谭世贵,梁三利：构建自治型司法管理体制的思考

　　摘要：地方化单向性物质与人事双重依赖结构是当今中国司法权地方化的成因，司法权力地方化影响公正、高效和权威司法制度的建立。双轨制、重划司法区以及法院系统垂直管理等改革思路各有利弊。在现实中法院外部管理结构呈现从一元层级（各级政权）向二元层级（各级政权和上级法院）双重管理体制过渡的趋势。建立自治型司法管理体制是解决地方化司法管理问题的出路。

　　关键词：司法管理；
司法独立；
地方化依赖结构；
自治型司法管理体制

　　*本文系司法部2006年度国家法治与法学理论研究项目“法院管理模式研究”（项目编号：06SFB2035）的阶段性成果。

　　[作者简介]谭世贵，浙江工商大学法学院教授、博士生导师，博士。梁三利，江苏省行政学院法学部副教授，博士。

　　长期以来，我国法院的独立性不强、法官整体素质不高、司法不公和司法权威性缺失等问题在司法实践中比较突出，这些问题的存在和我国长期以来形成的地方化司法管理有很大的关系。要实现建设公正、高效、权威的社会主义司法制度的目标，就必须突破地方化司法管理的桎梏。

　　一、地方化司法管理依赖结构及其影响

　　公共组织理论认为，法院不同于那些为了保证整个社会达到自己的目标进行权力分配的政治组织，其属于调整社会内部关系，维系整个社会秩序的整合组织。法院本身不占有和分配资源，也不掌握资源依赖理论中的作为权力的“资源所有权”，而是依靠其他政治组织的资源输入，故法院对其他权力组织存在较强的资源依赖性，这种依赖性对资源输出、输入组织就是权力支配关系。法院不像生产组织通过市场来置换组织生存所需要的资源，也不像服务组织通过提供服务来换取组织存续所需要的资源，其需要立法、行政等组织提供资源，故法院对资源提供者呈现单向性结构。因为单向性权力支配关系造成的法院的依附性严重侵蚀审判独立的法院组织目标，所以对法院物质和人事依赖规范和行为结构的研究是司法独立制度设计的需要。我国法院管理呈现地方化单向性物质和人事双重依赖结构。

　　（一）地方化单向性物质和人事依赖结构

　　1.地方化单向性物质依赖结构

　　我国法院经费实行“分级管理、分级负担”的制度。对于法院收取的诉讼费，实行“收支两条线”，即法院收缴的诉讼费全额上缴同级政府财政专户，财政统筹后再以预算外资金的形式，根据各级政府的财政实力与法院的开支预算报告决定拨款数额的多少。不同地区的法院得到的财政拨款是各不相同的，也因此形成了有的法院经费相对宽裕，有的法院经费严重短缺。在经济不发达地区的法院，由于诉讼费收入少，财政困难，因而得到的经费相对不足，人员经费尚无法保证，更何况办案经费和建设资金。

　　而且，法院经费的使用等也受到党政机关的管理和约束。如国务院颁布的《诉讼费用交纳办法》有关诉讼费收支两条线及行政机关对诉讼费用进行管理和监督的规定，就反映了行政机关对法院诉讼费用的管理。①又如，媒体在报道法院新办公楼落成时，总会用“在当地党委、政府的大力支持下”的话语。②

　　在计划经济时期，资源分配是政治性的，法院和其他权力主体的依赖——支配关系是中央调控的结果，司法地方化的色彩相对较淡。随着财政体制开始由集权型向分权型转变，实行“分灶吃饭”的财政体制，按行政隶属关系，明确划分中央和地方财政收支范围，地方以收定支，自求平衡，包干使用，地方开始重视利益机制和激励机制。1994年实行分税制的突出问题是导致基层财政困难、地区间差距的日益扩大和财权与事权的失衡。于是，地方政府的政治优先性让位于经济优先性，尽管最终目标仍然是政治优先性，但地方政府已经形成以行政区域为界限的地方经济圈，地方保护主义日益加强。用澳大利亚学者奥德丽。唐尼索恩的话来说，即是依赖于地方行政保护来谋求一种“利益主权”地位。当地方当局既控制加工制造业，又控制在这一地区内产品的分配权时，几乎可以肯定地说，地方当局必然优先考虑当地市场，实行行政保护。③地方政府应当服从中央政府是我国宪法规定的规范性权力结构，但在具体政策运作、财权事权发挥过程中，存在地方与中央之间的讨价还价以及地方政府的信息控制现象，呈现出极强的垄断性和封闭性，导致地方党委、政府及其主管部门与中央对资源控制权的争夺。随着中央微观管理的弱化和地方经济优先性的强化，地方党政机关对法院的支配关系也随之强化，其地方利益取向必然使得党政机关与法院的支配与依赖关系呈现出浓厚的经济性和地方化。

　　中央和地方对资源控制权的争夺不可避免地影响着司法管理的结构关系。随着中央和地方财政体制改革的不断深入，法院经费开始逐步依赖地方政府，经费来源主要依靠各级政府财政的拨款及法院自身收入的诉讼费作为补助经费。中央政府对资源的提取和再分配能力趋于弱化时，地方法院为了组织存续就产生了向作为资源提供者的地方政府“俯首称臣”的动机和需求，在“第二财政”已经成为地方政府非常重要的财源的情况下，更加深了法院对地方政府的依赖性，于是法院开始游离于中央政府控制之外，而逐步成为地方政府的附属品。

　　2.地方化单向性人事依赖结构

　　波兰学者布鲁斯在论述社会主义国家共产党和其他机构的关系时强调“党的机构基本上是国家和经济机构的一个组成部分，但在各级行政和经济机构中它都是至高无上的成分。党的机构对国家和经济机关决策的干预范围和程度可能会被改变，但总是掌握着原则问题，特别是——我们要再重复，以便强调这个因素的重要性——专门留作由党的机构决定的人事问题。”④

　　在我国，最高法院法官的任命和监督由全国人大常委会负责，地方各级法院法官的任命和监督则由同级人大常委会负责。在党政关系的背景下，实质上党的组织部门掌控着法院主要领导的任命大权，人大行使的权力只体现在程序上。某人在中国的法院能够被任命为法官时，其按照自己所在法院级别的不同，也就享有相应的级别。法院院长、副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长、审判员由人大或人大常委会选举或任免。但人选如何产生，如何提名，谁负责提名，法院组织法缺乏相应的规定。实践中地方法院院长、副院长人选多是由当地党委决定后报人大通过，但现在上级法院对下级法院院长的任命发挥了一定作用。如上一届黑龙江省和湖南省高级人民法院院长都是从最高人民法院下派的。在江苏省，中级法院的院长有三分之二是由省高院提名，然后由同级人大通过法律程序选举的。

　　法官录用适用《公务员法》的规定，法院人事调配权掌握在当地党政部门，在录用上统一由组织人事部门按照《公务员法》规定组织实施，除了在司法考试资格上的区别外，法官和行政人员没有别的不同。法院并没有人员调配的决定权，各级党委和行政机关掌控法院的人事调配权，即使在法官法实施之后，不符合《法官法》任职要求的人员仍在通过各种渠道进入法官队伍。⑤

　　法官日常管理工作由地方党政部门负责，统筹于我国现行干部管理体制之中，一定级别以上的干部由本级党委管理，未列入党委管理的干部由本级人民法院党组管理。也就是说，对地方各级法院的法官和其他干部，中央或最高人民法院无权直接管理，而是由地方党委、法院党组管理或协助管理，同级政府人事部门对于法官的管理也发挥一定作用。以省高级法院为例，一个法官在组织部门任命为副处级领导之前，均为助理审判员。法官的待遇、职级、晋升、奖惩等，都是按照国家行政干部进行管理，法官同其他公务员一样实行的是干部职务系列等级：科员、副科、正科、副处、正处、副厅（局、司）等，行政职级是决定工资和福利待遇的法定依据。《法官法》规定法官等级制度，实行法官等级和行政职级的双轨制，法官等级只有象征意义，而且依附于行政级别。

　　对法官的监督、惩戒根据党纪、政纪和法律按照一般国家机关干部的模式进行，随意性较大。甚至在某些情况下，法官的地位还不如行政人员。如广东省四会市法院法官莫兆军玩忽职守案、⑥河南省洛阳市中级法院法官李慧娟适用法律不当案，⑦就充分体现了法官监督和惩戒的随意性。

　　法官的培训虽然由国家法官学院和省级法官学院进行，但是每年省一级党委组织部门都会给法院——和行政机关一样——分配法官到省委党校或行政学院培训的名额，一般是高级人民法院的庭长和省级机关的处长参加处长培训班，而副庭长和省级机关副处长参加副处长培训班。

　　（二）地方化司法管理的严重危害

　　法院以裁决纠纷为组织目标，负责案件审理的审判组织是不能直接从组织外获取资源的，否则其公正、中立的形象就会受到质疑。法院收取的诉讼费应当是象征性的，而不能是对法院运行成本的一种补偿。地方化单向性物质依赖和人事任免权的制约形成了法院对地方党政机关的完全依赖关系。法院为了获取生存的资源，就必须积极向资源的分配者（党政机关）靠拢。单位组织依赖国家，个人依赖于单位组织——单向依赖性结构同样适用于法院，而且被动性和中立性等司法特性使得法院的依赖性更强。

　　所以，“自建国以来，我国地方各级人民法院一直被限定在地方势力范围内，本应当统一和完整的社会主义法制被不断割据和侵蚀，地方对于司法的干预和影响已经远远超出人们的想像，名义上的‘国家法院’已经蜕化成为‘为当地经济保驾护航’的‘本地法院’”。⑧

　　我国经济的不均衡发展并没有彻底改变法院总体资源短缺的事实，法院地方化的单向性物质和人事双重依赖结构形成了一个布鲁斯所谓的“完全依赖结构”，法院内部组织成为地方党政组织结构的延伸，法院更像一个政府部门或者党政的附属机构，法官的地位无法和行政人员抗衡，法院的审判属性得不到体现。地方政府是法院资源的输入者，法院与地方政府的依赖——支配关系日趋密切，对地方政府的依赖性也日趋严重，地方政府的地方行政保护越强烈，法院的地方保护就越明显，现实中法院的地方保护主义多是因为法院或法官同当地党政的资源交易所致，司法丧失了其最宝贵的资源——权威，于是司法公正就难以实现。作为司法机关的法院，如果把主要的精力集中于如何争取地方政府更大的资源输入上，其生存的底线就只能依赖于地方政府对资源进行的再分配，因而法院不得不向地方政府权力靠拢和屈服。法院的主要资源依赖地方，当地方党政机关为了地方利益而危及法院的生存时，一种本能的驱动就是通过交换来获取更多的资源，“就人类天性之一般情况而言，对某人的生活有控制权，等于对其意志有控制权”。⑨因此，司法的地方保护主义，实际上也是自我保护主义，因为法院成了诉讼的利益攸关者，正如组织理论学家斯格特所指出的那样，“生存的需要可以推翻目标的道德性”。⑩于是，法院和利益体的联盟代替了中立，主动性替代了被动性，以利益而非法律为标准，以政治而非司法公正为目标考量。“一些法院院长的精力不是在思考审判工作，而是在跑关系，为自己所在单位的人、财、物奔波。

　　一些法院的领导同志为了法院工作的正常运转，不惜以牺牲司法公正为代价，来换取地方政府对法院的物质支持，最终成为地方保护主义的庇护者和牺牲品。“[11]

　　最高人民法院前院长肖扬同志曾指出：“司法权力是一种国家权力，而不是地方自治性质的权力，所以，司法地方化逐渐显现出来的弊端影响了法制统一、独立审判这两项重要宪法原则的实现，也使社会主义法治原则受到威胁。”[12]具体地说，司法管理地方化的严重危害表现在以下几个方面：

　　首先，司法管理地方化造成司法地方保护主义流行，法院成为地方经济的庇护者，妨碍了全国统一的公平竞争的市场经济制度的建立和完善。一些法院偏袒本地当事人，争抢管辖，违法裁判，对外地当事人任意采取保全措施，对其已经胜诉的案件拖延执行甚至不予执行等。市场经济是信用经济，信用是经济良性发展的基础和内在因素，而法院对本地当事人的偏袒则极大地损害了市场经济的信用基础，严重影响了社会主义市场经济的健康发展。

　　其次，司法管理地方化违背公正司法的根本准则，阻碍了社会主义法治国家的构建。审判权是国家赋予法院的专属权力，将审判权力作为资源交换的条件，在司法实践中就意味着司法独立的丧失，当法院变成进行交换和买卖的场所时，司法就不再代表正义，也就丧失了其最宝贵的资源——权威。而司法权威的丧失是社会道德沦丧的直接催化剂。当正义的最后一道屏障都无法保障正义时，人们怀疑的不再是个案正义，而将是法治信仰的丧失。当民众无法通过文明方式解决纠纷、实现正义时，除了自决之外，他们所能选择的，就只有暴力。如果出现这种情况，建设法治国家的美好理想将无异于空中楼阁。(点击此处阅读下一页)

　　再次，法院成为当地政府部门的庇护者，丧失监督行政的资格，民众失去了通过司法权力制约行政权力获得救济的一个重要渠道，司法权威便难以树立。我国实行行政诉讼制度以来，法院对行政主体的行政行为的合法性审查作用有限，法院不作为（依法应受理的案件不敢受理，依法应判决胜诉的案件不敢判决等）现象严重，甚至法院违法介入计划生育的扒房牵牛，违法介入房地产开发的房屋拆迁等，使得民众失去在当地寻求司法救济的途径，而只能千方百计进京上访。

　　总之，地方党政机关（党委、人大、政府）掌控着法院的人事、财政等与法院和法官密切相关的资源供给的权力，法院对资源的依附性明显，法院抵抗不确定环境信息和复杂环境的能力软弱，通过训导、模仿等途径，法院功能目标地方化亦色彩浓厚。因此，要实现司法公正的目标，地方各级法院获取资源的制度性安排尤其重要。

　　二、我国司法管理体制改革的理论与实践探索

　　（一）我国司法管理体制改革的思路及其评析

　　1.我国司法管理体制改革的几种思路

　　学术界对于我国司法管理体制改革的思路，归纳起来，主要有双轨制、重划司法区、垂直管理等几种。

　　双轨制的思路是从改革法院设置入手，建立中央和地方两套司法审判系统。中央法院系统设最高人民法院、上诉法院和初审法院，其经费由中央财政拨付，法官由中央任免。地方法院系统由高级法院、上诉法院和初审法院组成，经费由省级财政统一拨付，法官由地方任免。这样的法院设置是为了打乱司法与行政区域混合的体制，迫使司法管辖与行政管辖脱钩，保证法院独立，同时又调节了中央和地方的关系。中央法院系统与地方法院系统实行分权管辖，其中地方法院管辖普通治安、刑事案件、大部分普通民事案件和部分行政诉讼案件，而政治案件、重大的贪污贿赂案件及一些跨地区的经济案件和重大复杂案件由中央法院系统管辖，以解决司法地方保护主义问题。[13]

　　重划司法区的思路是改革现行的按行政区划设置各级法院的体制，改变目前的司法管辖区与行政管辖区完全重合的局面，在全国范围内重新划定独立的司法区，按司法区设置司法机关，实现法院的跨地区设置，从而彻底斩断地方政府与法院之间存在的千丝万缕的联系。同时进行配套性改革：一是人员编制和经费实行计划单列，系统管理，而且是全国统一管理；
法官由省、自治区、直辖市人大常委会任免；
党委工作体制实行系统党委制，一级管理一级。[14]

　　垂直管理的思路不主张调整法院设置，而以法院经费和人事制度的改革来建立中央对法院系统的垂直领导。按照这一思路，全国各级法院经费实行单列，经全国人大批准后，由中央财政统一拨付，由最高人民法院支配、管理并逐级下达各级人民法院。在人事任免上，实行任免权上提一级的制度，即由全国人大及其常委会选举和任免最高法院和高级法院的院长和法官，省级人大及其常委会选举和任免中级法院和基层法院的院长和法官。在党的领导上，保留中央政法委员会，取消地方各级党委的政法委员会；
同时，各级法院成立党委，下级法院党委服从上级法院党委的领导，直至最高法院党委服从中央的领导。也有学者建议最高法院和高级法院的法官由全国人大及其常委会任免，中级法院和基层法院的法官由最高法院任免。[15]其他改革思路还有：借鉴中国人民银行管理体制的改革经验，高级法院实行跨区设置，而且高级法院对下级法院实行垂直管理，并实行三审终审的制度，以克服法院的地方化；
在不改变现行宪法关于各级法院的法官由同级国家权力机关产生并向其负责体制的前提下，实行下级法院的院长和其他法官的人选由上级法院提名推荐的制度。就是说，各级法院的院长和法官仍由同级人大及其常委会选举和任免，但人选由上级法院提名推荐，以摆脱地方政府的控制。[16]

　　2.对我国司法管理体制改革思路的评析

　　建立中央和地方两套法院体系虽然有利于克服司法地方保护主义的问题，但会造成机构膨胀、管辖重叠、给民众带来诉讼不便等问题。重大案件由中央法院审理有利于摆脱地方化，普通的民事、经济案件的司法地方保护主义也仍然需要解决，以案件性质作为中央和地方法院管辖依据的科学性也会受到质疑，更重要的是双轨制不符合中国单一制国家结构形式，“中国是单一制的统一的社会主义国家，与美国实行联邦制是根本不同的，因而将美国的做法照搬过来肯定是行不通的”。[17]而且两套司法系统的存在，可能造成地方司法权和国家司法权的直接对抗和争夺，不利于我国法制的统一乃至国家的统一和稳定。所以该思路不具有可行性。

　　实行跨省、市、县设置法院，重新划分司法区一定程度上可以摆脱地方政府对同级法院的控制，但对全国现有的3200多个法院实行合并、分立是一项宏大的工程。法院依行政区域设置是新中国成立以来的一贯做法，方便诉讼也是当今各国追求的司法制度的一部分，复杂的法院设置不利于民众寻求司法救济。依据行政区设置法院在其他国家也非常普遍但似乎不存在地方保护主义问题，而且重划司法区后必然面临法院人事和经费供给的复杂问题，因此，重划司法区导致司法管理体制变动太大，不易为国家决策者采纳。

　　最高人民法院研究室有关负责人在回答记者提出的“脱离行政区划设立法院”的问题时的态度表明，最高人民法院对重划司法区的做法似乎不太认同。[18]所以，重划司法区的思路也缺乏可行性。

　　地方各级人民法院院长和法官由上级人民法院提名、本级人大及其常委会选举和任免的建议，制度变动较小，最容易实行，但法院的良好运行并非由上级提名法官就可以实现，法官的福利待遇、监督、惩戒等也是影响法官独立的重要因素。现实中，地方政府公务员工资福利待遇构成中比重较大的一块是地方第二财政，有时其福利甚至超过了国家法定工资标准，而法院能否享受到第二财政待遇完全是由地方党政部门决定的。如前文介绍的，江苏省几位中级人民法院院长都是由省高级人民法院通过一定程序下派的，江苏省淮安市所属基层法院院长都是从中级法院下派的，从实践情况来看，他们很快就“地方化”了。尽管该建议对体制变动较小可行性较高，但因其仅改变地方化人事依赖结构而不改变地方化物质依赖结构，不能彻底解决问题的只能作为现行管理体系下的一种改进，而不具有司法去地方化的根本意义。

　　需要指出的是，以往对上述改革思路研究多强调它们的差异性。事实上，尽管不同思路在具体制度设计上存在差别，但在法院系统实行垂直管理方面它们具有一致性，即双轨制、重划司法区和垂直管理的思路在通过法院系统垂直管理实现司法权的去地方化的认识上是一致的。仅就法院管理结构而言，双轨制的思路实质上是主张建立两个垂直管理的法院系统。双轨制、重划司法区和院长由上级法院提名的思路均着眼于建立不受地方控制的法院，通过法院机构设置和司法管理体制改革来保障审判权独立行使，这是值得肯定的。

　　有学者认为，法院系统实行垂直领导严重违宪。其理由是，宪法将最高人民法院与地方各级人民法院之间以及上级人民法院与下级人民法院之间的关系明确定位为审级上的“监督关系”，而法院系统实行垂直领导将使这种“监督关系”变成一种“领导关系”。[19]笔者认为，法院系统实行垂直领导（亦即垂直管理）并不违背宪法。从组织理论的角度来看，法院组织由审判系统和管理系统构成，二者履行不同的职能，有着不同的运行规律和活动方式。[20]现实的法院作为正规的组织离不开管理，围绕着审判活动，法院存在着一个庞大的行政管理系统，以满足外部环境资源的输入、输出以及内部资源优化配置的计划、财务、设施利用和维护、人事控制等事务的需要。管理的科层制是国家机构和社会组织普遍遵循的原则，我国法院组织也不例外。虽然我国《宪法》第127条第2款规定“最高人民法院监督地方各级人民法院和专门人民法院的审判工作，上级人民法院监督下级人民法院的审判工作”，但这一规定是针对法院审判工作而言的，而无论宪法还是法律对上下级法院之间的管理关系均无明确规定。因此，我国上下级法院管理工作之间的科层隶属关系仅适用于管理系统和管理事务，并不涵盖审判组织及司法审判活动。对于法院垂直管理的众说纷纭，究其原因就是相关法律对司法管理机构、管理运行机制相关规定的缺失，理论界对法院组织研究又是规范性多于经验性。长期以来，实务界和理论界多从法学视角关注法院审判系统的行为结构和规范结构，而很少深入考察和研究现实法院的组织结构与整体布局；
多以对审判系统的分析代替对整个法院组织的分析，忽视法院审判和管理的双重组织属性和异质性结构，因而难免观点不一、认识迥异。

　　由上可见，那种仅从法学视角认识法院的功能和结构，而缺乏对法院双重组织属性和异质性结构的正确认识，必然混淆法院管理和审判的不同功能和结构，从而影响理论探讨的科学性。

　　（二）我国司法管理体制改革的实践及其评析

　　1.我国司法管理体制改革的初步实践

　　自党的十五大提出“推进司法改革”以来，各级人民法院在司法管理体制方面采取了诸多的改革举措，在司法权去地方化方面取得了初步的成效。

　　最高人民法院是我国最高审判机关，在推进司法改革方面可谓不遗余力。1999年10月，最高人民法院发布《人民法院五年改革纲要》，对法院改革的总体目标、基本内容与具体措施作了明确规划和要求。2000年1月，最高人民法院发布《关于高级人民法院统一管理执行工作若干问题的规定》，确立了高级人民法院对辖区的人民法院执行工作实行统一管理和协调的新体制。2000年8月，最高人民法院根据经中央批准的《机构改革方案》，调整审判工作格局，撤销了技术局、财务局、机关事务管理局，设立司法行政装备管理局，统一负责司法行政管理工作。自2000年以来，中央组织部、最高人民法院在一些省、自治区、直辖市高级人民法院进行了“地方法院领导班子成员以上级人民法院党组为主管理、地方党委协助管理”的试点。2000年7月，最高人民法院发布《人民法院审判长选任办法（试行）》，在全国各级人民法院推行审判长、独任审判员的选任工作。各高级人民法院开展了配备法官助理和取消助理审判员的试点。2002年7月，最高人民法院发布《关于加强法官队伍职业化建设的若干意见》，要求各级人民法院试行法官助理制度。2005年10月，最高人民法院发布《人民法院第二个五年改革纲要》，专门规定了法院管理的改革措施，并把法院管理分为审判管理、人事管理、政务管理，为司法管理体制的改革与完善作了有益尝试。其中，审判管理机构的建立和健全、司法人员分类管理、法官员额制度、法官助理制度、法官选任制度改革成为该改革计划的重点。2007年，因诉讼收费制度改革给地方法院带来的经费困难，经过最高人民法院的努力，中央财政确定的30亿元法院办案补助专款下拨到各省级和计划单列市财政部门。[21]地方各级人民法院根据最高人民法院的有关改革文件并结合本地区实际进行细化、补充，甚至在一些方面还有所创新。如最高人民法院《关于审判质量与效率综合评估的实施意见》第三稿还在征求意见之中，许多省、自治区、直辖市高级人民法院就制定了有关审判质量效率评估的规范性文件，同时，许多中级人民法院也根据本地情况制定了相关细则。[22]各地普遍加大了对下级人民法院的审判工作进行监督和管理的力度，通过强化上级人民法院对下级人民法院的管理来保证审判公正和效率的实现。在人事任免方面，以江苏省为例，基层人民法院院长基本实现了中级人民法院下派（多为中级人民法院的庭长或者中层领导），中级人民法院院长亦多由省高级人民法院下派。[23]由于各省的改革尝试多以最高人民法院的有关改革文件为依据，所以本文不多论述。

　　2.对我国司法管理体制改革实践的评析

　　实践证明，各级法院的改革措施多是经验性的，缺乏科学理论的支撑，而且更多情况下，对地方化司法管理的改革是通过法院系统内部科层管理的强化来实现的。

　　在宪法、法院组织法等法律规定框架内，最高人民法院对全国法院内部管理事务行使决策权，地方法院依层级不同对所辖法院内部管理事务行使决策权。以最高人民法院为主导的司法改革的积极推进，对于司法公正和高效发挥着非常重要的作用，司法权威正在逐步形成。遗憾的是，尽管一些司法管理事项已经实现了统一管理，但“最高人民法院在法院系统司法行政管理方面尚没有确立起与领导全国法院系统确保法律统一适用相适应的主导地位并发挥相应的主导作用”。[24]最高人民法院和地方各级人民法院在管理领域的深度、广度以及统一性方面没有形成完全的管理关系，(点击此处阅读下一页)

　　原因是上下级法院之间的管理关系缺乏法律具体明确的规范，而且司法管理决策权多掌握在本级政权（主要是党政机关）手中。

　　最高人民法院和上级人民法院多以诉讼程序为依托进行案件流程管理、审判质量管理等方面的改革，这些改革措施是和法院的外部管理改革、内部机构改革密不可分的，但在地方化单向性物质和人事依赖结构中，这些改革措施的实效必然受到制约与影响。例如，江苏省高级人民法院下文要求全省的中级人民法院和基层人民法院均设置审判管理办公室，但对审判管理办公室的编制则要求两级法院积极争取当地党政机关审批，这无疑会影响到全省司法管理的统一。

　　从司法管理体制的角度看，我国法院正经历由一元层级（各级政权）向二元层级（各级政权和上级法院）双重管理司法体制的过渡，具体表现为法院对地方政权的物质和人事依赖关系有所弱化和对法院系统内部依赖关系逐步增强，尤其是以最高人民法院和省高级人民法院为管理决策主体的情况逐渐增多，尽管目前主要体现在人事任免方面，但这种发展趋势必然影响到我国未来司法管理体制的构建。

　　三、地方化司法管理的出路：构建自治型司法管理体制

　　司法权受地方的干预乃至控制所蕴含的是一种体制性弊端，只有进行相应的政治体制改革才能消除这一弊端。[25]司法权的国家化体现为中央和地方层级的法院系统的统一以及程序法和实体法的统一适用。为了保证司法的公正、高效和权威，统一司法管理权是十分必要的，而遵循一定的思路构建自治型司法管理体制就成为我国地方化司法管理的最好出路。

　　（一）构建自治型司法管理体制的思路

　　1.构建自治型司法管理体制应与我国的政权形式相一致

　　国家政权形式是国家的组织形式，它构成了一国的根本政治制度。马克思主义关于国家政权组织形式的分类标准是：（1）最高国家权力的归属，即最高国家权力是归属一个人还是一个集体；
（2）最高国家权力机关的产生方式及任期；
（3）中央国家权力机关的设置以及它们之间的权力分配、地位和相互关系。也就是说，我们讨论的政治制度主要体现为国家的最高统治权力形成方式和最高国家权力机关的管理形式，而非一个地方的政权实现形式。人民代表大会制度是中国的根本政治制度，代表民意的立法权高于行政权和司法权，形成民主集中制权力结构，其涵义是制定国家意志和执行国家意志的一致性。[26]受前苏联国家组织形式的影响，我国以全国人大和地方各级人大作为国家权力机关，全国人大产生最高法院，地方各级人大分别产生高级法院、中级法院和基层法院。

　　单一制国家应该是一个统一的整体，只是为了便于管理，才把领土划分成若干行政区域，并据以建立起地方政权，地方权力来源于中央的授权，这种分权一般只存在于立法机关和行政机关，而不适用于司法机关。与此相反，单一制国家多以司法权的统一作为实现国家权力统一的措施之一，所以“设置专门的中央法院，并构建受其控制的地方法院，塑造司法一体化的格局，便是现代化社会的当然选择”。[27]单一制国家政权集中和国家统一需要依靠法治统一来实现，作为适用法律的机关，法院中央化符合单一制国家结构形式的基本政治理论。我国法院审级设置、系统结构和单一制国家结构形式完全吻合，但司法管理呈现多层次性和分散性，法院权力的来源有法内制度的人大和法外制度的党委，中共中央和全国人大对最高人民法院的司法管理发挥实质作用，地方党委和人大是相应行政区域法院的权源机关，地方人民法院由地方权力机关产生和管理，这与司法权中央化相矛盾。由地方权力机关产生的法院就陷入管理地方化和性质中央化的两难境地，由于直接和间接的利益等多种原因，地方上的法院往往屈服于地方政权，这意味着国家法院功能的完全丧失，于是法院就由地方上的国家法院变成地方法院，从而也就成了地方保护的庇护者和牺牲品。

　　构建自治型司法管理体制，必须首先消除对人民代表大会制度作绝对化理解的误区：地方人大产生地方上的国家法院并非人民代表大会制度的必然体现和要求；
全国人大产生最高人民法院和地方各级人民法院，并不违背人民代表大会制度的根本要求，反而符合单一制国家结构形式的基本政治理论。对于中国这样一个单一制国家来说，应当明确的是，地方各级法院是“中央设在地方上的国家法院”而非“地方的法院”，即使地方自治也只是行政和立法方面的分权，而司法权应当属于中央。很显然，司法权中央化有利于维护人民代表大会制度，有利于维护国家法制统一和中央权威，也有利于促进社会主义市场经济体制的建立和发展。

　　2.构建自治型司法管理体制应借鉴国外司法管理体制的成功实践

　　美国、俄罗斯、日本、韩国等国采用自治型司法管理模式，它们通过强化法院系统的自我管理来维护司法权的统一，通过法院的整体独立来保障司法权的独立、公正行使。但美国、俄罗斯与日本、韩国的司法管理体制属于两种不同的类型。美国、俄罗斯的司法管理体制属于参与型管理方式，日本、韩国的司法管理体制属于权力型管理方式。前者法院管理的决策主体是各级法院的法官（代表），以决议的形式作出决定，而且下级司法委员会须服从上级司法委员会的决定，后者法院管理的决策主体是最高法院的全体大法官，也是以决议的形式作出决定，下级法院相应地也由本级法院法官组成法官会议，其法官会议的法院管理决策应当服从上级法院管理决定。根据利克特的支持关系理论，参与型管理体制的效率较高。美国最高法院司法会议和俄罗斯的法官代表大会以及法官委员会的组成的参与程度较高，具有广泛的代表性和程序民主性，其效率也就较高。

　　日本与韩国的权力型司法管理体制，具有较强的封闭性和科层性。虽然它不存在“连接销”而能实现决议方式便捷化和高效化，但是容易发生决策脱离地方司法管理实际的情况，而且地方法院对最高法院的决策缺乏认同，不利于决策的推行。如果各级法官会议不能很好地履行职权，实质性法院管理决策权力在司法实践中就容易为各级司法管理局尤其是最高法院的司法管理总局所掌握，从而造成法院内部统制，服务于法官的法院内部行政管理部门反而成了法官的顶头上司，进而严重制约着法官的独立性。

　　构建我国自治型的司法管理体制既要注重司法管理决策机构成员的代表性和程序民主性，也要避免出现决策机构成员之间权责不明，议而不决，效率低下的问题；
既要注重司法管理决策的便捷化和高效化，也要避免法院内部的行政统制，不致造成法院系统的封闭性和官僚性。

　　3.构建自治型司法管理体制应遵循相关国际文件的原则和要求

　　法院审判功能的实现需要司法管理功能的支撑和保障，司法管理功能会对司法独立产生影响，所以在现代法治国家，为确保司法独立原则的实现，一般都比较注重司法管理事务的自治性和独立性。对此，一些相关国际文件作了明确规定。如《司法独立最低标准》第4条规定：“第一项：行政机关得参与法官之惩戒，但限于对法官之控告或对惩戒程序之提起，行政机关不得参与法官惩戒之裁决。对法官之惩戒或免职，应授予独立于行政机关之机构为之。第二项：对法官之免职，宜授予司法法庭为之。第三项：立法机关得被授予对法官之免职，但宜基于司法委员会之建议。”第8条规定：“司法事务专属司法机关之责任，包括中央层次之司法行政及法院层次之司法行政。”第9条规定：“中央层次之司法行政责任宜授予司法机关，或由司法机关与行政机关联合负责。”第11条第三项规定：“分案之责任应由专责法官为之，以院长负责为宜。”第12条规定：“对法官转调不同法院，应由司法机关为之。”《司法独立世界宣言》、《关于司法机关独立的基本原则》和《司法机关独立基本原则的声明》等国际文件也对法院管理的自治性和独立性作了规定。[28]可见，司法独立原则要求司法机关应尽可能参与中央层次之管理事务，以确保对这些事务的控制权不被行政机关操纵。司法独立原则要求对法院内部管理事务，如法官人事管理权、法院财务管理权、辅助人员的聘任权、案件分配权等，只能由法院独立自主地作出决定，其他任何机关都无权行使。法院内部管理事务的自治和独立，有利于法官独立的实现。对法院的司法行政事务，有关司法独立的国际文件都强调其绝对独立性。

　　（二）自治型司法管理体制的具体构建

　　一体化管理体制可以分为集权制、分权制和均权制三种类型。在集权制下法院系统一切管理事务的决定权力集中于上级法院，下级法院处于被动服从的地位。集权制的优点是利于司法管理事务政令统一，统筹全局和便于命令的贯彻和执行，缺点是上级法院的命令并不一定完全适用于下级法院的各种情势，下级缺乏创新性在。在分权制下下级法院在管辖范围内拥有较大的管理自主权，能够根据具体情况自行解决和处理问题。分权制的优点是下级法院对管理事务有主动性和积极性，利于创新。但分权制也会出现权力过度分散，下级各自为政，上级控制不力，形成本位主义。在均权制下下级法院在服从上级法院统一领导的前提下，对于管理事务在一定的范围内有相当自主权。均权制既可以保证中央权威，维护法院系统的整体性，又可以保证下级法院具有一定的因地制宜的权力，调动创新的积极性。中国是一个政治、经济发展不平衡的大国，现实司法改革中一个不可忽视的事实是在最高人民法院的统一部署下，省级高级法院承担着大量的司法管理改革的任务。[28]所以法院系统的组织体制应当实行均权制，但为了保证司法管理事务的统一，这种均权制应当表现为偏向集权制的均权制：一方面通过统一领导维护法院系统的整体性，避免权力过于分散造成司法管理割据影响司法统一；
另一方面不同司法管理机构在自身管辖范围内又应享有较大的自主决定权。统一司法管理权是以法官管理改革、经费保障改革以及党的领导为基础的，尽管在现行的体制下，有些司法管理已经或正在统一，如即将出台的《人民法院审判质量效率综合评估体系》等，但缺乏法官管理和经费保障等配套改革，其成效必将大打折扣。

　　但无论怎样，先行或即将建立某些事项的统一管理分级负责的司法管理制度，如审判质量效率评估体系、审判流程管理、法官业绩考核等，均为一体化均权制司法管理体制的建立提供了现实基础。

　　1.建立统一的司法管理决策体制

　　建立统一的司法管理决策体制可以考虑以下两种方案：

　　第一种方案是借鉴美国和俄罗斯的自治型司法管理体制，成立全国司法管理委员会作为法院最高管理决策机构。全国司法管理委员会的任务是就重大司法管理政策和事项作出决策和决定（如讨论批准全国法院系统经费预算和分配方案等），可以考虑由全国的大法官组成全国司法管理委员会。全国现有大法官42人，其中最高人民法院11人，其余为各省、自治区、直辖市高级人民法院院长，以后即使有变动也就是四十多人，这样的组织规模虽不是太大，但具有民主性和代表性，有利于反映各方面的利益和要求，能够取得下级法院的信任，而且委员会制的决策形式能够集思广益，有利于决策的科学性。

　　但委员会制也存在成员利益不一、行动迟缓、议而不决等组织效率不高的问题，所以要适当发挥首席大法官作为委员会主席的作用，即会议采用少数服从多数的表决制，票数相等时，首席大法官有决定权。

　　当然也可以考虑吸收适当数量的管理学者参加提供咨询和论证等，但他们不具有表决权。全国司法管理委员会每季度召开一次会议，也可以召开临时会议。全国司法管理委员会可以设立分委员会，具体可以考虑设立法院审判管理委员会、法院行政事务管理委员会、法官管理委员会（主要从事法官选任、法官业绩考评和法官惩戒、法官申诉等工作）。各专门委员会可以对与本委员会有关的一般司法管理政策和事项作出决策或决定。

　　在地方层次，省、自治区、直辖市成立省级司法管理委员会，由高级人民法院的院长、副院长和若干高级法官和所有中级人民法院院长参加，具体人数根据全国司法管理委员会制定的组织规则确定。省级司法管理委员会的任务主要是保障全国司法管理委员会的决策和决定在本辖区的贯彻落实，行使本辖区重要的司法管理政策和事务的决策权，但其决策应当服从全国司法管理委员会的决策。

　　全国司法管理委员会和省级司法管理委员会之间是法律上的监督关系和工作上的指导关系。由于通过上下级人民法院院长和代表的“连接销”，全国司法管理委员会的司法管理决策更易于为省级司法管理委员会和各个法院所理解、遵守和执行。

　　第二种方案是借鉴日本、韩国的自治型司法管理体制，不设立全国司法管理委员会，而是由最高法院的大法官组成司法管理委员会，行使本院和下级法院的司法管理决策权。(点击此处阅读下一页)

　　最高人民法院法官会议作为法院系统的决策机构的形式属于权力型的管理体制，按照利克特的支持关系理论，这种管理体制不是效率最高的管理模式。从理论上说，日本、韩国的司法管理模式有利于法院整体上的独立，但容易形成法院系统内部封闭型的管理体制，造成上下级法院之间的内部统制，日本、韩国的司法实践也已证实了这一观点。日本、韩国各级司法管理委员会之间的隶属关系可能会影响法官独立。这是因为从法院审判监督而言，法官之间联系最小化的制度才能够保证监督的实效性。但日本和韩国模式不增设新的管理机构，符合现代公共组织不增设组织的趋势。

　　综合比较，笔者倾向于第一种方案。

　　2.建立统一的司法管理执行体制

　　不论是上述哪种方案，履行执行任务的司法管理执行机构都应当是统一的。

　　法院系统设立司法管理局统一负责法院行政人员的人事管理、法官的日常管理、司法预算的编制和执行、财务管理、机关建筑维修、交通工具管理、档案管理、司法统计等司法管理事务。对于司法管理执行机构，可以考虑在各级法院设立司法管理局（处、科），上下级法院之间的人（主要是行政人员）、财、物的资源实现垂直管理，上级司法管理执行机构管辖本级法院和辖区法院的行政事务。

　　最高人民法院的司法管理局局长由最高人民法院首席大法官征得全国司法管理委员会同意后任免。司法管理局局长作为法院行政部门的最高长官，在最高人民法院首席大法官和全国司法管理委员会领导下负责司法管理局所有的行政工作，并对下级司法管理局实行领导。因为最高人民法院司法管理局为全国法院和最高人民法院提供行政支持，所以保持全国司法管理委员会和最高法院首席大法官对其负责人的任免权是必需的。省级人民法院司法管理局局长由高级人民法院院长征得省级司法管理委员会同意后任免。因为最高人民法院和高级人民法院司法管理局行使本级法院的司法管理职能和对下级法院司法事务的管理职能，所以在制度设计上，要求经过全国司法管理委员会或者省级司法管理委员会的同意，以对最高人民法院和高级人民法院司法管理局形成有效的制约。

　　司法管理一体化还要求将法官管理和法院经费管理等一并予以考虑，限于篇幅，笔者将另文探讨。

　　　　注释：

　　　　①《诉讼费用交纳办法》第52条规定：诉讼费用的交纳和收取制度应当公示。人民法院收取诉讼费用按照其财务隶属关系使用国务院财政部门或者省级人民政府财政部门印制的财政票据。案件受理费、申请费全额上缴财政，纳入预算，实行收支两条线管理。第54条规定：价格主管部门、财政部门按照收费管理的职责分工，对诉讼费用进行管理和监督；
对违反本办法规定的乱收费行为，依照法律、法规和国务院相关规定予以查处。

　　　　②截至2008年6月11日，在Google上键入“法院新办公楼党委政府支持”词语，有43800项符合查询结果。

　　　　③刘建军：《单位中国——社会调控体系重构中的个人、组织与国家》，天津人民出版社2000年版，第83页。

　　　　④[波]布鲁斯：《社会主义的所有制与政治体制》，郑秉文等译，华夏出版社1989年版，第59页。

　　　　⑤苏泽林主编：《法官职业化建设指导与研究》，人民法院出版社2003年版，第18页。

　　　　⑥2001年9月27日，广东省四会市法院法官莫兆军开庭审理李兆兴告张坤石夫妇等4人借款1万元经济纠纷案，当时李持有张夫妇等人写的借条，而张辩称借条是由李与冯志雄持刀威逼所写的。莫兆军经过审理，认为无证据证明借条是在威逼的情况下写的，于是认为借条有效，判处被告应予还钱。当年11月14日，张坤石夫妇在四会市法院外喝农药自杀身亡。11月15日，四会市公安部门传唤了李兆兴、冯志雄两人，两人承认借条系他们持刀威逼张坤石夫妇等人所写，后二人分别被以抢劫罪判处7年和14年有期徒刑。2002年10月22日，莫兆军被四会市检察院刑事拘留，后又改为逮捕，涉嫌罪名是玩忽职守。2003年12月4日，肇庆市中级人民法院一审作出判决———莫兆军的行为不构成犯罪，认为张坤石夫妇的死亡超出莫兆军的主观意志之外，与莫的审理案件行为无直接关系，莫不应对此负责任。莫在审理中是负责任地对待张坤石夫妇的抗辩意见的，根据有关规定，因出现新的证据而改变判决的可不追究错案责任。2004年6月29日，广东省高级人民法院作出终审判决：一审判决认定事实清楚，适用法律正确，维持原判。虽然莫兆军无罪了，其心理的创伤能医疗好吗？将近一年的看守所生涯，他还能拿得起法槌吗？

　　　　⑦河南省洛阳市中级人民法院的女法官李慧娟在判决书上宣布河南省人大常委会制定的《河南省农作物种子管理条例》的某一条款与上位法冲突而自然无效，省人大主任会议作出要求洛阳市人大常委会对李慧娟法官免职的严肃处理，引起社会各界人士的强烈反响。

　　　　⑧谭世贵：《司法独立问题研究》，法律出版社2004年版，第50页。

　　　　⑨[美]汉密尔顿：《联邦党人文集》，程逢如等译，商务印书馆1980年版，第396页。

　　　　⑩[美]W.理查德。斯格特：《组织理论：理性、自然和开放系统》，黄洋等译，华夏出版社2002年版，第63页。

　　　　[11]前引⑤，第18—19页。

　　　　[12]肖扬：《法院、法官与司法改革》，载《法学家》2003年第1期，第9页。

　　　　[13]蔡定剑：《历史与变革：新中国法制建设的历程》，中国政法大学出版社1999年版，第396—397页。

　　　　[14]参见沈德咏：《为中国司法体制问诊切脉》，载《中国律师》1997年第7期；
谢鹏程：《理顺外部关系保证司法机关独立行使职权》，载《法学》1999年第5期；
胡夏冰：《法院名称重构》，载《法学》2000年第8期；
章武生等：《司法独立与法院组织机构的调整（上）》，载《中国法学》2000年第2期。

　　　　[15]参见马骏驹等：《当前我国司法制度存在的问题与改进对策》，载《法学评论》1998年第6期；
赵俊如：《法院司法体制现状及改革前瞻》，载《现代法学》1999年第5期；
何德荣等：《建立有中国特色的法院司法体制》，载《法律适用》2000年第1期；
王旭：《论司法权的中央化》，载《战略与管理》2001年第5期；
王利明：《人民法院机构设置及审判方式改革问题研究（上）》，载《中国法学》2000年第2期；
蒋惠岭：《论法院的管理职能》，载《法律适用》2004年第8期。

　　　　[16]参见赵小军等：《关于实现我国高院跨区设置、法院垂直管理暨三审终审制度之构想》，载《甘肃政法学院学报》1999年第3期；
章武生：《民事司法现代化的探索》，中国人民公安大学出版社2005年版，第325页。

　　　　[17]谭世贵：《中国司法改革研究》，法律出版社2000年版，第101—102页。

　　　　[18]田雨：《改革不能脱离中国现实———最高法院有关负责人谈人民法院改革六大问题》，载新浪网新闻中心：http ：//news.sina.com.cn /c/2004-12-08/04504460648s.shtml ，访问时间：2006年12月7日。

　　　　[19]参见廖中洪：《垂直领导：法院体制改革的重大误区》，载《现代法学》2001年第1期。

　　　　[20]法院审判系统和管理系统权力运作的差异明显。首先，活动目标不同：审判系统的目标是解决纠纷，而管理系统的目标是为审判系统提供支持和保障。其次，权威来源不同：管理的权威依赖于正规法令支持的科层体制，而审判的权威根源于公认的技术能力。再次，行为依据不同：审判人员的行为依据是法律法规，而法院管理人员除遵守法律法规外，还必须遵守上级的指示和命令。最后，控制结构不同：审判人员受自我施加的标准和同业集体的监督和控制，而管理人员的控制结构是权威等级，主要受上级的指示控制。

　　　　[21]刘晓鹏：《法院办案缺钱中央财政专款补助30亿元近期下拨》，载《人民日报》2007年9月20日。

　　　　[22]全国大多数的省、自治区、直辖市实行了对法院的司法绩效管理，江苏省高级人民法院下发了司法绩效评估的相关意见，并于2005年12月21日在南京召开“全国法院审判质量效率评估体系研讨会”。最高人民法院《关于审判质量与效率综合评估的实施意见》也正在紧锣密鼓地制定中。在Google中搜索“审判质量效率”，截至2007年9月15日约有211，000项符合审判质量效率的查询结果。可以预见，随着该意见在全国的实施，必然会带来全国法院管理的一个大变革。因为要保证评估的顺利和准确，必然涉及法院内部机构的调整，涉及到法院管理观念的变化，涉及到评估管理和司法独立的协调问题，但从法院管理的角度来看，它对我国法院的组织管理、运行等将产生重大影响。

　　　　[23]截至2008年5月，江苏省的12个中级人民法院的院长绝大多数是高级人民法院下派并通过一定程序任免的。这在全国范围内也已经成为一种趋势。

　　　　[24]孙万胜：《司法制度的理性之径》，人民法院出版社2004年版，第310页。

　　　　[25]参见李浩：《论改进管辖制度与克服地方保护主义》，载《法学家》1996年第5期，第20页。

　　　　[26]王惠岩：《马克思主义国家政权理论的几个基本问题》，载中国人大新闻网：http ：//www.peop le.com.cn /zgrdxw /news/200003/fzjz13.html，访问时间：2007年10月。

　　　　[27]左为民、周长军：《变迁与改革———法院制度现代化研究》，法律出版社2000年版，第30页。

　　　　[28]《关于司法机关独立的基本原则》第14条规定：“向法院属下的法官分配案件，是司法机关的内部事务。”《司法独立世界宣言》第二章第二之40条规定：“法院行政之主要责任，应授予司法机关。”第二之43条规定：“司法机关依法律或法院规则负责对于独任法官或合议庭法官之分案。”《司法机关独立基本原则的声明》第35条规定：“法官之间的案件分配属于司法行政事务，应主要由相关法院的首席司法官员控制。”第36条规定：“法院行政管理的主要职责，包括行政人员和辅助人员的任命、监督、惩戒，必须赋予司法机关或者能代表司法机关并发挥有效作用的团体。”第37条规定：“法院的预算应由法院制定，或者由有关机关与司法机关共同作出。制定法院预算应当考虑司法独立和司法活动的需要。预算数量应切实保障法院行使其职能，没有过多积案。“

　　　　[29]如中央编办下达的补充编制计划，最高人民法院一般确定由各高级人民法院统一分配管理，高级人民法院在必要时，可以在本辖区内对补充的编制进行适当调剂；
高级人民法院在最高人民法院的监督和指导下，对本辖区执行工作的整体部署、执行案件的监督和协调、执行力量的调度以及执行装备的使用等，实行统一管理。

　　来源：《北方法学》2009年第3期

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