汤耀国：官员财产申报制度面临核查等难题处胶着状态

　　“阳光法案”要有一个从量变到质变的过程，不会仓促出台，也不会遥遥无期，“等不得，也急不得”

　　文/《瞭望》新闻周刊记者汤耀国

　　官员财产申报、公开的话题贯穿今春全国两会。看到曙光的民众，期盼从未如此热切；
高层和有关负责人的正面回应，也从未如此频繁。

　　2月28日，温家宝总理对网民们说，官员财产申报制度正在积极准备之中。接下来的两会中，中纪委、监察部、全国人大常委会法工委等的有关负责人多次重申，正在研究论证这一制度，同时又强调，需要一些配套措施，不能仓促出台。

　　据《瞭望》新闻周刊多方了解，官员财产申报、公示的制度建设目前处于一种胶着状态中：对这一制度本身的意义基本没有争议，但对推出时机和实施举措，仍缺少共识。与此同时，对官员财产申报的一些难题，各方仍在继续梳理中。

　　核查困难

　　温家宝总理在回应网民对财产申报制度的关注时说：“这件事情要做得真实而不走过场。”如何做得真实而不走过场，有关部门认为还存在一定困难。中央纪委副书记、监察部长、国家预防腐败局局长马馼在两会期间举例，比如金融的实名制、现金流通、财产登记等制度，这些基础条件目前还不完善。

　　有关部门负责人告诉本刊记者，在一系列技术条件不完善的情况下，若想对申报的财产进行准确核查，难度几乎相当于对申报者立案调查，以“有罪推定”的方式逐一核查是不实际的。

　　综合来看，造成核查难题的因素大致有：

　　一是金融实名制覆盖不了现金交易。

　　对金融实名制本身，中国人民大学金融与证券研究所所长吴晓求教授向本刊记者介绍，近年来，储蓄、证券交易已相继实行实名制，且金融机构之间已经联网，要摸清金融资产，“95%以上的条件已经具备，有少量缺陷，也要在实践中才能发现。”

　　而在实际操作中，难题在于金融实名制覆盖不了现金交易。2000年4月1日，《个人存款账户实名制规定》实施，已经显示出一定反腐效果。较早提出相关建议的全国政协委员宋林飞说，储蓄实名制实施后，个别腐败官员，不得不把大面额人民币成堆地放在家里。

　　我国仍大量通行现金交易，“金融实名”覆盖不全，对此，吴晓求认为，现金交易确实会导致核查困难。

　　二是身份信息仍需更加准确。

　　金融实名建立在身份信息真实的基础之上。2007年6月，中国人民银行会同公安部建成联网核查系统，全国各银行业金融机构都加入进来，可通过该系统核查身份信息。

　　不过，有知情人士对本刊透露，近年来换发的第二代居民身份证还存在一定漏洞。第二代身份证造假事件也屡有发生。它在技术上虽拥有强大的防伪功能，但在执行上有待更严格把关。

　　三是不动产登记制度不完备。

　　作为物权法重要配套措施之一的不动产登记法尚未出台，全国政协委员、国务院法制办副主任张穹对本刊表示，这也是财产申报应做的准备工作之一。

　　四是境外资产、珠宝、古董等财产的底数，现有技术与配套制度更不能轻易摸清。

　　有专家指出，台湾地区前年修订的相关法案，日前增加了珠宝、字画、古董也要申报的规定，被称为“吴淑珍(陈水扁妻子)条款”，正是靠民众与记者对其抛头露面与申报数据作对比而发现问题，进而由立法机构修改。陈水扁家族后来曝光之“世纪弊案”，也是部分依靠社会与媒体的强力监督、穷追猛打才得以不断推进。

　　五是信用意识缺失。

　　全国政协委员、重庆市监察局副局长杜黎明提到，当前社会信用意识缺失，如果大量申报者不自觉，抱着“法不责众”心态，虚报、瞒报，将带来很大的制度运转成本，效果难彰。

　　虽然有上述种种困难，北京大学法学院姜明安教授称，“瞒住组织相对容易，但要瞒住老百姓就很难，群众的眼睛是雪亮的”，财产申报、公开在很大程度上倚重社会监督，正可弥补技术条件之不足，亦可反过来促进社会信用意识之建立。

　　“你要是在市里、县里工作，老百姓对你的情况其实很清楚。”全国人大代表、陕西铜川市市长冯新柱说，财产公开，关键是对当地群众公开，受其监督，这对官员有很大的约束作用。但他同时认为，若无清晰的财产权归属等前提，这一制度的推开也将面临较大麻烦。

　　姜明安认为，一定技术手段固然是“阳光法案”出台和运作的前提，而“阳光法案”的出台和运作又是诸多技术难题、法律制度设计难题解决的条件。两者的关系是互动的。

　　心理抵触

　　多次为官员财产申报求法的十届全国人大代表王全杰曾作过一项调查，称接受调查的官员97%对“官员财产申报”持反对意见。不过，在本刊采访的多名官员中，无一对其提出异议。

　　“肯定有的官员愿意，有的不愿意。有的还想最好是不要监督。”全国人大法律委员会副主任委员、中纪委原副书记刘锡荣对本刊记者说。

　　大部分受访人士表示，腐败的官员肯定反对公开自己的财产，即使申报也一定瞒报。这一点不辨自明。而大部分官员都是清清白白做事的，不过，出于种种考虑，也会在心理上有一些抵触。对这一“革自己命”的制度，“很难想象有多少人愿意给自己套上紧箍咒。”

　　姜明安说，在沿海地区，存在大量没有非法财产但拥有大量合法财产的官员，这些人很可能持不露富心态。财产不多者可能也不会很愿意公开，“至少填表就有点麻烦”。

　　有分析人士表示，不露富是中国传统观念，除含蓄、内敛的性格外，还有一种现实的因素，即与传统的人情、面子关系相伴，“比如说，某个在大城市工作的司长、处长财产公开出来有几十上百万，在他贫穷的家乡亲戚看来，这可是个大数目，盖房子、娶媳妇的就要跑来借钱了。”

　　另有人指出，过去和当前的“红眼病”、“仇富情结”，也进一步加重了一些官员公开财产的心理负担。

　　再者，现代权利观念的影响，尤其随着物权法的实施，私人财产权、稳私权得到越来越大的重视。有官员亦以此为由难以接受财产公开。

　　还有对“灰色收入”曝光的担心，比如，一些司局长们到地方、单位讲课“走穴”，一条不成文的潜规则是动辄上万、数万元的“讲课费”或“咨询费”。“这里面很难讲清是靠官位、内部信息挣来的，还是凭自己的真才实学得来的。”

　　再如，一些与职务无关或没有直接关系的人情往来，是否合理，是否该申报，这也是一个界定难题。

　　对此，全国政协委员、香港福万公司总裁林铭森说：“灰色收入，就是要在阳光下让大家来评论是否合理。”

　　多名受访人士称，前述诸多心理抵触固然可以理解，但从根本上要辨明的是官员的权利与义务。今年第四次提交官员财产申报建议的全国人大代表韩德云律师对本刊说，相当一部分官员还未从心里认识到公开财产是其义务。2006年实施的《公务员法》于此留下“遗憾”，在官员看来，这并非其法定义务。

　　“出来做官应当以国家、民族为重，为人民服务，要堂堂正正把财产公开，讲话做事才有说服力。”林铭森认为，没有一定程度的“牺牲”精神，就“没有资格做领导”，“也完全可以不来做领导”。

　　财产公开是因为掌握公共权力。姜明安称，“阳光法案”的出台和运作须以公职人员具有相应的法治文化观念为前提条件。如果政府官员过于以管理者或“天然代表人民利益者”自居，“阳光法案”肯定是难以出台和运作的。但另一方面，“阳光法案”的出台和运作反过来也可以促进公职人员的观念转变。

　　家属障碍

　　官员财产申报的复杂性之一为“涉及面广”，即牵涉到家属、近亲。全国人大代表、沈阳市人大常委会主任赵长义认为，从我国的国情看，公务员个人财产与其家庭财产相互融合，二者界限难以区分。如何确保公务员申报财产又不侵犯其他公民的私有财产权，是必须要考虑的一个重要问题。

　　姜明安也认为，需要解决官员申报和公开其本人及其家庭财产的义务与保护官员及其家庭成员隐私权二者的平衡，需要解决保障社会公众知情权与保护官员及其家庭成员进行有关市场交易活动的商业秘密二者的平衡。

　　通观各国、地区官员财产申报规定，申报主体不尽一致，如最早为官员财产申报立法的英国规定，英国政府官员申报财产和收入只限于本人，而不需要申报子女、配偶、父母和其他亲属的收入和财产。知情人士说，让官员公布家属和亲属的财产，在英国被认为是侵犯公民隐私权的，很难被大众接受。

　　但为数更多的做法是包括配偶、未成年子女在内。如去年底通过《反腐败法》的俄罗斯要求，“国家公职人员应当申报自己、配偶以及未成年子女的财产和收入情况。”

　　在绝大部分受访人士看来，申报主体理应包括配偶、未成年子女。在我国已有的两部收入/财产申报的政策性文件中，配偶等其他家属情况也包括其中。

　　如果说在配偶方面尚属共识，在子女方面则有较大分歧。韩德云代表与林铭森委员都提议，申报对象应包括另立家庭的成年子女。这方面没有国际惯例，其理由正是现实“国情”，“很多干部子女做生意，靠山都是当官的父亲。”林铭森说。

　　全国政协委员、中国社科院学部委员李崇富也主张：“我们社会主义国家应当做得更加真实彻底、更加符合民意。”

　　姜明安则主张，申报主体应限于“一个锅里吃饭的”，若推及成年子女，一来于稳私权不合，二来阻力太大。

　　有折衷意见认为，家庭成员和近亲属的财产是否要申报，要看该职务的高低以及涉腐风险的大小。

　　一受访人士还担心，不管申报主体延伸到何种程度，财产申报若仓促出台，可能会出现财产大量转移的情况，比如夫妻离婚、向境外亲属转移等，对此应未雨绸缪，准备好防范措施。

　　稳定之忧

　　在诸多受访人士看来，在各种表层的困难之下，围绕财产申报还有对稳定的深层考量。

　　一位全国政协委员对本刊表示担心，如果大量官员财产太多、高官子女从商甚众，公之于众，“老百姓会怎么想？”

　　林铭森也说：“是不是有些干部担心自己声誉受到影响，或者担心一些高级干部的信誉受影响。”

　　韩德云也表示，如果多年来宣传的“干部廉洁奉公”观念和“很多官员拥有巨额财产”的现实形成极大反差，在当前中国社会收入差距很大的情况下，可能会引起一些社会震荡，这是一个难题。另一方面，鉴于多年反腐显示出的情况，不少民众心中可能对官员存在“原罪”认识，这一点也需要估计。

　　对此，在湖南省委组织部任职的反腐专家王明高曾称，建立财产申报制度存在着一定的“政治、经济和社会风险”。一些国家实施财产申报制度后，一些级别很高的官员被查出问题，直接使民众失去了对领导层的信任，比如韩国牵出了前总统卢泰愚的腐败案；
另外经济上也存在资金外逃的风险。

　　姜明安对此则较为乐观，他说，只要相信绝大多数官员是清清白白做事的，即使有一定数量的官员，其家庭财产中有较多来源不明或来源非法的部分，对之予以公开、查处，不仅不会影响社会稳定，反而会有助于增加人民群众对政府和政府官员整体的信任，有助于加强社会稳定。

　　在采访中，有部分受访人士因财产申报制度迟迟“不下楼”而对其出台产生消极态度，透露出信任危机的苗头。

　　另外，还有分析人士称，当前干部队伍因级别、地区、领域的不同而导致较大的收入差别，假如行政任命制下的国企负责人财产也要公开，某机关干部调任国企负责人后，收入大增，其他干部可能会想：“同样是党和国家的干部，差距怎么这么大呢？”会否在官员内部引发心理失衡，也值得注意。

　　求全之虑

　　为减轻推行阻力，韩德云在此次全国人代会上提交的相关建议中提出“三年豁免期”，即自首次申报起的三年内，申报对象若主动上缴全部违法违纪财产、收入及增值收益，可免于纪律处分并减免刑事责任，否则加重处分。

　　接下来的网络调查与媒体评论大多对此持反对意见，认为此举乃“降低反腐底线向贪官示弱”，主张对腐败“零容忍”。也有少数人认为，以此妥协换取相关法律出台未尝不可，“坦白从宽”也并不全然违反法治精神。

　　从大半的反对之声中，韩德云看到的是财产申报立法将更显艰难。“立法必须接受现实”，若民众期望太高，只会加剧与现实及官员可接受程度的反差，“带来很大社会成本”。

　　姜明安也称，正如当年对资本家的赎买政策，也如在引渡中免除死刑的承诺，一定程度的妥协可化解部分阻力，可求得实效。“制度的出台必然要付出代价，豁免有利有弊，但利大于弊。若想一步到位，力求十全十美，很可能反倒搞成僵局，还不如先出台一个切实可行的方案。”

　　尽管“准备工作要做好，马上推出不现实”，但姜明安强调，不能光等，应当在实践当中慢慢完善。财产申报只是反腐体系与民主政治建设的一环，制度的出台无法齐头并进，“正如小平同志讲让一部分人先富起来，也可以让一部分制度先动起来，解决部分问题，又把更多问题带出来，形成制度的良性循环。”

　　年初阿勒泰等地方试验带来的有限作用让姜明安对这一制度在全国的推行有信心。为进一步减少风险，他认为可以继续试点，循序渐进。

　　全国政协委员、西藏自治区副主席甲热洛桑丹增也对本刊记者表示，从爱护干部、预防腐败的角度看，财产申报乃当前所需，且宜早不宜迟，“推得越晚，陷进去的人越多。”

　　从日前有关负责人的多次回应来看，受访人士解读，其态度是尽量将基础工作做扎实，既不至于“走过场”，又防止各种风险。

　　中纪委副书记何勇在两会期间表示，中纪委正在想办法制定官员财产公示的有关条例或者规定，新疆阿勒泰的试点经验，将是重要的参考。

　　据新疆阿勒泰地区纪检委书记吴伟平透露，不久前，自治区纪检委等有关部门听取了阿勒泰地区纪检委有关此项工作经验的汇报。同时，中纪委也已来电通知，将派人来阿勒泰实地调查讨论。

　　“感情不能代替工作”，杜黎明表示，可以参照的是近年公务员统一津补贴改革，也是十几年前就曾呼吁，正是先有了整治小金库等基础性工作，这一改革才得以顺利推进，效果明显。而统一津补贴正是更为复杂的财产申报的前提工作之一，再加上储蓄实名制等，一系列前提工作说明它已在积极推进之中。

　　在他看来，“阳光法案”要有一个从量变到质变的过程，不会仓促出台，也不会遥遥无期，“等不得，也急不得。”

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