行政信访问题调查研究报告

　行政信访问题调查研究报告

　行政信访是党了解社情民意的重要渠道，也是群众表达利益诉求、寻求权利救济的重要途径。加快信访法制化建设，对于贯彻落实党的十九届历次全会精神，推动基层民主法治建设，具有重要意义。当前，信访案件正呈现总量高位运行、民生类信访高发、重复访增多、个案化解难度增大、易演变为不稳定事件的发展趋势。“信访大潮”、“信访不信法”现象有违信访制度设立初衷，正常的信访活动正异化为社会不稳定因素乃至社会问题，冲击甚至破坏着法律权威、党委政府的公信力和社会主流价值观。

　对此，我们应从党委政府自身执政能力建设出发，进一步提升决策的科学化、民主化和法治化水平，健全完善目标责任、检查监督和奖惩激励制度，确保出台的公共政策合法合理、执行不走样；对各级信访部门职能合理定位，推动信访工作重心下移和行政信访功能复位；健全完善行政信访的甄别、终结、法律制裁等程序和制度；规范信访工作行为、信访人行为等，全力维护正常的信访秩序，推动行政信访工作步入法治化、规范化、制度化轨道。

　一、行政信访工作现状及特点

　 一是信访主体多元化。信访主体并不局限于某一特殊群体，而是来自于社会各个阶层，涉及不同的利益群体，如军转干部、企事业单位职工、失地农民、残疾人等。

　二是信访反映问题复杂化。信访人诉求涉及面变广、个案的诉求数量增多。特别是一些涉及新旧政策衔接、多个部门职权交叉等情况的信访案件，信访人在较长时间的信访过程中，心理期望值越来越高、信访诉求不断发生变化，出现了信访问题越是久拖不决，越是复杂难解的现象。

　三是信访活动群体化。诸如征地拆迁、企业改制、环境污染等引发的信访案件，涉及的利益人较多，极易形成集体访。此外，个别信访人诉求相近，出现串联信访的情况。

　四是信访手段舆情化。少数信访人为了实现利益最大化，借助网络、媒体等进行炒作，甚至恶意制造社会负面舆论，以扩大信访案件的社会影响，向党委政府施加压力。

　五是信访行为非理性化。个别信访人采取堵门、堵路、下跪、携带汽油等过激行为开展信访活动，以非理性的方式要挟党委政府解决其诉求；个别信访人试图通

　过到天安门广场或外国驻华使领馆区打横幅、喊口号，甚至拦截公务车辆、堵塞或阻断交通，扰乱公共秩序等信访违法行为达到个人不当目的。

　二、行政信访问题分析

　玄武区行政信访的统计数据、走访座谈情况、发展趋势分析显示，行政信访案件数量正在呈现爆发式增长，信访人非理性行为增多，信访案件化解难度越来越大，集体访、过激访等信访活动对正常信访秩序甚至社会稳定造成冲击的风险正在加大。我们分析，导致行政信访问题的原因主要包括：

　1、公共政策的制定与执行存在问题。一方面，个别公共政策制定不当。尽管党委政府对科学决策、民主决策、依法决策的重视程度不断提高，但过去公共政策制定中存在的脱离实际、忽视群众需求、与民争利等问题，至今未能有效化解。例如，于 20XX 年 X 月 X 日起颁布施行的《XX 市城市房屋拆迁管理办法》中规定，货币补偿标准由政府定价，但当时全市房屋买卖的市场价格普遍高于政府制定的指导价，导致被拆迁人获得的房屋补偿款无法购置同地段、同类型、同面积住房，同期，政府的住房保障又未跟上，导致大量被拆迁人上访。另一方面，个别公共政策执行走样。执行不力、执行不当甚至不予执行，不仅违背了政策制定初衷，更引发了难以调和的社会矛盾。如，《XX 市城市房屋拆迁管理办法》规定，拆迁补偿的方式可以实行货币补偿，也可以实行与货币补偿金额同等价值的房屋产权调换，但在 20XX 年老宁杭公

　路拓宽改造项目拆迁过程中，由于时间紧、任务重，拆迁实施主体既未组织产权调换房源，也未向群众宣传具体相关政策，而是“一刀切”实行货币补偿，涉及到的五百余户被拆迁人在知情后对政府不满，反复集体访。

　2、信访职能内涵的界定存在问题。在职能设计上，行政信访制度的首要和基本功能是政治参与和公权力监督，权利救济则属于附属和派生性功能。在当前信访案件的属性分布中，求决类案件占比高达 X%以上，可见，行政信访制度的设计与信访人实际期待之间还存在较大偏差。信访人在很大程度上把信访部门当成了解决问题的责任主体，导致信访部门难以负荷。在职责履行中，尽管《信访条例》的相关规定表明，信访部门并非依法有权处理问题的职能部门，其主要职能是对信访事项进行受理、转办、交办、督促、检查，但事实上，绝大多数信访案件都是由信访部门直接处理解决的，信访部门已经超出其职能定位开展工作。

　3、信访制度的设计存在问题。一是信访终结制度方面，《信访条例》规定，信访人对复核意见不服，仍以同一事实和理由提出投诉请求的，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理。但信访案件终结的认定主体、终结程序等制度不健全，导致部分信访人对信访案件的处理结论不服、不认可，重复访、越级访乃至进京访现象加剧。二是“非访”通报制度方面，今年 X 月 X 日国家信访局《关于进一步规范信访事项受理办理程序引导来访人依法逐级走访的办法》施行后，基本关闭了信访人越级访的渠道，但中联办的“非访”通报制度依然在执行，导致信访人转向“非访”，通过在天安门广场等重点场所主动找警察要求送入非访分流点等，恶意登记，

　给地方党委政府施加压力。三是信访考核排名制度方面，信访考核排名在制度设计时较为简单，只做数据登记、未做案由分析，给正常的行政信访工作带来了困扰。例如，一些经济合同类的民事纠纷，虽然事发地在玄武，但责任主体并非政府部门，政府部门既难以干预、更无法行政处理，但省、市却按照事发区域进行考核扣分。四是过激信访行为法律制裁制度方面，《信访条例》明确了信访人在信访过程中应当遵守法律法规，不得有过激行为，但在制裁措施上，没有配套的法律法规。现行《治安管理处罚法》对过激信访行为既无具体界定、亦无制裁条款，公安机关对信访人只能进行劝导、教育、说服等“软”处置，一定程度上造成部分信访人对扰乱秩序有恃无恐，助长了不良风气。

　4、信访工作理念存在问题。相当一段时间，信访工作存在“稳定压倒一切”的指导思想，有的职能部门以“大包大揽”的态度对待信访工作，存在“摆平就是水平、没事才是本事”观念，对信访人诉求不作合理性区分，或者对闹访、缠访人无底线的妥协退让，造成个案处理结果不公平、不公正，既加大了关联案件的化解难度，更导致依法维权群众心理失衡，失去对党委政府的信任。

　5、信访人行为存在问题。大多数信访人对行政信访制度过度依赖，认为行政信访更为简单、直接，既不用负担司法诉讼的经济成本，也没有行政复议的“高门槛”，并且能够更快引起党委政府的重视解决，从而宁肯选择信访也不愿进行诉讼、复议；还有些信访人存在“会闹的孩子有奶吃”、“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的观念，错误地认为“法不责众”，闹的人越多、行为越过激、越能引起重

　视，以致集体访、过激访上升势头明显，信访“攀比”、“从众”、“信访不信法”问题始终未能有效化解。

　在上述成因之外，社会舆论的引导不当、群众法律素养的参差不齐等因素也加剧了行政信访问题。

　三、破解行政信访问题的对策建议

　党的十八届四中全会对全面推进依法治国作出了重大战略部署，这是我们党坚持依法治国基本方略，推进国家治理体系和治理能力现代化的重大历史转折和新的里程碑。信访制度的法制建设，是我国依法治国方略的重要组成部分。依法治国理念和行政信访工作实践表明，行政信访的规范化、法制化建设是解决行政信访制度问题的根本出路。

　1、着力提升公共政策的制定和执行水平。在公共政策的制定环节，进一步完善党委政府议事决策规则，特别是建立健全“三重一大”事项的决策和监管制度，将调研论证、技术咨询、公开听证、社会稳定风险评估和合法性审查作为重大公共政策决策的前置程序，注重相关配套衔接制度的跟进，着力推动决策的科学化、民主化和法治化。在公共政策的执行环节，建立健全以目标责任为核心、以检查监督为手段、以奖惩激励为杠杆的“三位一体”制度体系，明确政策执行主体权责，将目标管理落

　实到岗到人，推动领导督促和有权部门监督、日常检查和专项督查相结合，对达到绩效、作出成绩的予以适当奖励，对督查检查、群众举报、媒体监督等发现属实的问题严格倒查追责，实现责任明确化、督查常态化、奖惩有据化、问责刚性化，保障政策全面有效实施。

　2、推动行政信访基本功能复位。一方面，对地方信访部门职能进行合理定位。根据《信访条例》第三条、第六条的规定，信访部门作为政府的职能机构，并不能直接解决纠纷，而是纠纷解决过程的重要一环，其角色应当是纠纷解决的沟通协调者、过程的监督者、结果的反馈者。因此，建议进一步明确地方信访部门工作职能，确立以接待群众来信来访、引导群众寻求其他权利救济渠道、协调相关职能部门解决纠纷、反馈信访案件处理结果为主要职能，将案件受理、交办、督办、转办、催办、检查作为主要工作方法，为信访部门合理减压。另一方面，自上而下推动信访工作重心下移。信访人来自基层，信访案件肇因在基层，信访问题也应当消化、解决在基层。《信访条例》规定，信访工作应当在各级人民政府领导下，坚持属地管理、分级负责，谁主管、谁负责，依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合的原则。因此，中央信访部门要转变职能，以政策研究、分类指导、跨地区跨部门的会商协调、组织专项督查等为主要职能，支持、监督和保障地方特别是基层信访部门开展工作，让信访人从哪里来回哪里去，实现“信访问题化解在当地、社会矛盾解决在基层”。

　3、健全完善行政信访相关制度。一是进一步完善信访案件甄别程序和终结制度。建议在国家信访局内部设立专门机构，对进京访案件、信访终结后仍缠访或重

　复访的地方上报案件，开展甄别、复查复核工作，并作出信访终结的最终认定，形成真正意义上的信访退出机制；同时，对按程序已进行甄别、已作出终结认定处理、已退出正常信访机制的信访案件，建立健全相关制度约束，确保对信访人继续缠访、闹访、重复访的处置有据可依。二是进一步完善依法信访的保障制度。建议有权机关对非正常上访即“非访”作出界定，例如，将信访人在指定接待场所进行信访过程中采取过激手段、乃至发生违法行为的界定为“非访”；同时，完善对“非访”的法律制裁措施，促使信访人回到依法维权、依法解决问题的正确轨道上来。

　4、依法约束、规范信访工作行为和信访人行为。一方面，规范行政行为，依法约束政府及其工作人员履职。切实提升依法行政水平，严格按照法定职权和程序履行职责，做到主体合法、目的合法、权限合法、方式合法、程序合法、内容合法、结果合法，特别是信访部门及其工作人员要严格依法处理信访问题、依法处置信访案件。切实推动信访工作公开透明，通过在网上公开信访案件受理情况、处理程序、结果及其认定依据，公开举行听证，主动接受媒体监督等，不断扩大公开范围，让信访在阳光下运行，增加党委政府的公信力。另一方面，规范信访人行为，依法制裁过激访等失当、违法信访行为。通过制定司法解释、配套相关规定等，推动《信访条例》与《刑法》、《治安管理处罚法》等法律法规接轨，让公安机关等有权部门对信访人违反《信访条例》第二十条规定的行为，可以依照法定职权、结合其情节，采取训诫、罚款、拘留等强制手段，对触犯刑法的、依法追究其刑事责任，从而引导群众依法维权、正当维权、有度维权，文明守法信访。

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