以安全健康的城市,管理、应对未知风险

　　二十世纪世界上单次死亡20万人以上的大地震，都发生在中国。“所有人都知道预防比治疗更重要，但预防只得到很少的奖赏。”著名的风险管理理论学者纳西姆？尼古拉斯？塔勒布在《黑天鹅：如何应对不可预知的未来》中写道。但不能因为“很少的奖赏”，而不重视预防的重要性。我国城市化进程不断加快，使人口和資产财富高度集中，建筑物，油、气、水、电等生命线工程密集，加大了城市病的风险。
　　针对这种情况，中国政府这些年高度重视防灾减灾工作，国家发改委、工信部、科技部等八部委印发的《关于促进智慧城市健康发展的指导意见》提出，到2020年，建成一批特色鲜明的智慧城市，聚集和辐射带动作用大幅增强，综合竞争优势明显提高，在保障和改善民生服务、创新社会管理、维护网络安全等方面取得显著成效。
　　抓住建设智慧城市之契机，充分利用其信息资源和先进的支撑技术，实现城市防灾减灾体系的“智慧化”，优化提升城市防灾减灾体系的运作效果，从而更好地实现城市防灾减灾，是城市发展建设中一个不可或缺的环节。

把防灾规划融入城市建设规划中

　　近些年，城市洪涝灾害发生频繁，造成的损失和影响不断加重。与此相关的研究和管理方法已引起国际社会与各国政府的极大关注，也成为城市灾害风险治理领域的热点问题之一。
　　以上海为例，其地处长江三角洲冲积平原，地势低平、三面环水，黄浦江、苏州河穿城而过。特殊的地理位置决定了上海容易遭受洪涝灾害，而未来气候变化与快速城市化将使上海成为洪涝灾害风险加速增长最快的城市之一。
　　上海师范大学地理系教授温家洪表示，应该进一步了解上海城市的洪水风险，特别是洪水巨灾的影响；加强洪水风险管理，将降低洪水风险融入到城市规划和发展中，综合实施工程性和非工程性措施，融合降低灾害风险举措与气候变化适应举措，针对不同的洪水风险类型需要不同的方法和策略，需要考虑经济、社会和环境的成本及效益；提高人们对洪水灾害的风险意识，真正从危机应急管理转向风险管理。
　　“对于所有城市而言，风险管理一定要提前。”温家洪说。针对城市生态安全问题，2014年11月，住房和城乡建设部出台了《海绵城市建设技术指南》；2015年、 2016年，我国先后启动两批共30个海绵城市试点建设。
　　“建设自然积存、自然渗透、自然净化的海绵城市，本质是谋求道法自然、天人合一的发展模式与综合治理模式，将生态理念融入城市发展规划与综合治水规划之中，构建良性的水循环体系，而非碎片化的人造景观。”中国水利水电科学研究院总工程晓陶表示，“道法自然，就是按规律办事，在发展中既要遵循自然的规律，也要遵循经济社会的发展规律；天人合一就是要保护、利用以至增强自然的力量，以综合治理手段形成人与自然间的合力，在流域、城市、社区三重尺度上统筹考虑防洪排水治涝、径流污染防治、水资源利用与生态环境保护的需求，走出经济社会发展新常态下符合自身国情水情的综合治水之路。”除了大众理解的“城市”外，山区城镇所面临的灾害风险也不容忽视。
　　据初步统计，仅中国西部山区有1000个以上的城镇坐落在多条泥石流的联合堆积扇上。在局地性暴雨激发下，可能同时暴发泥石流；特别是汶川地震后，大规模群发性泥石流暴发频繁。比如，云南昆明东川城区位于6条泥石流沟的联合堆积扇上，曾多次遭受泥石流的危害。
　　“大量灾害给了我们很多的警示。无论是在山坡地还是河谷地的开发利用，必须遵循合理适度的原则；确保山区溪流行洪空间，把防洪减灾需求作为河谷地开发和城镇建设的限制条件；加强灾害勘察与风险分析，把防灾规划融入城市建设规划中，同步规划，优先实施；提高山地城镇灾害防治标准，建立完善的灾害风险管理和巨灾应对机制。”中国科学院院士崔鹏说。

城市防灾体系的“智慧化”

　　将智慧信息系统应用于城市综合防灾减灾体系的全过程，包括减灾、准备、反应和恢复四个阶段。这四个阶段是一个动态循环的过程，没有明显的区别界限。智慧信息系统在信息采集、信息处理、信息交互以及辅助决策方面的优势，对不同城市综合防灾体系的各个阶段都能提供快速、高效和安全的优化支持作用，从而实现城市防灾体系的“智慧化”。
　　灾前预防。该阶段实现智慧化风险评价与常态防灾智能监控。首先对城市海量信息进行实时动态采集，包括城市灾害时空信息、城市空间要素信息、城市基础设施信息、城市社会人口信息以及城市气候环境信息等；然后归入数据中心，对这些基本信息进行储存、分析和处理，通过公共信息平台对这些数据进行共享，相关部门可各取所需地获得数据并加以利用。如城市规划部门、灾害防治部门以及城市建设部门等可利用这些信息进行城市灾害潜在威胁评估、城市设施抗灾能力评估、重大危险源风险评估等，从而做出城市防灾建设选址、城市防灾空间布局，城市生命线系统建设等关键性决策，从城市常态防灾角度进行具有灾害风险控制性的建设行为，将被动防灾转化为主动防灾。由于减灾阶段并不能消除所有的潜在威胁和灾害风险， 因此需要应用智慧防灾系统，进行常态智能防灾监控及应急准备。
　　灾中应急。该阶段为智慧化应急处理与实现途径。在灾中应急阶段，应迅速启动灾时应急信息平台，进行统一全面的信息收集、分析、战略判断、行动制定。各个相关部门也应形成联合应急部门，共用灾时应急信息平台，保证信息资源的高度共享，打破部门界限以及不同部门信息垄断界限。在突发灾害中，灾时应急信息平台具有协同工作的功能：一是信息的收集、储存、处理和传播功能，对灾时信息进行动态采集、处理分析以及迅速传达；二是辅助决策功能，对灾害应对对策进行审议和协调；三是指挥、命令和联络功能。
　　灾后恢复。该阶段实现智慧化恢复管理与“循环式”优化改善。建立城市灾后重建信息平台和城市灾后管理信息平台，采集灾后城市人员伤亡信息、城市设施损失信息、城市经济损失信息等相关信息，并进行处理与综合分析。
　　城市规划部门、灾害防治部门以及城市建设部门可以通过城市灾后重建信息平台实现城市灾害损失评估、城市灾后重建规划、城市防灾空间优化、城市秩序恢复等工作，通过灾害所积累的经验，对城市防灾体系基础设施进行优化和改善，不断提高综合防灾能力，形成城市综合防灾体系的“循环渐进式”发展模式。城市管理部门、大众媒体机构等可通过灾后管理信息平台高效准确地实现对灾民救助、损失补偿、次生灾害预防、相关信息发布通告等灾后协调管理工作，如通过灾后城市管理信息平台，相关部门可以快速确定灾民的身份、统计灾民的健康状况、跟踪灾民的移动情况、管理救灾物资的分配等。
　　《国家新型城镇化规划（2 014—2020）》提出了当前推进智慧城市建设的任务，即促进城市规划管理信息化、基础设施智能化、公共服务便捷化、产业发展现代化和社会治理精细化。据有关部门统计，目前，我国100%的副省级以上城市、89%的地级及以上城市、47%的县级及以上城市提出了建设智慧城市的方案。智慧城市建设初步从理念走向实践，迎来热潮。

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