大投入，在经济欠发达的边疆民族地区，在计划经济条件下，在传统的靠政府拨款办学的思路下，是绝对不可想象的。以多元化引资筹资和强力投入为基础，呼院全面加大了基本建设、教学、科研、师资队伍建设的力度，学校发展日新月异，顺利实现专升本，跻身于内蒙古自治区十所本科院校行列，实现了真正的超常规跨越式发展。

　二、问题与差距

　随着前一时期全国高等教育的大发展，国家的高等教育事业呈现出加速发展、规模扩大、活力增强的喜人态势。在发展中，既有喜人的成绩，同时也产生了一些问题。针对出现的问题，国家采取一系列措施对高校办学进行调整、整顿、提高。其中重要措施之一，就是对每所本科高校进行严格的、高标准的本科办学水平评估。应该实事求是地看到，作为地处经济欠发达地区的呼伦贝尔学院，能够有如今的办学规模和水平，实属来之不易，在看到已经取得的成绩和成功经验的同时，也必须正视存在的问题特别是差距。

　1、本科教学水平评估上的差距 教育部已经公布了本科教学水平评估标准，对照这个标准呼伦贝尔学院还存在相当大的差距。（见下表）

　呼伦贝尔学院基本办学条件指标差距状况 序号 指标名称 学院现有 实际数值 高校合格标准 差距 如达标需继续投入 1 生师比 20:1 18:1 11% 进 60—100 名专业教师 2 具有研究生学位教师占教师的比例 11% 30% 19% 130人在 07 年获硕士学位（投入 7×130=910 万元）

　3 生均教学行政用房 7.7m 2 /生 14 m 2 /生 45%(7.5 万m 2 ) 约 7500 万元 4 生均教学、科研仪器设备 3250 元/生 5000 元/生 35% 2100 万元 5 学生宿舍 5.2 m 2 /生 6.5 m 2 /生 20%(1.6 m 2 ) 社会化投资 6 占地面积 38 m 2 /生 54 m 2 /生 30% 新校区建设 7 生均图书 45 册/生 100 册/生 55% 2000 万元

　合计

　1.35 亿元 注：

　1、 其它配套设施(人才引进、科研、学科建设、配套设施、不可预见等)5000 万元，合计需继续投入 1.8 亿元； 2、此表以目前在校生 12000 人计算。

　依据上表所列，从 2005 年起，最晚到 2009 年，呼伦贝尔学院要用 3—4 年的时间，继续加大资金投入力度，努力消除这些差距，才能成为一所真正合格的具备相当实力的综合性本科高校。

　2、政府宏观管理体制上存在的问题 《高教法》明确规定：“国务院统一领导和管理全国的高等教育事业，省、自治

　区、直辖市人民政府统筹协调行政区域内的高等教育事业，管理主要为地方培养人才和国务院授权管理的高等学校。”这就从法律上确定了高等教育实行在法律和国家宏观政策指导下中央和省级人民政府两级管理，分工负责，以省级管理为主的管理体制。就呼伦贝尔学院现状看，伴随着自治区高等教育和民族教育的蓬勃发展，呼伦贝尔学院已成为自治区高等教育和民族教育体系中不可缺少的一个重要组成部分。呼伦贝尔学院的办学为全自治区高等教育大众化目标的实现，为提高民族教育的层次和水平，加速民族地区人才培养发挥了不可替代的重要作用。从呼院学生生源上看，只有 20%左右的学生来自于呼伦贝尔市，80%的学生来自于全区其他盟市，特别是西部盟市学生居多数。呼伦贝尔学院是为全自治区培养人才，办的是面向全区的高等教育，在管理上应由自治区政府直接管理。

　3、由宏观管理体制问题而引发的政府财政投入问题 关于高等教育的投入和条件保障问题，《高教法》明确确立了高等教育以财政拨款为主，其他多种渠道筹措高等教育经费为辅的投入体制，规定：“高等学校的举办者应当保证稳定的办学经费来源。”但是，由于宏观管理体制决定了由呼伦贝尔市的一个地市级穷财政，保吃饭的财政来支撑一所万人以上规模的本科大学，其难度可想而知。由于财政上的困难和市政府对全市行政事业单位编制的严格控制，呼院发展急需引进人才也不能不受到制约和影响。在编制问题上市政府已对呼院给予政策上的支持和倾斜，但仍有一批急需引进人才的编制问题无法得到解决或者允许落编但落编后由学院自筹开支，这几乎相当于民办、社会力量办学。究其原因，是地方财政确有困难，捉襟见肘，难以提供更大的财政支持。（具体编制及人员开支情况见下表）

　 呼伦贝尔学院职工队伍及开支情况总表 （截止 2005 年 10 月底）

　在编职工 834 人 政府财政开支 未落编但按正式职工聘任的教师及管理人员 213 人 学院自筹开支，按平均每人每年 1.5 万元计，总支出为319.5 万元 固定临时工 355 人 学院自筹开支每年约为250 万元

　宏观管理体制问题引发的另一个问题是，同自治区其他本科院校相比，自治区财政给直属高校按在校生总数实行生均拨款，而呼伦贝尔市地市级财政是按实际落编的职工人员经费拨款。两者相比，同样是一所万人大学，每年拨款至少相差1500 万元左右，这就使两种不同财政隶属的高校处于不同的起跑线。自治区财政隶属的大多是办学实力较强的老高校，基本建设、学科建设、实验室建设、师资队伍建设等均有较为雄厚的家底，有比较好的发展条件。而呼伦贝尔学院等地市隶属的新建本科院校在师资队伍建设、学科建设，各项硬件建设上几乎是白手起家，需要政府更大的财政支持，但财政拨款却是低标准的，这种不平等的待遇必然给一个

　新学校的发展带来一定程度的制约和影 响。（具体差距情况见下表）

　呼院同自治区财政直属高校在财政管理体制、资金来源方面对比

　三、结论与思考 1、认清高等教育未来发展的形势，继续加大投入力度，积极参与到高等教育大众化的进程，蓄积能量，迎接中国高等教育普及化时代的到来。

　根据教育部中国教育与人力资源问题报告课题组所完成的《从人口大国迈向人力资源强国》的报告（高等教育出版社，2003 年 2 月第 1 版），未来中国教育发展将实现“三步”跨越。

　第一步，从目前到 2010 年，我国高中阶段毛入学率将从 40%左右提高到70%以上，高等教育毛入学率将从 13%左右提高到 20%以上，达到世界教育中等发展国家水平，实现从教育欠发达国家到教育中等发达国家的跨越。

　第二步，从 2011 年到 2020 年，我国九年义务教育在进一步发展的基础上达到世界先进水平，高中阶段毛入学率达到 85%左右，基本普及高中阶段教育，高等教育毛入学率超过 40%，达到教育较发达国家水平，实现从教育中等发达国家向教育较发达国家的跨越。

　第三步，从 2020 年到 2050 年，我国将高标准、高质量地普及 12 年基础教育，高等教育毛入学率达到 50%以上，进入高等教育普及化阶段。各级教育达到较高发展水平，实现从追赶到超越的战略转变，跨入教育发达国家行列，以教育人口的绝对规模和普及水平两个方面成为世界教育强国。

　根据教育部公布的数字，2004 年我国高等教育的毛入学率为 19% ，而《中国教育与人力资源问题报告》表明，到 2020年，仅仅用 16 年的时间，我国高等教育的毛入学率就要再翻一番。就目前的国情国序号

　区辖高校 呼伦贝尔学院 差别 备注 1 管理体制 自治区财政 呼伦贝尔市财政

　 2 办学资金来源 1、自治区财政补贴（按生均数拨款）

　2、自治区基本建设和专项补贴 3、办学收入 1、呼伦贝尔市财政补贴（按职工人头费拨款）

　2、办学收入 资金来源结构性缺失

　3 财政补贴标准 自治区财政补贴按在校生人数拨付经费约 3700 元/生 呼伦贝尔市财政按人员工资拨付费用，且新增编制经费不能全额拨付，折合生均约 2500元/生 其差别一是按生均拨款，另一是按计划经济时期的老体制，只拨人头费；缺项为没有任何区辖高校所享受的基本建设和其他专项补贴。

　力看，国家不可能再投巨资使现有高校数量再相应地翻一番，只能立足现有的高校来实现未来发展的目标。我们必须认清这一形势，用战略的眼光把握发展的机遇，继续加大办学投资主体多元化的力度，以充足的发展空间和高水平的教育教学科研及管理上的软硬件建设，参与高等教育大发展的竞争，接受社会发展的检验。

　2、办学投资主体多元化是今后高校发展的必由之路。中国政府对高等教育的发展是高度重视的，政府对高等教育的拨款已占对教育总拨款的 1/4，高于日本和韩国，也高于美国。随着国家综合国力的日益增强，政府对高等教育投入的绝对数必定会继续增加，但是会有一定的限度。原来用于高等教育每年增长的一个百分点，国家已决定用于发展农村基础教育。因此，对高等教育的投资比例在一个时期内可能无法继续提高。在这种宏观形势下，要实现高等教育的进一步发展，必须走办学投资主体多元化之路，多渠道筹措资金，否则，不仅难以进一步发展，甚至难以维持现状。作为地处经济欠发达的边疆民族地区由地市级穷财政支撑的呼伦贝尔学院，从 1999 年起就开始改变单纯靠上级财政投入办学的模式，在全自治区高校中率先探索并坚定不移地走投资多元化之路，在理论上是可行的，在实践上也是成功的。

　3、要树立可持续的科学发展观，正确处理政府投入与多元化引资筹资的关系。强调多元化投入，不是弱化政府举办高等教育的功能和责任，而是要改变传统的计划经济条件下形成的一切靠国家政府的旧观念、旧模式。一方面应争取国家对高等教育有一个比较稳定的财政投入，另一方面要通过不断增强办学实力，提高学校靠办学自筹经费的能力。除此之外，在筹资引资的过程中，必须树立可持续的科学发展观。任何矛盾都存在一个统一体中，任何事物的存在都有一定的条件和限度。筹资引资中的相当一部分是靠社会各界，包括银行、企业甚至是私人对学校的建设发展给予投入，除个别的捐款资助学外，绝大多数投入都不可能是无偿的，必然附有经济上的较高回报。多元化的投资在一定限度内是有益的，但如果不科学测算，负债额太大，负债率太高，超过一定的负债警戒，好事就可能变成坏事，就可能发生逆向的质变，因此，要强调在发展中，在多元化筹资引资中，必须注意处理好规模、速度、质量与效益的关系，把握好事物发展的度。

　4、要看到不同地区、不同层次高校的差别，从实际出发采取不同的政策措施。从实际情况看，越是那种重点的科研型名校、老校，越容易取得全方位的多元投入，除了国家重视，投入力度大，其自身的自筹和创收能力也很强。如可通过雄厚的科研取得财政支持，举办科技产业，进行技术开发和转让，兴办高水平高技术含量的校办产业，开展各类高层次培训，制作各类教育教学软件，招收各国留学生等等，此外甚至可以建立校友基金，接受各种捐赠等。而一些新校、弱校，特别是地处经济欠发达地区，边疆民族地区的学校很少能具备这种条件和能力。省级政府为了减轻本级财政的压力，把本科院校的管理权下放到财政能力极为有限的地市级政府，使这类本科真正成为第三世界的“地市级本科学校” ，这有可能带来高校发展的严重的两极分化。

　总之，要进一步探索政府与高校新型关系下高校投入制度改革之路，正确处理好政府投入与高校自我引资筹资的关系，

　坚定不移地继续推进高校办学投资多元化。通过高等教育的快速发展，为全面小康目标的实现，为建设社会主义和谐社会创造必要条件。

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