田磊：《公路法》，地方路政牟利的工具？

　　李杰峰是四川省井研县一名普通的大货车司机，2008年10月份，他给交通部、公安部等能管得着他的12个部委寄去了一封邀请信，“我愿意花两万块钱，请这些部委的领导跟我跑趟车，看看现在公路上的乱收费、乱罚款到底有多严重？看看货车司机的营生有多艰辛？”

　　“公路三乱”的话题已经多年没有进入媒体的视野，如果不是李杰峰的大胆举动，人们无从知道，这个有着3000多万从业者的行业并没有在屡次整顿以及不断的法律完善中获得一个良好的从业环境，反倒是愈加艰辛。“就是让交通部长、公安部长来经营一台货车，如果他们不违法，也一定会赔死。”李杰峰说，他敢肯定，全中国至少95%以上的货车是在超载超限中违法运营。

　　一直以来，居高不下的物流业成本，都是妨碍中国经济健康运转的基础性问题，高额的运输业利润到了哪里？被运输企业拿走了，还是进入了执法者的腰包？近日，记者遍访物流运输的各个环节，李杰峰的话并不是危言耸听， 3000多万货车司机困顿的生存状态背后的深层原因，是原本旨在保护路产路权的《公路法》却在不断的修订和解释中被地方路政执法者变成了牟利的工具。

　　被压垮的货车司机

　　“两年多了，借钱买的车，快亏完了。”李杰峰说，他快被压垮了，实在没有办法，才想出写信这个大胆的想法。他的车是一辆核载8吨的东风卡车，他常走的线路是四川夹江到云南昆明，行程约1000公里，每个月4趟，除了缴纳过路费、养路费等“正常”费用之外，还面临无法确定的罚款，高的时候，每个月罚款数额都在4000元左右，“如果按照标准吨位合法运输，每月亏损大约1万”。

　　据有关统计，在中国，开货车跑长途的有3000多万司机，事实上，面临着被压垮困境的并不仅仅是李杰峰一个。记者在川渝两地采访时，四川省自贡市中通货运中心提供了一份近几月的收支表，更能说明问题。中通货运一共拥有8台6轴集装箱卡车。以2008年前8个月的营业状况为例，总收入290万，而支出则达到了360多万，其中过路费、养路费和罚款三项接近105万。

　　“如果不是靠其他业务支撑着，我早就破产了。”中通货运总经理王贤苍说，如今，各条高速路都实行计重收费，如果超过一定重量，超过的部分都会按照一个复杂的计算公式加倍收费，收完费以后，旁边坐着的路政和交警接着来罚款，交警还好，一般就只罚200元，路政则不一样，一次最高能罚3万。

　　所有这些加倍收费和罚款都是因为同一个原因：超重。交警依据《道路交通安全法》，给出的理由是超载，路政则依据《公路法》，给出的理由是超限。超载指运输货物的重量超过了汽车本身的核载吨位，而超限则是指车货总重超过了公路工程技术标准。

　　2008年8月31日下午，中通物流的一台货车在成渝高速公路重庆入口处，先是被执法人员依据《道路交通安全法》罚了200元，接着又被依据《公路法》罚了2000元。

　　虽然早在2004年，交通部、公安部、发改委等七部委联合组织全国统一“治超”行动，随后，各地区都根据相关法律法规制订了细则，各省细则都包括一条：对超限超载车辆的处罚，只能由一个部门执行。对同一车辆的同一超限超载行为，不得重复处罚。但是，两部公路运输的根本大法并没有变，交警和路政仍然都拥有法律赋予的上路罚款的权力。而且，为了争夺罚款，两家各自规定了不同的标准，一辆货车到底拉多少才算超载？该听交警的还是该听路政的？这是一个让所有货车司机们都挠头的问题。

　　从某种意义上说，改革开放30年来，中国公路是靠司机们的养路费、过路费养活起来的，虽说公路归国家所有，但事实上，司机才是中国公路建设的最大“出资人”，这个群体在缴纳了各种沉重的费用之后，还要被苛刻的罚款所盘剥，却又一直沉默不语。

　　李杰峰是一个大胆的人，他说，他不怕打击报复，就是希望交通部的领导能跟一次车，但是，到目前为止，并没有人理睬他的请求，记者询问交通运输部有关部门时，他们也称关于此事暂时不接受任何访问。李杰峰的同行们也都认为他是在做无用功，还不如多拉几趟货来得实在，不管是执法者还是被执法者，似乎早已习惯了失范的法律带给中国公路长达10多年久治不愈的乱象。

　　混乱的标准

　　很多非本行业的人不理解，既然对于超载的处罚如此严厉，为什么司机都还非要超载呢？记者接触过的货车司机里，几乎没有一人表示会因罚款严厉而放弃超载运输。“过路费、养路费和油费加到一起，再跟运输利润一比，完全是倒置的，不超载怎么活呢？” 王贤苍则说，这个问题很容易理解，守法经营相当于是自杀，违法呢，还可以看运气，能躲过一单罚款就算赚了，躲不过，那就认倒霉，这么多年了，司机们也都已经习惯了。

　　9月27日，记者前往重庆市公路局收费大厅咨询有关罚款标准时，正好碰上一名“倒霉”的山东司机，他正因为罚款的事跟办事人员争吵起来。司机名叫孙承波，服务于烟台福昊物流，他的车拉着一台法兰，从成都出发运往无锡，在成渝高速重庆入口处，被拦了下来。“重庆和四川的标准不一样。”孙承波说，他的车货总重52吨，宽3.6米，在四川境内没事，到了重庆，被告知，超重2吨，超宽10公分，必须办理通行证，否则不给上路。”

　　为此，他跑去重庆公路局一共花了710办证，“另外，路政还要收监护费，每公里50元。这样算下来，90公里要4500元，这一趟下来，光是重庆境内，已经花了快6000元了。下次再也不接这边的活了。”这个山东司机扔下这么句话，急匆匆地跑到银行交钱去了。

　　孙承波所说的不同标准却让人疑惑，记者遍查交通部以及各地交通部门的有关法规条例后，才发现原来确如他所说，对于超限超载的管理和处罚，各个省区确实都在执行不同的标准，用得较多的是其中两个。

　　以六轴及以上车辆为例，一是号码为“GB1589-2004”的国家标准中规定为49吨，二是2004年交通部下发的《车辆超限超载治理工作的实施方案》中又规定为55吨，此外，还有1987年曾经公布的46吨。这两个标准，各个省区均有引用，甚至1987年曾经公布的46吨的旧标准也在不少省区执行，比如，浙江2007年刚刚修订的《公路路政管理条例》就规定为46吨。

　　对此，记者多次联络交通运输部有关部门，希望能得到权威的解释，但是，该部却称拒绝对此问题给予回复。不同省区、不同标准的现实让司机们的守法经营变得更加不可能，同一台车如果跨省运营，一旦跨越的是两个不同标准的省区，将无从守法。不过，久而久之，司机们也已经摸索出了适应不同标准的方式。

　　对经常在本地跑车的司机来说，逢年过节，花点钱打点好经常跑车地段的路政和交警，就可省去不少罚款，至于到了外地，则有另外一套应付的办法。中通货运在自贡的货车主要跑成渝高速，将四川的各种工业原料运到重庆港和泸州港，此外，还要在上海港口接货，将货物运到长三角各地。“到了长三角那边，要靠黄牛党来躲罚款。”王贤苍说。

　　如今，对于超载的检测主要是集中于各个收费站里，对于货车运输司机来说，省区交界处的“治超站”被称为鬼门关，只要过了关，基本就算躲过了罚款，王贤苍所说的“黄牛党”是指活跃于各个收费站附近的当地人，他们熟悉收费站里的路政和交警，更熟知他们的作息时间，只要给这些“黄牛党”一点钱，他们总有办法找到罚款人员吃饭或者休息的空档时间，带司机“过关”。

　　可疑的法律

　　当守法经营成为大多数从业者不可能实现的状态，是这个行业的问题已经积重难返，还是法律本身的制订或者执行出现了问题？对于公路上的执法者和被执法者来说，《中华人民共和国公路法》是一部根本大法。当年修订《公路法》，很大程度上是因为随着中国公路里程的飞速增长，需要有一部完善的法律来更好保护路产路权。

　　“新修订的《公路法》里，最进步的一条是“国家采用依法征税的办法筹集公路养护资金”。中国青年政治学院副教授、北京展达律师事务所律师周泽说，可是1999年就做了如此规定，10年过去了，因为交通部门的利益，一直都没有制订出具体的实施办法和步骤。

　　倒是另外一个原本不起眼的第四十九条“在公路上行驶的车辆的轴载质量应当符合公路工程技术标准”被不断地强化和解释，从而变成了各种罚款的最大依据。最初，《公路法》并没有给出一个全国统一的超限标准，但对于这个明显可以带来执法收益的条款，各地交通部门很快就出台了明确的可执行的标准，2004年当年，各个省区的《公路路政管理条例》纷纷出台。

　　当年七部委还联合搞了一场轰轰烈烈的“治超”运动，交通部不仅公布了一个统一标准，而且设置了极其严格的治理措施，规定超载车辆，必须当场卸货才能上路。但是，那场“治超”运动只持续了3个月就结束了，尤其是在中西部资源省份，输出的大都是原料性的低附加值产品，过于苛刻的超限标准造成物流成本急剧上升，严重地削弱了产品竞争力，很多西部资源性企业面临灭顶之灾，比如四川自贡的工业井盐、眉山的元明粉都很快在沿海地区丧失了市场。

　　在地方政府的干预下，那场运动不得不停了下来，从那之后，各地所实际执行的标准不再统一了，执法方式也变了，不再要求卸货，对于司机来说，不管是超重多少，只要交足了罚款，就可以堂而皇之上路。

　　这样一来，旨在保护路产路权的《公路法》再也无法有效地保护公路，法律明文规定的脱离实际的标准和巨大的罚款额度，成了高悬在所有从业者头上的一把刀，具体执法者则可以依靠宽泛的自由裁量权为自己以及所在的部门牟利。

　　每年在全国的公路上，针对货车司机的罚款到底有多少？执法部门从来没有公布过。采用最保守的算法，据记者接触到的多数司机反映，一台大货车上路运营，如果跑一天只被处罚100元，那已经是最好的情况了。每月运营时间如果以最少的20天计算，那么每年每台车的罚款数额至少有2万元，“事实上，常年跑长途的，每台车每天不止被罚100元。”王贤苍说。

　　公安部公布的2007年全国机动车和驾驶人统计资料表明：中国载货汽车保有量为10465404辆，其中，重型、中型汽车4248057辆，如果每台车每年2万罚款计，全国每年的罚款居然超过了800亿。

　　伴随着“执法经济”的可观效益，同时而来的是路政机构的迅速膨胀。《公路法》赋予了路政人员上路处罚超限的权力，并且规定每个县级政府成立路政执法队伍，负责辖区内的公路执法。据有关统计，2004年新版《公路法》施行以来，全国路政执法人员迅速膨胀，目前已接近10万人。

　　旨在保护路产路权的《公路法》在不断的修订中沦为了地方路政执法者牟利的工具，在周泽看来，最主要的原因在于立法之初缺少利益主体的参与和博弈，“一部法律制订时，他所规范的利益主体是否有充分参与，这是保证法律避免疏漏的基本条件，可是，在中国，现在做得还不够，立法参与者不是官员，就是专家，而这两种人都是不能取代相关利益主体的，部门立法的初衷更多的是考虑便于管理，这很容易被转换成收费工具。”

　　困顿的现代物流业

　　混乱的公路压垮的不仅仅是3000万货车司机，更能影响到物流运输的一系列环节。泸州港是四川省唯一的集装箱货运码头。9月26日，记者到泸州港采访时，业务部王经理正为超限罚款的事情发愁。“超限罚款加上计重收费，让公路运输的成本上升太厉害了。”王经理说，国家目前鼓励搞多式联运，这才是现代物流业发展的方向，可如今，整个集装箱运输成本，有将近50%要耗费在两端的公路运输上，联运的价格优势荡然无存，已经与铁路运输的费用基本持平。”他举了一个例子，一个40尺厢从成都运往上海，总成本大约在8500到9000元之间，其中，拖车至少要4500元。

　　四川是个资源输出大省，全省的物资除了火车之外，大都依靠泸州港和重庆港顺长江水道运至长江三角洲，两个港口也是最大的直接竞争对手。为了吸引货车司机来港口，纷纷要求本地交通部门放宽收费罚款的标准，“目前重庆的政策是要先交钱办理通行证，办完之后，标准放宽到70吨，70吨以内都不再罚款。”重庆中集物流公司生产管理部经理刘民齐告诉记者。

　　“今年以来，我们也一直在向省交通厅做工作，希望对前往泸州港的货车超限治理标准能够放宽些，否则根本就没有办法跟重庆港竞争了。”王经理说。他们提出的主要建议是希望对于对6轴集卡车，每月一次性缴纳1000~2000元以后，交警和路政部门就不要再罚款。

　　一直以来，物流业成本过高都被认为是影响中国经济健康发展的基础性问题之一，中国物流成本占国民经济生产总值的比例接近20%，比日本和美国多一倍左右，2000多亿美元在物流环节中白白地损失掉了。

　　物流业成本居高不下的主要原因被归结为企业规模不大、标准化、信息化程度低等行业原因。王贤苍的中通货运是个相当典型的中小规模物流运输企业，中国的公路运输企业目前大部分都是这个规模，并没有大型运输集团，即使有，也更多是只提供一个空壳，个体司机挂靠经营。在现有的“三乱”状况下，个体司机跟路政、交警打游击，躲避罚款，可以通过更加严重的超载来获得生存空间，大型的标准化的企业没有这个空间，反倒更加艰难，这也是大型公路运输企业难以存活的原因之一。

　　在交通运输部公布的十一五规划中，明确表示鼓励发展大吨位车、标准化的集装箱拖车，但在实际的执法措施中，集装箱卡车因为本身自重的缘故，往往是遭遇罚款最重的一种。“散货车司机为了躲罚款，都喜欢开夜车，可是我们这样的集卡车，因为港口的要求，必须白天走，罚款一个也躲不掉。”王贤苍说，标准化的集卡车竞争力反倒不如散货车，很多司机如今都又开始卖掉集卡车，重新开散货，现在交通部的法规事实上是在一步步扼杀标准化的物流运输企业。

　　当制造业的利润日渐微薄，中国经济的各个环节对于成本上升带来的触痛已经十分敏感，近两三年来，国家商务部、发改委等多个部门不断地发文、开会，希冀扶植现代物流业的快速成长，可是，这些措施并没有取得显著的效果，物流业占据GDP的成本不降反升，中国经济离健康运行越来越远。

　　高昂的物流业成本里，有多大一部分是在为不完善的法律法规埋单，流入了执法者的腰包？这个行业所缴纳的各种费用和罚款是不是早已远远超过了维护正常的公路秩序所需的资金？各大部委的领导真的应该接受李杰峰的邀请，跟车调研一趟。这不仅仅是3000万货车司机的生计问题，更是中国经济健康发展的基础性问题。

　　来源：《南风窗》杂志社官网 日期：2008-11-11

　　http://www.nfcmag.com/articles/1204

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