赵杰：管制文化亟待改造——政府管制与公众参与

　　在监管者与监管对象，共同面对一个不断扩张的市场时，必须在公开、透明、公众参与、法治严明的环境中加强监管。否则，我们就会出现“事故频发—加强监管－监管制度苛严—监管环境更加封闭—事故隐患更加难以暴露—出现更加严重的事故”的恶性循环。

　　9月，各地因安全事故、食品卫生事件，共免去19名渎职高官职务，其中最高职务为正部级。有因承担领导责任而引咎辞职、有因“负有领导责任，对事件未及时上报、处置不力负有直接责任”而免职。到了10月份，又曝光了几起事故瞒报事件。

　　在上半年结束的多个部委参与的“安全生产百日督查行动”结束不久，却通过事故频发与官员去职来展现“行动”成效，不得不让人对“百日督查行动”的实际效力打个大问号，对“百日督查行动”这类政府监管行为的内部封闭运行的弊端察之一二。

　　近些年来，政府管理者的思路是，哪个部门出问题出事故多，就加强哪个部门的力量。这种思路本来无可厚非，但是，实际运行中，这种“加强”往往只是一些人力、硬件、权力上的加强，而没有对其法治化程度、监督机制、责任追查机制进行很好的梳理，缺乏对管制权力的法治化、公众化约束方面的加强，缺乏对“管制者——管制对象——社会公众参与”这个管制系统的机理、机制的研究和突破。

　　越“狠抓落实”，越难落实

　　检索一下国务院办公厅今年4月开始的“安全生产百日督查行动”的相关新闻，不难发现，各级政府部门都对这一文件进行了一字不漏的“转发”，文件的宣传可谓及时到位。遗憾的是，没有任何一级政府或者监管部门，在新闻媒体上披露过任何一次督查的结果。也就是说，督查是在老百姓不知情的情况下进行的，老百姓根本没有机会也缺乏动力和激励，向有关部门举报身边的安全隐患。而事后安全百日督查情况的体制内循环，也无法让老百姓的“火眼睛睛”发挥监督作用。

　　而另一面，我们的政府管理似乎总是面临“落实”难题。整个中国行政体制规模浩大、机构林立、文件会议众多，无奈的是，绝大多数这类行政资源却都是围绕着“落实”、“抓落实”、“狠抓落实”、“建立长效机制”在运行。当前政府管理的确具有缺乏章法、有令不行、回应性不够的一面。但是，像安全生产、价格监督、城市管理这类与老百姓生活息息相关的领域，要么缺乏公众参与政府管理的渠道，要么公众参与流于形式，要么公众参与成本过高。个中原委，令官场内部人士也感到汗颜。联想到，10月8日，山西省公布山西省16个厅局安全生产举报电话。同日发布的《关于集中开展煤焦领域反腐败专项斗争的意见》也提出：“深入查处煤焦领域及非煤矿山领域的腐败案件，望广大干部群众对掌握的问题积极举报。”笔者不禁担忧，举报电话对遏制安全生产和煤焦领域腐败现象的效力。

　　简而言之，仍然用计划经济的管理模式来处理新的经济活动带来的外部性，必然出现管理理念不科学、管理流程不匹配、管理独立于社会公众之外封闭运作、管理绩效差的问题。经济学上有一个“管理者被俘获理论”，说的是被管理者天然有收买管理者的利益冲动。管理者和被管理者应该是猫和老鼠的关系，如果不对这种关系进行强化，那么管理者随时可能被“俘获”。

　　事实也证明，来自政府的物质、物力、级别、硬件的“加强”，远远比不上来自“煤老板”、“舞厅老板”等的市场力量“公关”的力量大。三鹿奶粉事件早在3月份就已经露出苗头，为何能一再被瞒报？深圳“舞王”出事前，有关部门刚对该地区进行过两次安全排查，而“舞王”居然不在名单上。如果不能从公众参与政府管制的角度，对这个将细节放过（而恰恰细节之中就有“魔鬼”），最终酿成大祸的管制环境（包括责任人、管理体制），进行系统性的改造，猫和老鼠的管制难题，就仍然深深扎根在我们的政府体系内部。随时，都会有安全事故光临。

　　两种政府管制类型的扭曲运行

　　全国安全事件高发的态势不仅没有被控制，反而更加恶化，说明单纯寄望一个问责制常态化、而不改造我们的管制理念、管制流程、管制环境，是解决不了问题的。各种安全事故规律性的爆发，说明我们的社会性管制存在体制性漏洞，不适应市场发育后的管制环境的新变化。管理不科学是事故频发的罪魁祸首，而绝非特定的领导者失职渎职、基层小吏被腐蚀被拉拢那么简单。这是个政府管制的新课题，单靠问责制局部的“点”，无法解决全局性的管制绩效问题。

　　按照现代政府管制理论，政府部门主要承担两种管制：一个是经济性管制，即对水电气、火车票地铁票、部分药品等的价格管制；
一个是社会性管制，主要管理经济活动带来的各种外部性，尤其是负的外部性。像矿难、火灾、食品卫生事件等都属于经济活动带来的负的外部性。

　　官员责任追究方面的不留情面，主要发生在社会性管制领域。通过高官行政免职，虽可看作对过去安全生产管理体制在领导责任追究机制建设方面的一次痛心疾首后的“亡羊补牢”，但是混淆高官个人领导责任与监管机构的体制性责任，用局部官员个人行为失范来遮蔽、矮化监管体系的系统性责任，用大批量的官员行政惩戒来替代监管流程再造，不触及和动摇事故频发的体制基础，仍难绝断管制漏洞对公众生命财产安全的威胁。

　　电话举报等公众参与方式，虽说是一种低成本的安全监管形式，但要发挥其作用，仍需政府管理部门转变管制理念、创新管理方式、追问管理绩效。一句话，公众参与政府管理，需要政府部门改造管制文化，提供公众参与的“制度接口”，使得公众参与管理成为政府日常管理的“千里眼”、“顺风耳”。事故频发的当月，不少人用常态化、长效机制建设来冀望健全未来的安全管理机制和问责机制；
在事故处理高峰过去一个多月之后，笔者更愿意用改造我们的管制文化来认识当前这场问责风暴，更希望高层在强化企业是安全生产的责任主体不动摇的前提下，同时探索一条强化管制者监管责任的新路，来走出管制困境。

　　其实，经济性管制领域的失范，更是导致社会民生问题突出的一个重要原因。经济性管制的理由在于自然垄断行业（供电、供气、供水、供暖等公用事业）长期平均成本递减，由一个垄断者经营更加有效率。但是这种自然垄断特点是由其网络经济属性而非经济竞争过程决定的。所以，政府授予特定企业、组织经营自然垄断行业的特权，同时为了社会公共利益，对其服务价格进行管制。我国《价格法》第3条第1款规定：“国家实行并逐步完善宏观经济调控下主要由市场形成价格的机制。价格的制定应当符合价值规律，大多数商品和服务价格实行市场调节价，极少数商品和服务价格实行政府指导价或者政府定价。”

　　根据《药品管理法实施条例》的规定，列入国家基本医疗保险药品目录的药品，国家基本医疗保险药品目录以外具有垄断性生产、经营的药品这两类药品实行政府定价或者政府指导价，其他药品的价格一律由市场调节。我国新药层出不穷，一年曾有10009种新药，就反映了药厂影响价格部门获得新药资格认定，从而可以将普通仿制药包装成新药高价出售的“行规”。正是通过新药审批，“新药”的利润空间、流通费用和回扣空间变得巨大无比，以药补医的体制才能大行其道。

　　政府管制与市场力量的博弈

　　市场发育与政府管制是两种交叉影响、相互牵制的力量。强化管制、放松管制、简化管制，都是针对市场发育的不同状况，改善管制效率的不同方式。面对市场发育初期、市场竞争不充分、竞争者数目较少的市场，制定一定的门槛和经营标准，是该阶段政府管制的主要特征。面对市场发育不断深化，产业的技术、资金约束壁垒不断降低的市场，通过简化或放松管制，能够鼓励更多潜在的市场竞争者进入到市场中来，从而增进市场效率，降低产品和服务价格。

　　不同行业、不同产业的不同阶段，都对应着不同的竞争状态。站在政府管制者角度，针对竞争状态，调整管制强度，有利于提高管制效率；
站在市场力量角度，竞争者诱导、影响、“俘获”（甚至是威胁、“绑架”）政府，通过形成有利于己的管制政策，排斥打击市场竞争对手和潜在竞争者，最大限度获取“消费者剩余”，也是市场竞争的一种变异方式。

　　不断扩张的市场规模，一方面对市场管制政策的调整提供激励，另一方面也对传统竞争格局及其惯性运作提供激励。两种激励是“针尖对麦芒”的反向力量。迅猛发展的市场需求，充沛的产业投资密度和丰厚的产业利润，足以支撑日益庞大的政府监管部门的运转。市场发育的广度拓展和深度挖掘，又会孕育庞大的中介、灰色的“潜规则”、“服务”链条换得市场发展的良机。但这种由市场发育及其附着的经济利益推动形成的监管，注定是“猫鼠共存”监管模式。

　　在这种政府管制与市场力量势均力敌、不相上下的领域，若是简单凭借出于“公益心”来加强政府管理，局限于提高市场准入门槛，增加执法检查的频率，加大惩罚金额额度，却忽视政府管理的公开化、透明化，公众参与的法治化、便捷性的话，往往会适得其反：加强监管，只不过抬高了市场力量拉拢腐蚀政府监管部门的成本，加强监管甚至成为利用社会心理和法律法规手段扩张部门利益的义正词严、冠冕堂皇的借口。在监管者与监管对象，共同面对一个不断扩张的市场时，必须在公开、透明、公众参与、法治严明的环境中加强监管。否则，我们就会出现“事故频发—加强监管－监管制度苛严—监管环境更加封闭—事故隐患更加难以暴露—出现更加严重的事故”的恶性循环。加强监管，就会沦为加强监管者权力，就会流于拉长监管链条，就会停步于监管者内部的监管文件、会议、汇报和检查。监管的结果就局限于为监管体系内部掌握，少数人掌握。监管的真实性、完整性、公正性会受到质疑。否则，怎么会出现，两次安全生产大检查，深圳舞王歌舞厅都榜上无名？因为，监管者排除了对无照经营企业的查处。而无照经营方式成为发达地区非法生产企业帮助监管机构回避和逃脱监管职责的一种制度安排，也就不足为奇。

　　企业和社会管制部门是一对矛盾的两个方面，如果只强调企业的安全生产责任，而忽视政府的监管责任，这对矛盾还是无法解决。从南丹矿难、松花江污染事件以来，社会各界对“企业是安全生产事故的第一责任人”这一理念可谓充分理解了。2006年，发改委等三部委印发了《关于强化生产经营单位安全生产主体责任，严格安全生产业绩考核的指导意见》。对企业的安全生产责任进行了规范。但是对政府的监管责任，尤其是日常监管责任，还缺乏法规规范。通过一些部委网站，我们发现，中央加强监管能力建设的资金，更多地是被拿去添置计算机系统、人员培训，而相应的法治化建设和群众参与机制、行业协会参与机制却只字未提。猫抓不到老鼠，并不是因为硬件装备跟不上，最重要的是要明确、强化管制者与违法违规者之间的“天敌”关系，强化对这种对立关系的社会性监督。

　　问责风暴对公众参与政府治理的启示

　　目前的问责制有很大缺陷。首先是管理手段超越了管理目的，罚款、检查超越了查疑、补漏，寓管理于牌照发放之中，寓管理于资格审查之中，寓管理于管制者内部“一手遮天”之中。问责文化停留在事故发生后，没有在整个政府活动全过程扎根。

　　但是，9月份的问责风暴，突出的意义是，一方面强调了《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》、《党政领导干部辞职暂行规定》对官员的刚性约束，另一方面说明中央正在从传统的重视企业这一安全生产主体，转移到重视政府部门这一监管主体上来。若能以此为突破口和契机，理顺对监管主体的责任、义务、权力对应关系，将监管者放置于公众参与的“汪洋大海”之中，我们就能超越单纯的就事论事的官员问责，逐步走出管制困境。当然，连续19名高官的落马，必然也会带来很强的官场冲击波，会让官员心中形成一种问责预期，那就是，出多大的事就会有相应多大的官被免职。有权必有责、有权必担责的行政意识，必然会在官员头脑中打下印迹。

　　温家宝总理在今年政府工作报告上提出：“创造条件让人们监督政府”。一方面，这指出了人民监督、公众参与对保障政府工作健康有序运行的必要性、重要性。另一方面，也包含了对当前人民参与政府监督条件的担忧。就政府管制活动而言，管制的体制变革，影响百姓生活生产条件的改善，直接影响民生状况；
管制文化的创新，直接影响民间创业和财富积累的积极性，间接影响民生状况；
管制理念的现代化直接影响公民管理国家事务的广度与深度，影响服务型政府建设外部力量的聚集。总之，管制理念的变革也是为人民服务宗旨创新的新挑战。改变不合时宜的政府管制，为市场发育提供公平规范的法律环境，也正成为民营企业当前极其重要的利益诉求。

　　加强监管，需要的不仅仅是政府权力对市场秩序的干预力度和范围的加深和扩张，而是需要一个监管成本与监管效果的适当权衡。政务公开与群众监督举报、公众参与相结合，应该成为创新政府管制文化，提高政府管制效率的重要突破口。现代政府行政管理的两大支柱是行政程序的公开原则和公众参与原则。在行政内容公开方面，《中华人民共和国政府信息公开条例》2008年5月1日开始生效；
在行政过程公开方面，2008年10月1日通过首部地方性行政程序法《湖南省行政程序规定》。这些法律都为创新政府管制文化提供了良好条件。在“对政府而言，法不授权皆禁止，对公民而言，法不禁止则自由”的理念逐渐深入人心的今天，在资讯发达的信息社会，走出管制困境的低成本方式，就是政务公开、监管公开、公众参与。

　　发表于2008年11月5日《南风窗》

　　（作者为中央党校研究室博士）

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